L’initiative constitutionnelle opère dans l’ordre juridique avec une boussole dans une main et un déambulateur dans l’autre : elle sait où elle souhaite se rendre mais elle a besoin d’une concrétisation législative pour y arriver. Le droit constitutionnel créé par les initiatives populaires doit être réalisé par le législateur, ce qui conduit toujours plus fréquemment à des controverses politiques sur la manière dont cette concrétisation s’effectue. Comme l’initiative populaire, par essence, est dirigée contre la politique menée par le Parlement et le Conseil fédéral, les comités d’initiative devraient soigneusement réfléchir à ce qu’impliqueront les résistances des autorités politiques chargées, le moment venu, de mette en oeuvre le contenu de l’initiative. La Journée scientifique étudiera, sous l’angle historique et juridique, les méthodes et les procédures avec lesquelles le droit constitutionnel créé par des initiatives populaires peut être rendu normativement opératoire. Des exemples aux niveaux fédéral et cantonal illustreront le propos et permettront de tirer certains enseignements. Les domaines et les buts des réformes envisagées par les recherches de politologues seront abordés par d’éminents représentants issus de l’administration ainsi que des milieux politiques et scientifiques, afin de mieux comprendre les exigences pratiques qui en découlent.

L’initiative populaire revêtant la forme d’un projet rédigé est un instrument démocratique radical qui permet de légiférer au plan constitutionnel sans passer par l’Assemblée fédérale. C’est la raison pour laquelle le Parlement a eu, jusqu’à présent, une réaction « rebelle » face à de telles initiatives. Une des formes de résistance utilisées depuis longtemps consiste à ne mettre en oeuvre que de façon limitée une initiative qui a été acceptée. L’initiative de mise en oeuvre que l’UDC a déposée pour faire appliquer son initiative sur le renvoi est donc tout sauf un phénomène nouveau. Des initiatives de ce type ont déjà été déposées dans le passé, comme vous le verrez ci-après.

Le présent article tente d’explorer le processus complexe que constitue la mise en oeuvre des initiatives sur le plan juridique. Il s’agira tout d’abord d’examiner de plus près la notion de « mise en oeuvre » et son objet. Il s’agira ensuite d’analyser une série de questions juridiques en se limitant à l’échelon fédéral et à quelques éléments cruciaux, notamment l’applicabilité immédiate, le lien avec les autres articles constitutionnels et les compétences de mise en oeuvre. À titre de conclusion, l’article mentionne des raisons qui pourraient expliquer les problèmes juridiques qui surgissent lors de la mise en oeuvre, avant de suggérer quelques pistes d’amélioration.

Au cours de ces dernières années, on a assisté à une augmentation du nombre d’initiatives populaires contraires au droit international et à des principes supérieurs du droit constitutionnel. Le Conseil fédéral et le Parlement ont examiné à plusieurs reprises, de façon approfondie, les principes développés par la doctrine et la pratique en vue de surmonter des conflits de ce genre, mais ils ont sans cesse eu des difficultés à mettre en oeuvre les initiatives populaires. Basée sur la conformité avec le droit international et sur la concordance constitutionnelle, l’interprétation des initiatives populaires aboutit immanquablement au rognement des objectifs des auteurs des initiatives, et donc régulièrement à des discussions sur les rapports entre la démocratie et l’État de droit. Le présent article expose, à l’aide de trois exemples (initiative sur l’internement, initiative sur le renvoi, initiative sur la médecine de famille), la manière de procéder, mais aussi les méthodes et les critères utilisés.

Deux camps s’affrontent dans le débat actuel concernant l’avalanche d’initiatives et la classe politique. Le camp élitiste, qui déplore la sursollicitation du système, veut faire diminuer le nombre d’initiatives populaires. Le camp participatif, qui critique le repli sur soi des élites, réclame l’affaiblissement des organes de contrôle. Les deux diagnostics de crise et les deux prémisses relevant de la théorie de la démocratie ne sont pas pertinents si le système de la démocratie semi-directe est compris comme un processus visant à négocier continuellement des décisions qui, dans tous les cas, ne sont que provisoires. L’article prône une attitude sereine, de nature conservatrice, vis-à-vis du système.

L’article montre que le législateur n’a, dans certains cas, instauré l’indépendance des autorités de surveillance ou de régulation de l’administration fédérale décentralisée ni dans des lois spéciales, ni sous la forme d’une norme de délégation. Toutefois, les autorités décentralisées comblent elles-mêmes ponctuellement, dans des règlements, les lacunes de ce type pour adapter la pratique à la norme générale de l’indépendance et aux exigences externes. Ce phénomène est examiné à la lumière des résultats d’une évaluation effectuée par le Contrôle parlementaire de l’administration (CPA).