Die Polizeigesetze sollen die öffentliche Sicherheit und Ordnung aufrechterhalten, gleichzeitig muss die Polizeigesetzgebung aber auch unnötige oder missbräuchliche staatliche Eingriffe in geschützte Freiheiten verhindern können. Entsprechend konfliktbeladen ist das Legalitätsprinzip im Polizeirecht. Nur mit einer ausdifferenzierten Sichtweise des Gesetzgebers kann den sich daraus ergebenden Schwierigkeiten begegnet werden.

In seiner Antwort auf die Interpellation Banga vom 21. Juni 2006 bekräftigte der Bundesrat am 29. September 2006 seinen Willen zur schrittweisen Erneuerung des systematisch zersplitterten Polizeirechts des Bundes. Mit der Schaffung des Zwangsanwendungsgesetzes und des Gesetzes über die polizeilichen Informationssysteme konnte die erste Phase abgeschlossen werden. In der angelaufenen zweiten Phase sollen nun die rechtssystematische Sanierung und die hinreichende Konkretisierung des Polizeirechts des Bundes sowie die Schliessung materiell-rechtlicher Lücken an die Hand genommen worden.

Vor weniger als zehn Jahren starben bei der Zwangsanwendung durch Behörden im Rahmen einer Rückführung zwei Menschen. Diese beiden Todesfälle waren der Ausgangspunkt für eine vertiefte Auseinandersetzung der Behörden von Bund und Kantonen über die Anwendung von Zwang. Die Behörden beziehen indes in ihre Überlegungen weit mehr ein als nur die zwangsweise Ausschaffung. Unabhängig von der Art des Verfahrens stellt sich bei der Anwendung von Zwang durch Behörden immer die Frage nach den Grenzen und nach der Verhältnismässigkeit. Die Grenzen für die Anwendung von Zwang werden durch die Garantie der Grundrechte abgesteckt. Was die Grundrechtsverletzungen anbelangt, sind die Anforderungen an das Legalitätsprinzip strenger geworden. Das Zwangsanwendungsgesetz regelt die Anwendung von Zwang (körperliche Gewalt, Hilfsmittel und Waffen) und von polizeilichen Massnahmen (Festhalten, Durchsuchung und Sicherstellung) einheitlich und unter Einhaltung der Grundrechte. Das Gesetz findet für die Bundesbehörden in all jenen Fällen Anwendung, in denen sie Zwang anwenden oder polizeiliche Massnahmen ergreifen müssen. Für die kantonalen Behörden gilt das Gesetz beim Vollzug der Ausländergesetzgebung und in denjenigen Fällen, in denen sie im Auftrag der Bundesbehörden handeln.

Die Auslagerung von polizeilichen Aufgaben ist mit einer Reihe von Problemfeldern verbunden: Betroffen sind insbesondere die Sicherheit als Kernaufgabe des Staates, die Versorgungssicherheit, das staatliche Gewaltmonopol, die Besonderheiten polizeilichen Verwaltungshandelns, der Grundrechtsschutz sowie die demokratische Kontrolle. Der nachfolgende Beitrag beleuchtet diese Problemfelder und leitet daraus Anforderungen für die Gesetzgebung ab.

Die Aufgaben der Armee wandeln sich. Zunehmend soll sie auch Aufgaben wahrnehmen, die denen der Polizeiorgane gleichkommen. Mit der Wahrnehmung solcher Aufgaben können insbesondere Eingriffe in Grundrechtspositionen – etwa durch die Anwendung bewaffneter Gewalt – ausserhalb von Notstands- bzw. Verteidigungssituationen verbunden sein. Die Umschreibung der einschlägigen Einsatzarten und Operationsformen auf den verschiedenen normativen Ebenen ist jedoch weitgehend unklar und nicht konsistent, wie eine eingehende Analyse ergibt.

Im Bereich des Polizeirechts verfügt der Bund über einzelne ungeschriebene, sachlich begrenzte Gesetzgebungszuständigkeiten. Diese resultieren teils unmittelbar aus der Existenz des Staatswesens, teils sind sie in einer bestimmten Sachzuständigkeit mitenthalten, was zur Argumentationsfigur des Sachzusammenhangs führt. Heute ruft der Bund zur Abstützung von Polizeirecht auch Artikel 57 Absatz 2 der Bundesverfassung an – eine pragmatischer, auf grundsätzlicher Ebene aber kritisch zu beurteilender Weg. Die Analyse von Verfassungsrecht und Polizeirecht des Bundes ist über die aktuelle Gesetzgebungspraxis hinaus an einem heute rein theoretischen Gegenstand fortzusetzen: der Zusammenführung der drei bestehenden Organe des Bundes mit sicherheitspolizeilichen Aufgaben (Grenzwachtkorps, Bundessicherheitsdienst, Transportpolizei) zu einer vereinheitlichten Bundes-Sicherheitspolizei.

Die schweizerische Sicherheitsarchitektur ist eine hochkomplexe Angelegenheit. Das föderalistische System der Schweiz hat sich in der Vergangenheit bewährt, und es besteht berechtigte Hoffnung, dass die schweizerische Ausprägung des Föderalismus, insbesondere im Bereich der Sicherheit, auch zukunftsfähig ist, wenngleich man auch nicht darum herumkommt, Anpassungen vorzunehmen und sich auf die Kernpunkte zu konzentrieren.