L’importance de la procédure de consultation dans le processus législatif suisse est incontestable. Son importance pour les acteurs qui y prennent part est en revanche peu connue. En particulier, on ne sait pas grand-chose du critère qui détermine la résonance d’une prise de position. Le présent article est une tentative de combler cette lacune, puisqu’il pose notamment la question de l’impact des arguments. Les revendications formulées dans les avis sont analysées sous l’angle de la qualité des arguments qui les fondent. Dans un deuxième temps, l’auteur se demande si les bons arguments garantissent aux revendications d’entrer dans un projet présenté au parlement. L’analyse porte sur l’ensemble des avis exprimés dans deux procédures de consultation, celle de la loi sur le financement des activités culturelles / loi Pro Helvetia et celle de la révision partielle de la loi fédérale sur les entraves techniques au commerce. L’analyse de la qualité des arguments repose sur le Discourse Quality Index de Steenbergen et al. (2003), dont les critères sont déduits de la théorie du discours de Habermas. L’analyse identifie dans la qualité des arguments le principal facteur permettant d’expliquer la résonance des revendications, bien que dans l’absolu, le pouvoir d’explication de ce facteur est mineur. D’autres facteurs sont, par ordre d’importance décroissant, la polarisation induite par la thématique, la longueur de la proposition et le ton sous-jacent de la prise de position.

Visant en particulier à favoriser l’acceptabilité des lois et à en améliorer la qualité, les procédures de consultation pré-parlementaires du public sont une tradition en Suisse. Alors que la Confédération les a formalisées dans une loi en 2005, il n’en va pas forcément de même dans les cantons. Ce texte présente les interventions d’un colloque qui a fait le point sur l’utilité de telles procédures et la nécessité ou non de les formaliser.

Au niveau fédéral, la procédure de consultation est fortement institutionnalisée et elle est aussi fortement utilisée: près de la moitié des actes législatifs donnent lieu à une procédure de consultation. Cette contribution s’intéresse tour à tour aux fonctions, à la pratique, aux déterminants et aux effets de la procédure de consultation – en particulier à ses effets sur l’acceptabilité des actes législatifs. A cette fin, elle s’appuie sur diverses recherches récentes en science politique sur les processus de décision au niveau fédéral et compare les résultats obtenus avec ceux issus d’études conduites au début des années 1970. La contribution montre notamment que la procédure de consultation ne contribue guère à la réduction du conflit dans les phases parlementaire et référendaire. De plus, elle est coûteuse du point de vue temporel, puisqu’elle rallonge considérablement la durée des processus de décision.

Il y a deux catégories de cantons: ceux qui ont édicté des normes spécifiques sur la procédure de consultation et ceux qui n'en ont pas. Sur plusieurs aspects, on ne constate pas de différences fondamentales entre les cantons, qu'ils appartiennent à la première ou à la seconde catégorie. On peut donc s'interroger sur l'opportunité d'édicter des normes de droit sur la procédure de consultation. Une réglementation se justifie cependant pour divers motifs. L'utilisation des moyens de communication électroniques pourrait être accrue pour la correspondance avec les destinataires. Les documents de consultation devraient toujours être accessibles sur Internet. L'évaluation des procédures de consultation mériterait d'être étudiée de plus près, car l'enquête laisse à penser que l'on n'attache pas toujours à l'évaluation toute l'attention qu'elle requiert.

A la différence des cantons voisins de Berne, Fribourg ou Valais, la procédure de consultation dans le canton de Vaud n’est pas formalisée, mais repose sur des règles non écrites. Cette contribution met en lumière l’objet de la consultation, ses destinataires, la procédure et l’évaluation de la consultation dans le canton de Vaud. L’auteur arrive à la conclusion que, malgré l’absence de règles écrites, la procédure de consultation fait l’objet d’une pratique bien établie qui est globalement bien respectée par l’ensemble de l’administration vaudoise. L’absence de formalisation permet en outre une certaine souplesse dans la procédure afin de l’adapter au cas particulier.

Le règlement fribourgeois sur l’élaboration des actes législatifs (REAL) consacre un chapitre entier aux procédures de consultation. Distinguant entre les consultations externes et les consultations internes, il détermine les cas donnant lieu à consultation et les destinataires de celle-ci. Il donne en outre des précisions sur le dossier de consultation (contenu, forme, publicité et langue des documents), sur les réponses (forme, délai et publicité) et sur l’évaluation des résultats. L’application du REAL ne pose pas de difficulté particulière à l’autorité, même si la pratique suivie révèle certains problèmes.

La réforme de la procédure de consultation était en discussion au niveau fédéral dans les années 1990. En même temps, la procédure était formalisée dans les cantons. Le canton de Berne est l’un de ceux qui ont inscrit la procédure de consultation dans l’ensemble de règles le plus détaillé. Les règles bernoises mettent l’accent sur la transparence et l’implication du public, alors que dans d’autres cantons alémaniques, les bases légales ont plutôt pour cible les organisations susceptibles de lancer un référendum. Les solutions ne peuvent être parfaites tant il est vrai que la procédure de consultation doit remplir des fonctions à la fois multiples et contradictoires. Pour instaurer un équilibre optimal, il faut rechercher la concentration, la flexibilité et la transparence de la procédure.

La procédure de consultation constitue certes une manière adaptée à notre système de démocratie directe de vérifier la pertinence d’un projet, de mesurer si sa mise en oeuvre est réalisable et enfin de jauger de son acceptabilité. Il convient toutefois de demeurer conscient de certains risques d’instrumentalisation de cet outil démocratique. Par ailleurs, l’expérience de terrain montre que la procédure de consultation ne garantit pas à 100% l’adoption sans encombre d’un projet. Des facteurs exogènes peuvent interférer dans le processus, de même que l’émergence d’arguments basés sur l’émotion, alors même que la consultation repose sur une approche raisonnée. Enfin, s’il faut saluer le développement des réseaux sociaux et des moyens modernes de communication, il faut aussi prendre des précautions afin que ceux-ci ne conduisent pas à une forme de « démocratie en temps réel » qui serait en réalité un despotisme branché à défaut d’être éclairé.

Une phrase, une idée. Lorsqu’il est appliqué à bon escient, ce principe de rédaction contribue notablement à la clarté et à l’intelligibilité de l’énoncé normatif. Mais les phrases qui s’écartent de cette règle ne sont souvent pas immédiatement reconnaissables. Le présent article analyse les éléments linguistiques qui indiquent qu’une phrase pourrait contenir plus d’une idée. En tout état de cause, la seule approche linguistique ne permet pas de déterminer si un énoncé multipropositionnel contient effectivement plusieurs normes : tout dépend en définitive du but poursuivi par le législateur, du contexte dans lequel l’énoncé s’inscrit et de la manière dont la norme sous-jacente est conceptualisée. Comprendre dans quelles constructions du langage des normes supplémentaires sont susceptibles de se cacher peut néanmoins permettre de prendre rapidement conscience des formulations multipropositionnelles lors de la rédaction d’un projet de loi.

Les cantons déploient une intense activité législative, que ce soit dans leur domaine de souveraineté ou dans la mise en oeuvre du droit fédéral. Rédigé dans deux langues, le texte qui suit dégage quelques tendances marquantes et points forts de l’activité législative cantonale et intercantonale entre mai 2010 et avril 2011.