L’accès aux actes législatifs du droit fédéral et du droit cantonal selon un ordre chronologique et systématique est désormais acquis, tandis qu’au niveau communal, il reste encore des lacunes. Les recueils officiels sont d’une conception très variable, mais la tendance générale est à l’harmonisation. La contribution qui suit est consacrée à la notion même du recueil officiel des lois, à son importance et à ses différentes fonctions, et elle met en lumière les futurs enjeux.

En Suisse, la Confédération et les cantons publient en principe le droit dans un recueil systématique (droit consolidé) et dans un recueil chronologique (droit non consolidé). Les fonctions et les caractéristiques de ces recueils ont grandement évolué au cours des ans. La publication électronique a pris une importance considérable. La complexité sans cesse croissante du droit nous incite à examiner les offres actuelles de publication d’un oeil critique et à les adapter mieux aux conditions d’aujourd’hui.

Il est difficile de repérer les bases légales des accords d’association à Schengen et à Dublin sans disposer de connaissances approfondies du droit de l’UE pertinent. A la différence d’autres accords bilatéraux conclus avec l’UE, ces accords sont dépourvus d’annexes répertoriant de manière systématique l’ensemble du droit de l’UE à reprendre. Si l’acquis de l’UE déterminant pour la Suisse n’est pas regroupé dans un seul et même endroit, quelques aides permettent néanmoins de s’y retrouver (registre des textes juridiques sur les accords bilatéraux de la Chancellerie fédérale, plate-forme d’accès au droit de l’Union européenne EUR-Lex). Le destinataire du droit peut en particulier supposer que les versions consolidées des actes de l’acquis de Schengen et de Dublin accessibles sur la plate-forme Eur-Lex correspondent bien au droit bilatéral déterminant car les accords d’association à Schengen et à Dublin prévoient une obligation générale de reprise du nouveau droit de l’UE. On peut considérer que l’accès au droit du domaine Schengen/Dublin déterminant pour la Suisse est satisfaisant.

L’inclusion de normes privées dans le droit édicté par l’Etat revêt une importance pratique considérable. Les normes privées ne sont cependant pas accessibles de la même manière que le droit étatique. Dans certains cas, il faut les acheter. Quant à savoir si c’est admissible, cela dépend largement de la mesure dans laquelle les normes privées ont un caractère obligatoire comparable à celui du droit étatique. La loi sur les publications officielles ne s’intéresse pas beaucoup à ces questions.

Les documents préparatoires des actes législatifs constituent pour les juristes une aide importante en matière d’interprétation de la loi. Dans les cantons, leur publication s’effectue principalement sur la base des lois sur la transparence ou sur l’organisation des parlements et des gouvernements. Bien que la pratique diffère selon les cantons, on peut observer – en particulier grâce à internet – une évolution vers une information plus active de la part des autorités. Des lacunes existent toujours concernant la publication des documents préparatoires de l’exécutif. Cette contribution se propose de traiter ce sujet d’un point de vue théorique et pratique.

Les ordonnances administratives de la Confédération ne sont publiées ni dans le Recueil officiel du droit fédéral ni, en général, dans la Feuille fédérale. Dans ce qui suit, après l’introduction et la définition de l’ordonnance administrative, les bases légales de la publication des ordonnances administratives sont traitées dans une première partie (ch. 3) ainsi que la pratique actuelle du Conseil fédéral et de l’administration fédérale. Dans une seconde partie (ch. 4), l’accès aux ordonnances administratives tel que prévu dans la loi sur la transparence est ensuite analysé et la pratique présentée. Dans les conclusions (ch. 5), la possibilité d’une publication centrale des ordonnances administratives de la Confédération est envisagée.

Ce qui distingue la publication officielle de la législation autrichienne, c’est que les actes législatifs de la République fédérale ou des Länder sont publiés en priorité dans une feuille officielle spécialement consacrée aux textes législatifs. En parallèle, il existe un grand nombre de médias et de formes de publication. La fonction du recueil officiel des actes législatifs est par ailleurs dans une large mesure remplie par le système d’information juridique RIS de la République fédérale, qui n’est pas officiel. Le Landesgesetzblatt du Land de la Basse-Autriche, un recueil du droit du Land imprimé sur feuillets mobiles, est un cas à part, puisque c’est également un organe de publication. L’évolution récente tend vers l’exclusivité de la publication électronique; le Bundesgesetzblatt est publié sur internet depuis 2004.

