Gemäss dem Wortlaut von Art. 2 Ziff. 3 der Übereinkunft vom 31. Januar 1938 zwischen der Schweiz und Frankreich betreffend die grenznachbarlichen Verhältnisse und die Beaufsichtigung der Grenzwaldungen ist es zulässig, dass die bewirtschaftende Person die Einfuhr nicht persönlich abwickelt, sondern dass der Bewirtschafter auch weitere Personen mit der Einfuhr betrauen darf (was insbesondere durch die Umschreibung «oder auf seine Rechnung eingeführt werden» ausgedrückt wird; E. 3.4). Auch nach nationalem Recht hat der Bewirtschafter die Ware selber oder durch seine Angestellten einzuführen (E. 3.5.4). Die Einfuhr durch Beauftragte ist zulässig (E. 3.5.4), wobei ein Frachtvertrag nicht leichthin angenommen werden darf, wenn der Beauftragte mit dem Käufer der Ware identisch ist (E. 3.6). Für die abgabenfreie Einfuhr ist weiter erforderlich, dass eine ordnungsgemässe Deklaration vorliegt (E. 3.7). Im LBV gelten besondere Deklarationsvorschriften (E. 4.2). Dies bedeutet, dass die Angestellten des Bewirtschafters sowie andere Personen, die ihn unterstützen bzw. auf seine Rechnung tätig sind, gegenüber der Zollbehörde im hierfür vorgesehenen Formular offengelegt werden müssen (E. 4.4). Die Frage, ob auch die Angestellten des mit der Einfuhr der Ware Beauftragten, die gemäss Passierschein zumindest teilweise die Ware über die Grenze verbracht haben, auf dem Ertragsausweis hätten aufgeführt werden müssen, blieb offen gelassen (E. 4.4).

Selon les termes de l’art. 2 ch. 3 de la Convention du 31 janvier 1938 entre la Suisse et la France sur les rapports de voisinage et la surveillance des forêts limitrophes, il est admissible que l’exploitant n’effectue pas personnellement l’importation, mais qu’il confie celle-ci à d’autres personnes (ce qui ressort notamment des termes «importés [...] pour son compte» ; consid. 3.4). En vertu du droit national, l’exploitant doit pareillement importer la marchandise personnellement ou par le biais de ses employés (consid. 3.5.4). L’importation par l’intermédiaire d’un mandataire est admissible (consid. 3.5.4), mais un contrat de transport ne saurait être aisément retenu lorsque le mandataire est identique à l’acheteur de la marchandise (consid. 3.6). Une importation en franchise requiert par ailleurs une déclaration régulière (consid. 3.7). Dans le domaine du trafic rural de frontière, s’appliquent des dispositions particulières sur la déclaration (consid. 4.2). Ceci signifie que les employés de l’exploitant tout comme les autres personnes qui le soutiennent, respectivement les personnes qui sont actives pour son compte, doivent présenter le formulaire idoine à l’autorité douanière (consid. 4.4). La question de savoir si les employés du mandataire chargé de l’importation qui ont, selon le constat de passage de récoltes dans la zone frontière, à tout le moins importé partiellement la marchandise, auraient dû figurer sur la pièce justificative pour le trafic rural de frontière, a été laissée ouverte (consid. 4.4).

Secondo il tenore letterario dell’art. 2 cifra 3 della Convenzione del 31 gennaio 1938 tra la Svizzera e la Francia sui rapporti di vicinato e la vigilanza delle foreste limitrofe è lecito che il coltivatore non si occupi personalmente dell’importazione, bensì l’affidi a terze persone (ciò che viene in particolare espressamente indicato con l’espressione «o per conto di lui»; consid. 3.4). Anche in virtù del diritto nazionale, il coltivatore deve importare personalmente la merce oppure farla importare dai suoi impiegati (consid. 3.5.4). L’importazione per il tramite di incaricati è lecita (consid. 3.5.4), tuttavia il contratto di trasporto non può essere preso alla leggera, quando il mandatario è identico all’acquirente della merce (consid. 3.6). Per l’importazione in franchigia doganale è inoltre richiesta una regolare dichiarazione (consid. 3.7). Nel traffico rurale di confine valgono le relative prescrizioni particolari di dichiarazione (consid. 4.2). Ciò significa che gli impiegati del coltivatore, così come le altre persone incaricate, rispettivamente autorizzate ad agire per suo conto, devono produrre dinanzi all’autorità doganale il formulario previsto a tale scopo (consid. 4.4). La questione a sapere, se anche gli impiegati del coltivatore delle merci importate, che secondo il lasciapassare hanno perlomeno in parte trasportato la merce attraverso la frontiera, avrebbero dovuto essere indicate sul documento giustificativo, è stata lasciata aperta (consid. 4.4).

