In der konzeptionellen Phase der Rechtsetzung wird der Inhalt des geplanten Erlasses erarbeitet. Das geschieht sinnvollerweise unter Verwendung eines Rasters mit verschiedenen Themenfeldern, in welches die Informationen und Erkenntnisse schriftlich abgelegt werden (Arbeitspapier). Innerhalb der Themenfelder kann und soll man sich frei bewegen. Auftragserteilungen, Normkonzepte und andere formale Ableitungen aus dem Arbeitspapier sind nur so weit zu erstellen, als die Umstände des konkreten Rechtsetzungsprojekts dies erfordern.