Pour les organes de publication officiels du canton de Zurich, la version publiée sur Internet doit être désormais juridiquement contraignante. Le canton de Zurich travaille actuellement à la mise en place des conditions nécessaires. Dans le cas de la Feuille officielle, il fallait des changements au niveau technique. C’est aujourd’hui chose faite. La révision de la loi sur les publications officielles est en cours afin qu’existe la base légale du changement de primauté. Il s’agit de prendre en compte les nouvelles habitudes des justiciables et l’importance centrale de l’Internet comme support d’information et de communication. La production des publications officielles sur papier perd progressivement de son importance.

L’actuelle législation sur les publications officielles est entrée en vigueur le 1er janvier 2005. Comme les aspects de la publication des rapports, de la publication sous la forme d’un renvoi, et des délais, font l’objet de questions récurrentes, il apparaît nécessaire d’en exposer les réponses. Celles-ci se fondent - outre évidemment sur la législation en la matière - sur les Directives sur les affaires du Conseil fédéral ainsi que sur la pratique administrative constante, initiée par la Chancellerie fédérale, autorité en charge des publications officielles de la Confédération. Une attention toute particulière devrait leur être donnée dans le cadre de la révision en cours de la loi.

L’actuelle législation sur les publications officielles est entrée en vigueur le 1er janvier 2005. Les systèmes informatiques utilisés par le Centre des publications officielles (CPO) datent de 1998 et n’ont subi pratiquement aucune modification conséquente depuis. La Chancellerie fédérale (ChF) a mis en place en 2011 une stratégie et une feuille de route devant permettre, au moyen de divers projets de dimension moyenne, le passage à la primauté de la version électronique si possible au 1er janvier 2016 déjà. Ces projets sont concentrés sur 3 axes stratégiques différents: législatif (projet PrimVElec - modification des bases légales afin d’instaurer la primauté de la version électronique), informatique (projets de modernisation des systèmes) et organisationnel (projets d’adaptation des structures et des processus). Au niveau législatif, le Conseil fédéral a ouvert la procédure de consultation concernant la modification de la loi sur les publications officielles le 21 novembre 2012, consultation ouverte jusqu’au 8 mars 2013. S’agissant de l’axe informatique, trois projets sont en cours et devraient être terminés d’ici la fin du printemps 2013: refonte du site Internet du droit fédéral (mise à disposition des versions historiques du Recueil systématique disponibles électroniquement, mise en service d’un nouveau moteur de recherche); définition des standards qui seront utilisés (en particulier au niveau XML et de l’identification des textes législatifs); définition des partenariats et des collaborations à mettre en place avec d’autres institutions internes ou externes à l’administration fédérale.

Les auteurs rendent compte du passage de la législation argovienne au format XML. Ce format reflète l’avancée des technologies de l’information dans le domaine de la législation en général et dans celui de la conception de textes législatifs structurés en particulier. Le compte rendu des auteurs peut donc également se lire comme une contribution à une future « Technique de la technique législative ». Il dépeint les avantages dont peut se prévaloir le canton d’Argovie et les chances qu’a le format XML de s’imposer, sans taire pour autant les inconvénients et les risques inhérents à son utilisation.

La publication du droit intercantonal présente de nombreuses lacunes. Plusieurs tentatives visant à apporter des améliorations dans ce domaine ont échoué jusqu’à présent. Le Centre de l’information juridique s’occupe de cette problématique et entend élaborer des solutions praticables en collaboration avec les cantons intéressés.

Kettiger Daniel/Sägesser Thomas, Kommentar zum Publikationsgesetz des Bundes, Bern 2011 Marius Roth : Die Verröffentlichung von Rechtsnormen in der Schweiz, Verlag Dike (Zürich / St. Gallen) 2011 Aldo Foglia, Introduzione linguistica (ma non solo) al diritto svizzero, con una introduzione di Jean-Luc Egger, Giuffrè Editore, Milano 2012, 220 pagg.