Die Brüder A._______ und B._______ (nachfolgend Brüder) bewirtschaften gemeinsam einen landwirtschaftlichen Betrieb in (Ort). Seit geraumer Zeit kaufen sie bei der Familie bzw. bei C._______ (nachfolgend Bäuerin) Silomais. Das von der Bäuerin bewirtschaftete Land liegt teils in der Schweiz, teils in Frankreich.

Am 30. September 2011 liess die Bäuerin im landwirtschaftlichen Bewirtschaftungsverkehr (nachfolgend LBV) über ihren Ertragsausweis und eine entsprechende Voranmeldung 300’000 kg Silomais in die Schweiz einführen. Der Mais war zuvor von einer französischen Unternehmung auf den Feldern der Bäuerin geschnitten worden. Danach holten die Brüder unter Mithilfe ihrer Angestellten und Familienmitglieder den Silomais in Frankreich ab und transportierten ihn in die Schweiz auf ihren Hof. Am 11. Oktober 2011 bezahlten sie der Bäuerin den Kaufpreis im Betrag von Fr. 25’000.–.

Nach durchgeführter zollstrafrechtlicher Untersuchung verweigerte die Zollkreisdirektion Basel (ZKD BS) die abgabenfreie Einfuhr im LBV und erhob mit Verfügung vom 9. Dezember 2013 Einfuhrabgaben in der Höhe von Fr. 34’092.55 (inkl. Verzugszinsen) nach. Mit Eingabe vom 24. Januar 2014 beschwerten sich die Brüder bei der Oberzolldirektion (OZD), welche die Beschwerde mit Entscheid vom 14. Juni 2016 abwies.

Am 17. August 2016 erheben die Brüder Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht und beantragen, der Entscheid der OZD vom 14. Juni 2016 sei aufzuheben; unter Kosten- und Entschädigungsfolge. Das Bundesverwaltungsgericht weist die Beschwerde ab, soweit es darauf eintritt.

3.

3.1 [...]

3.2 [...]

3.3 [...]

3.4 Die Übereinkunft vom 31. Januar 1938 zwischen der Schweiz und Frankreich betreffend die grenznachbarlichen Verhältnisse und die Beaufsichtigung der Grenzwaldungen (nachfolgend LBV-Abkommen mit Frankreich, SR 0.631.256.934.99) enthält in Art. 2 eine Regelung zum LBV. Diese Regelung betrifft den Anbau auf Grundstücken, die in einer der Grenzzonen liegen und von in der anderen Zone wohnenden Eigentümern, Nutzniessern oder Pächter bebaut werden. Ziff. 3 der Bestimmung beschäftigt sich mit rohen Bodenerzeugnissen (mit Ausnahme der Produkte des Rebbaus). Deren Einfuhr ist steuerfrei, wenn sie vom Bewirtschafter selbst oder auf seine Rechnung eingeführt werden und keine weitere als die zu ihrer Gewinnung und Abtransport notwendige Bearbeitung erfahren haben.

Diese auf einer internationalen Vereinbarung beruhende Regelung erachtet es gemäss ihrem Wortlaut als zulässig, dass die bewirtschaftende Person die Einfuhr nicht persönlich abwickeln muss, sondern dass der Bewirtschafter auch weitere Personen mit der Einfuhr betrauen darf (was insbesondere durch die Umschreibung «oder auf seine Rechnung eingeführt werden» ausgedrückt wird). Diese Bestimmung geht nicht näher auf die rechtliche Qualifikation des Verhältnisses zwischen der bewirtschaftenden Person und den beigezogenen Hilfspersonen ein. Vorausgesetzt wird einzig, dass die Einfuhr «auf Rechnung des Bewirtschafters» erfolgt. Auf Rechnung des Bewirtschafters erfolgt die Einfuhr insbesondere dann, wenn dieser eine andere Person oder auch ein Unternehmen mit der Einfuhr beauftragt, mithin einen Frachtvertrag (Art. 440 ff. OR) eingeht.

