Ce dossier de LeGes édite neuf communications présentées lors d’une journée d’études consacrée à la révision totale de la Constitution fédérale de 1874. Tenue le 25 janvier 2013 à l’Université de Neuchâtel, cette journée a constitué une opportunité tout à fait exceptionnelle d’engager un dialogue avec des acteurs de premier plan du processus de révision constitutionnelle. Elle s’inscrivait dans un projet plus large, financé par le Fonds national suisse de la recherche scientifique (FNS), intitulé « Droit et politique dans la révision totale de la Constitution fédérale de la Suisse »*, dont l’objectif très général était de penser le rapport entre droit et politique tel qu’il s’est réalisé dans le cadre de la révision totale. L’ensemble des contributions est précédé de deux textes rédigés par des membres de l’équipe ayant conduit la recherche FNS et organisé la journée d’études. Le premier, « Droit et politique dans la révision totale de la Constitution fédérale » revient sur les ambitions du projet FNS et présente les attendus spécifiques de la journée d’études. Le second, « L’écriture constitutionnelle : dispositions juridiques et réalisation politique », vise à replacer les neuf contributions dans le cadre plus large des séquences de la révision totale de la Constitution fédérale. Enfin, les neuf contributions sont suivies d’une conclusion générale, « La révision constitutionnelle entre contraintes politiques et expertises juridiques », qui se propose d’intégrer les réflexions des acteurs de la révision constitutionnelle dans une analyse des relations entre les dimensions juridiques et politiques du processus de révision totale.

La révision totale de la Constitution fédérale est un processus politique juridiquement encadré. Un détour par les dispositions en la matière permet ainsi de mettre en évidence ce que ce processus doit au cadrage juridique dont il est l’objet, mais également d’analyser le travail politique opéré sur ce cadre. Au final, on se trouve devant une construction assez particulière, aussi bien juridique que politique, qui se conclut par l’adoption d’une nouvelle Constitution procédant pour l’essentiel d’une « mise à jour » de l’ancienne, et de deux réformes sectorielles introduisant des modifications matérielles dans les domaines de la justice et des droits politiques.

La réforme constitutionnelle de 1999 est le résultat de plus de trente ans de réflexion et de travaux préparatoires caractérisés par une influence réciproque entre le droit et la politique. Compte tenu des tentatives et des échecs précédents, il a semblé judicieux de considérer la mise à jour du droit constitutionnel comme une base et une perspective pour d’éventuelles réformes ultérieures. La tâche de rendre le droit existant plus limpide et de montrer les impacts d’une modernisation sur l’ordre constitutionnel incombaient en premier lieu à l’administration. Or, dans cette phase de réforme, le droit et la politique ne pouvaient que difficilement être dissociés.

Méthodologiquement, comment établir les limites de la mise à jour du droit constitutionnel ? Telle était la question posée lors de la Journée d’études organisée par l’Université de Neuchâtel le 25 janvier 2013. Le but de cette contribution est de répondre à cette question en partant du mandat que l’Assemblée fédérale a formulé dans son arrêté du 3 juin 1987 relatif à la mise à jour de la Constitution fédérale. La contribution décrit les différents pas méthodologiques et mentionne les instruments auxiliaires développés et utilisés dans ce contexte.

La reprise de la révision totale de la Constitution fédérale a été déclenchée et favorisée par la désillusion et les divisions politiques au lendemain du refus par le souverain de l’adhésion à l’EEE. Le conseiller fédéral Arnold Koller était convaincu que la réforme de la Constitution serait pour la Suisse un projet unifiant et constructif pour l’avenir. Du fait que ma fonction m’amenait à travailler de façon étroite avec Arnold Koller, j’ai pu participer à la conception générale du projet et accompagner les travaux de révision de différentes façons. J’ai ainsi joué un rôle de pont entre la politique, l’administration et les experts.

L’objet de cette etude est le role joue par les differents experts et par les specialistes de la doctrine lors des projets de revision totale de la Constitution federale en 1977 et 1996. Les traces de doctrine sont le plus perceptible au niveau de la garantie des droits fondamentaux. L’influence des experts academiques se retrouve aussi dans la definition meme de la constitution, aussi bien que dans les dispositions sur la souverainete des cantons ou l’initiative de type unique. Par rapport a la commission Furgler, en place de 1974 a 1977, le comite actif de 1994 a 1996 restait beaucoup plus dans le cadre d’un groupe d’experts traditionnel.

Les travaux réalisés par les différentes commissions chargées de préparer la révision totale de la Constitution fédérale ont été coordonnés par un comité directeur. Le plus important travail de coordination a été mené par Bernhard Ehrenzeller, qui, en tant que collaborateur direct du conseiller fédéral Arnold Koller, a participé à chacune de ces commissions. Une conférence de coordination a été spécialement créée pour concilier la réforme de la Constitution avec les projets « répartition des compétences entre l’Assemblée fédérale et le Conseil fédéral » et « réforme du gouvernement ». L’objectif de l’entreprise n’ayant pas été défini plus précisément que par le terme de « mise à jour », il a été possible de s’accorder sur la forme que le projet de révision totale de la Constitution devait avoir. Les travaux concernant la répartition des compétences entre l’Assemblée fédérale et le Conseil fédéral n’étaient toutefois pas influencés par la mise à jour.

Le rapport, présenté par un expert et observateur ayant pris part à la réforme constitutionnelle, vise à exposer certains aspects politiques du processus de mise à jour. Trois questions doivent être analysées. Premièrement, quel est le lien entre mise à jour et révision matérielle ? La première a-t-elle permis de mener à bien des réformes politiques importantes ? Deuxièmement, quel rapport la politique et le droit entretiennent-ils dans le processus de mise à jour ? Et, troisièmement, quelles sont les chances de réussir à introduire des réformes matérielles dans le cadre d’une révision totale ?