3.5 Im nationalen Recht erteilt Art. 8 Abs. 2 Bst. j in Verbindung mit Art. 43 (des Zollgesetzes vom 18. März 2005) ZG (SR 631.0) dem Bundesrat (unter anderem) die Kompetenz, Waren des Grenzzonenverkehrs für zollfrei zu erklären, was dieser mit Erlass von Art. 23 (der Zollverordnung vom 1. November 2006) ZV (SR 631.01) auch getan hat.

3.5.1 Damit eine Tätigkeit als LBV qualifiziert wird und folglich die entsprechenden Einfuhren zollbefreit sind, müssen kumulativ grundsätzlich folgende Voraussetzungen erfüllt sein (vgl. zum Ganzen: Art. 8 Abs. 2 Bst. j und Art. 43 ZG in Verbindung mit Art. 23 ZV, Art. 118 ZV; Art. 24a der Zollverordnung vom 4. April 2007 der EZV [ZV-EZV; SR 631.013]; Urteil des Bundesgerichts 2C_53/2011 vom 2. Mai 2011 E. 2.3; Urteile des Bundesverwaltungsgerichts A-4158/2016 vom 4. April 2017 E. 3.1.3, A-3875/2014 vom 1. Dezember 2014 E. 3.3; Rolf Wüthrich, in: Martin Kocher/Diego Claverdertscher [Hrsg.], Zollgesetz [ZG] – Stämpflis Handkommentar, Bern 2009, Art. 43 N. 8 ff. [zit.: «Zollkommentar»]):

• diejenige Person, die Anspruch auf Zollbefreiung erhebt, muss ihren Wohnsitz in der schweizerischen Grenzzone haben,
• sie muss Eigentümerin, Nutzniesserin oder Pächterin des betreffenden Grundstücks sein,
• sie muss dieses Grundstück selber bewirtschaften,
• sie muss die Ernteerträge selber einführen oder durch Angestellte einführen lassen,
• bei den einzuführenden Ernteerträgen muss es sich um rohe Bodenerzeugnisse handeln,
• das Grundstück, von welchem die einzuführenden Bodenerzeugnisse stammen, muss in der ausländischen Grenzzone liegen; die Grenzzone erstreckt sich auf beiden Seiten der Zollgrenze auf einen Gebietsstreifen von 10 Kilometern,
• bis am 30. April jedes Jahres muss die bewirtschaftende Person der Zollstelle eine Bescheinigung über das Eigentum am betreffenden Grundstück, dessen Nutzniessung oder Pacht und einen Ertragsausweis über die mutmasslichen Erträge und Kulturen vorlegen,
• jede Einfuhr muss bei der Zollstelle korrekt angemeldet werden.

3.5.2 Aus der Entstehungsgeschichte der Befreiungsvorschrift für den LBV ergibt sich, dass der Gesetzgeber damit die Benachteiligung von Landwirten vermeiden wollte, die beidseitig der oft zufällig verlaufenden Zollgrenze Land bewirtschaften. Um Missbräuche zu verhindern, wurde die Privilegierung schon mit der Gesetzesrevision von 1924/1925 erneut davon abhängig gemacht, dass die im Ausland gelegenen Grundstücke tatsächlich durch den schweizerischen Eigentümer, Nutzniesser oder Pächter bewirtschaftet werden. Die Zollfreiheit im Rahmen des landwirtschaftlichen Bewirtschaftungsverkehrs ist daher nach der konstanten Rechtsprechung einschränkend zu verstehen und nur denjenigen Eigentümern, Nutzniessern und Pächtern vorbehalten, die diese Grundstücke selber bewirtschaften (Urteile des Bundesverwaltungsgerichts A-4158/2016 vom 4. April 2017 E. 3.1.4, A-7049/2015 vom 6. April 2016 E. 3.4 mit weiteren Hinweisen).

3.5.3 Bewirtschafter ist, wer einen landwirtschaftlichen Betrieb auf eigene Rechnung und Gefahr führt, das heisst, die zur Bewirtschaftung nötigen Anordnungen trifft, die Kosten trägt und einen allfälligen Gewinn oder Verlust realisiert. Für die Qualifikation als Bewirtschafter nicht schädlich ist, wenn Angestellte die Grundstücke für den Bewirtschafter besorgen, oder wenn der Bewirtschafter Fachleuten detaillierte Anweisungen über die Bebauung, Pflege und dergleichen gibt. Es genügt, wenn diese in seinem Auftrag und auf seine Rechnung arbeiten (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-2925/2010 vom 25. November 2010 E. 2.3.1; Wüthrich, Zollkommentar, Art. 43 N. 11).

3.5.4 Der Bewirtschafter hat die Grundstücke indessen nicht nur selber zu bewirtschaften, sondern die Ware auch selber oder durch seine Angestellten einzuführen (Art. 23 Abs. 6 Bst. c ZV; vgl. auch Art. 24a Abs. 6 ZV-EZV; Wüthrich, Zollkommentar, Art. 43 N. 10). Nach der Praxis der Zollverwaltung ist die Einfuhr auch dann durch die bewirtschaftende Person erfolgt, wenn sie durch einen Mitarbeitenden oder Beauftragten vorgenommen wurde (vgl. Richtlinie 16-07 vom 1. März 2017, Grenzzonenverkehr).

Aus zollrechtlicher Sicht ist der Begriff des Bewirtschafters einheitlich zu verstehen. Ist es – wie in E. 3.5.3 – nicht erforderlich, dass die bewirtschaftende Person die Parzelle selber bearbeitet, sondern kann sie damit Angestellte oder Fachleute betrauen, so muss dies auch für die Ernte und den Transport über die Grenze zulässig sein. Dies ist auch sachlich gerechtfertigt, denn nicht jeder Landwirtschaftsbetrieb verfügt über die für die Ernte und den Transport notwendigen Maschinen und das entsprechende Personal. Damit steht die nationale Regelung bzw. deren Auslegung durch die Zollverwaltung auch im Einklang mit der im LBV-Abkommen mit Frankreich enthaltenen Bestimmung (E. 3.4).

3.6 Ein Frachtvertrag (vgl. E. 3.4) zwischen dem Bewirtschafter und dem Beauftragten darf jedoch nicht leichthin angenommen werden, wenn ein Zusammenhang mit einem Kaufgeschäft bzw. dessen Vollzug besteht, mithin wenn die Parteien des Frachtvertrages identisch wären mit den Parteien eines späteren Kaufvertrages über die eingeführte Ware. Hier gilt es, die konkreten Umstände des Transports und des Kaufs zu berücksichtigen.

3.7 Das Bundesgericht hat noch unter dem vorrevidierten Zollrecht erkannt, dass Art. 28 Abs. 5 der Verordnung vom 10. Juli 1926 zum Zollgesetz (aZV; BS 6 514), welche sich mit der Einfuhr roher Bodenerzeugnisse im landwirtschaftlichen Grenzverkehr befasste, keine Ordnungsvorschrift darstellt; Anspruch auf Zollbefreiung hat nur, wer eine ordnungsgemässe Deklaration einreicht (Urteil des Bundesgerichts 2A.403/2001 vom 14. Januar 2002 E. 1b).

4.

4.1 Das Zollveranlagungsverfahren ist in Art. 21 ff. ZG geregelt. Gemäss Art. 21 Abs. 1 ZG hat derjenige, der Waren ins Zollgebiet verbringt, verbringen lässt oder sie danach übernimmt, die Waren unverzüglich und unverändert der nächstgelegenen Zollstelle zuzuführen oder zuführen zu lassen. Die anmeldepflichtige Person muss die der Zollstelle zugeführten, gestellten und summarisch angemeldeten Waren innerhalb der von der Zollverwaltung bestimmten Frist zur Veranlagung anmelden und die Begleitdokumente einreichen (Art. 25 Abs. 1 ZG). Die von der Zollstelle angenommene Zollanmeldung ist für die anmeldepflichtige Person verbindlich (Art. 33 Abs. 1 ZG).