Lorsque les travaux en vue de la révision totale de la Constitution reprirent en automne 1993, le Conseil fédéral dut tenir compte du fait que le Parlement s’était prononcé en 1987 en faveur d’une mise à jour. Il finit toutefois par considérer que, face à l’importante nécessité de procéder à certaines réformes, en particulier dans le domaine des institutions publiques (droits populaires, justice, fédéralisme, réforme du gouvernement), une simple mise à jour du droit constitutionnel écrit et non écrit était insuffisante, afin de donner l’impulsion politique nécessaire pour mener à bien une entreprise aussi longue et complexe. Le Conseil fédéral décida dès lors de considérer cette révision comme un processus ouvert. La Constitution, une fois mise à jour, devait permettre d’introduire de nouvelles réformes matérielles (droits populaires, justice), à la manière d’un système modulaire. Un autre objectif était de terminer ces travaux pour la date symbolique des 150 ans de l’État fédéral en 1998.

Les experts en droit public ont joué un rôle particulier dans le cadre de la réforme constitutionnelle. En effet, le projet ayant été défini seulement comme une mise à jour, il n’a pas toujours été facile de distinguer droit et politique constitutionnels. En plus d’apporter une contribution importante dans certains domaines, les experts en droit public ont souvent servi de ponts entre le Parlement et le Conseil fédéral. Or, ces échanges ont pu être très constructifs du fait que de nombreux parlementaires se sont sentis interpellés par les questions de droit public.

Cette ultime contribution au dossier propose une analyse transversale des contributions et témoignages des acteurs de la révision totale ayant participé à la journée d’études. Elle examine, dans un premier temps, les modalités pratiques par lesquelles le dossier de la révision a été pris en charge et met en évidence le double pilotage, juridique et politique, dont le processus a été l’objet depuis sa relance dans le courant de l’année 1993. L’analyse revient ensuite plus spécifiquement sur les deux notions centrales de la révision, la Nachführung et le Baukastensystem, sur les perceptions ambivalentes qu’elles ont suscitées (et suscitent encore aujourd’hui), ainsi que sur les fonctions qui leur ont été assignées dans la conduite stratégique de la révision. En conclusion, nous reprenons les attendus généraux de ce dossier, pour présenter de manière synthétique la façon dont le rapport entre « droit » et « politique » s’est empiriquement manifesté dans le cadre du processus. La contribution se conclut sous la forme d’une interrogation à propos de l’impact de la révision totale de la Constitution fédérale.

La nouvelle loi fédérale sur l’encouragement des hautes écoles et la coordination dans le domaine suisse des hautes écoles (LEHE), la concurrence entre les hautes écoles et la motivation intrinsèque de la communauté des chercheurs et chercheuses donnent aux procédures d’évaluation une importance accrue. En Suisse, dans le domaine du droit, il n’existe pas de bases méthodiques significatives à ce sujet. Les expériences faites à l’étranger montrent cependant que des procédures peuvent être développées qui tiennent compte des particularités à la fois du droit et du domaine de recherche considéré. La communauté des chercheurs et chercheuses suisses dans le domaine du droit est par conséquent appelée à s’impliquer dans l’évaluation de la recherche.

La présente contribution rend compte de l’enquête menée auprès des membres de la SEVAL au sujet des standards de cette dernière. Presque cent pour cent des membres qui ont répondu ont indiqué les connaître (186 réponses, taux de réponse de 46,0 %). Cinquante pour cent les ont déjà appliquées à l’une ou l’autre occasion alors que quarante pour cent les utilisent régulièrement. Certains indices permettent de penser cependant que ces chiffres pourraient être plus bas si l’on considère l’ensemble des membres. Les standards couvrent de nombreux aspects, notamment la procédure d’évaluation, l’appréciation des évaluations et la mise en application dans la doctrine. On peut cependant admettre qu’il s’agit plutôt d’une application implicite. Les modifications qui ont été suggérées seront reprises dans le cadre de la révision des standards.

Les standards de la SEVAL sont un élément important pour assurer et développer la qualité professionnelle de l’évaluation en Suisse. La révision prévue de ces standards vise à améliorer leur utilité et à promouvoir ainsi leur utilisation dans la pratique. Le présent article explique les motifs de la révision, son organisation et la procédure prévue. Les standards ne peuvent déployer leur plein potentiel que s’ils sont appliqués de manière conséquente par les praticiens de l’évaluation, les mandants et les enseignants. Pour atteindre cet objectif, la révision devra être accompagnée de mesures complémentaires.

La présente contribution est consacrée aux tendances actuelles dans l’activité législative intercantonale. Les traités intercantonaux doivent être considérés comme l’instrument de coopération le plus important du fédéralisme horizontal. La contribution se base sur quelques exemples récents et les met en rapport avec les bases constitutionnelles qui ont subi dernièrement des modifications en lien avec les traités intercantonaux.

Avec quel degré d’autonomie le législateur suisse décide-t-il en matière d’eurocompatibilité ou de reprise du droit européen ? La réponse est plus compliquée qu’il n’y paraît. D’une part, l’européisation du droit suisse ne se fait pas uniquement d’une façon « autonome ». En effet, le droit doit aussi être adapté dans le cadre des accords bilatéraux. D’autre part, cette reprise n’est pas forcément systématique. Certaines dispositions s’alignent complètement sur le droit européen, d’autres ne le reprennent qu’en partie. Des données réunies par l’EPFZ ont permis de mesurer l’européisation du droit suisse au cours des vingt dernières années.