4.2 Diese allgemeinen Bestimmungen gelten im LBV nur insoweit, als die besonderen Bestimmungen des ZG oder dieses ergänzendes Verordnungsrecht keine eigenständigen Regelungen enthalten (Remo Arpagaus, Zollrecht, 2. Aufl. 2009, N. 741). Der Bundesrat hat im Bereich des Grenzzonenverkehrs, insbesondere für den LBV, eigene Verfahrensregeln aufgestellt (Art. 43 Abs. 4 ZG in Verbindung mit Art. 118 ZV). Für die Einfuhr auf Nichtzollstrassen sind sodann weitere Vorschriften erlassen worden (Art. 118 Abs. 4 ZV in Verbindung mit Art. 24a ZV-EZV).

Art. 10 Abs. 2 LBV-Abkommen mit Frankreich sieht vor, dass die Zollbehörden die erforderlichen Kontroll-, Überwachungs- und Sicherungsmassnahmen anordnen, um jeden Missbrauch der im Abkommen vorgesehenen Erleichterungen zu verhindern. Diesem Zwecke dienen denn auch die besonderen Verfahrensbestimmungen im LBV, die im nationalen Recht statuiert worden sind (vgl. dazu E. 4.4). Diese erweisen sich damit auch als völkerrechtlich abgestützt.

4.3 Im LBV hat der Bewirtschafter die abgabenfreie Einfuhr vorab zu beantragen (Art. 118 Abs. 1 ZV). Er hat hierfür das Formular 13.15 (Ertragsausweis; pièce justificative pour l’importation avec facilités douanières de produits bruts du sol provenant de la zone frontière) auszufüllen und von der zuständigen ausländischen Ortsbehörde bescheinigen zu lassen. In diesem Formular hat er unter anderem die von ihm bewirtschafteten Grundstücke, die kultivierte Fläche, die Kulturart sowie das anzubauende Erzeugnis anzugeben und mit einer Erklärung über den mutmasslichen Bruttoertrag zu versehen. Das Formular ist bis zum 30. April des Jahres bei der Zollstelle einzureichen, über die die Einfuhr erfolgt. Diese unterbreitet es der zuständigen Kreisdirektion zur Genehmigung. Die tatsächliche Einfuhr ist grundsätzlich wiederum auf dem Formular 13.15 (vor)anzumelden (Art. 118 ZV; vgl. Wüthrich, Zollkommentar, Art. 43 N. 45 ff.).

Für die Einfuhr auf Nichtzollstrassen besteht die Besonderheit, dass neben dem jährlichen Ertragsausweis jede Einfuhr jeweils mittels Formular 13.17 (Annonce préalable d’importation) bei der zuständigen Zollstelle voranzumelden ist (Art. 24a Abs. 1 ZV-EZV; Wüthrich, Zollkommentar, Art. 43 N. 43). Hierbei hat die einführende Person die Art und Menge der Waren und die Zeit sowie den Ort des Grenzübertritts voranzukündigen (vgl. Art. 24a Abs. 1 Bst. a und b ZV-EZV). Die Voranmeldung kann per Fax oder elektronisch erfolgen oder direkt der Zollstelle übergeben werden. Sie gilt als Zollanmeldung (Art. 24a Abs. 2 ZV-EZV). Die Zollanmeldung gilt im Sinne von Art. 33 Abs. 2 ZG als angenommen, sobald sie vollständig bei der Zollstelle eingetroffen ist (vgl. Art. 24a Abs. 3 ZV-EZV).

4.4 Die bewirtschaftende Person muss ihre Angestellten sowie ihre Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter auf dem dafür vorgesehenen Formular identifizieren; dabei ist für jede einzelne dieser Personen anzugeben, ob sie ermächtigt ist, die in diesem Artikel vorgesehene Voranmeldung vorzunehmen (Art. 24a Abs. 6 ZV-EZV). Die Angabe erfolgt grundsätzlich auf dem Ertragsausweis. Die Zollverwaltung ermöglicht diese Meldung aber auch mit einem speziellen Formular (Annoce d’un employé / collaborateur; Formular 13.16). Wird beim Grenzübertritt zusätzlich ein Passierschein verwendet (Constat de passage de récoltes dans la zone frontière; Form. 13.18, so ist auch darauf anzugeben, wer die Ware tatsächlich einführt (conducteur de la marchandise). Ob auch die im Passierschein aufgeführten Warenführer im Ertragsausweis der Bäuerin oder dem diesem anzufügenden separaten Formular aufgeführt sein müssen, kann vorliegend offen bleiben (vgl. E. 10.3).

Der Begriff des Bewirtschafters ist in materieller Hinsicht bei der Einfuhr im Rahmen des LBV – im Einklang mit dem LBV-Abkommen mit Frankreich – weit auszulegen und umfasst auch die Angestellten sowie Personen, die die Einfuhr auf «Rechnung des Bewirtschafters» vornehmen (vgl. oben E. 3.4 und 3.5.4). Entsprechend sind auch die Deklarationsvorschriften, mithin Art. 118 Abs. 4 ZV in Verbindung mit Art. 24a Abs. 6 ZV-EZV auszulegen. Dies bedeutet, dass die Angestellten des Bewirtschafters sowie andere Personen, die den Bewirtschafter unterstützen bzw. auf seine Rechnung tätig sind, gegenüber der Zollbehörde im hierfür vorgesehenen Formular offengelegt werden müssen.

4.5 Das Zollverfahren wird vom Selbstdeklarationsprinzip bestimmt (Art. 21, Art. 25 und Art. 26 ZG). Von den Zollmeldepflichtigen wird die vollständige und richtige Deklaration der Ware gefordert. Hinsichtlich ihrer Sorgfaltspflichten werden hohe Anforderungen gestellt (BGE 135 IV 217 E. 2.1.1 und 2.1.3; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-5962/2014 vom 14. Januar 2016 E. 3.3.3; Barbara Schmid, Zollkommentar, Art. 18 N. 2 ff.). Von den Zollpflichtigen wird verlangt, dass sie sich vorweg über die Zollpflicht sowie die jeweiligen Abfertigungsverfahren informieren. Unterlassen sie dies, haben sie dafür prinzipiell selber die Verantwortung zu tragen (vgl. Urteile des Bundesverwaltungsgerichts A-657/2016 vom 21. Dezember 2016 E. 2.2, A-7049/2015 vom 6. April 2016 E. 4.4, A-675/2015 vom 1. September 2015 E. 2.3.2).

... hatten die Brüder sowie ihre weiteren Familienmitglieder und Angestellten 300’000 kg Mais von den in Frankreich gelegenen Feldern der Bäuerin in die Schweiz transportiert. Die Brüder machten geltend, dass sie den Mais im Auftrag der Bäuerin in die Schweiz transportiert und erst nach dem Grenzübertritt käuflich erworben hatten, wobei die Bäuerin für den Transport einen Preisnachlass gewährt hatte. Damit sei die Bäuerin weiterhin Importeurin und zur abgabenfreien Einfuhr im LBV berechtigt. Die OZD stellte sich auf den Standpunkt, dass die von Parteien getroffenen Modalitäten unerheblich seien. Selbst wenn die Brüder als Beauftragte der Bäuerin gehandelt hätten, wäre eine abgabenfreie Einfuhr im LBV nicht möglich, weil sie nicht als «Angestellte» im Ertragsausweis der Bäuerin aufgeführt worden seien, womit keine ordnungsgemässe Deklaration vorliege.

Das Bundesverwaltungsgericht bestätigte die Auffassung der Vorinstanz, dass auch Beauftragte im Ertragsausweis hätten offengelegt werden müssen. Die Brüder hatten nachweislich zumindest einzelne Fuhren in die Schweiz gebracht. Sie waren offensichtlich nicht im Ertragsausweis der Bäuerin vermerkt. Es brauchte daher nicht mehr geprüft zu werden, ob ein Frachtvertrag eingegangen worden war und ob auch die Angestellten und weiteren Familienmitglieder der Brüder, die ebenfalls einzelne Fuhren über die Grenze transportiert hatten, im Ertragsausweis hätten aufgeführt werden müssen.

Das vorliegende Urteil fasst die Brüder als Zollschuldner ins Recht. In zwei anderen vor Bundesverwaltungsgericht behandelten Verfahren wurden weitere Personen belangt (Urteile des Bundesverwaltungsgerichts A-4158/2016 vom 4. April 2017, A-4325/2016 vom 16. August 2017).