Auf die Nachsteuerforderung findet primär das ordentliche Verjährungsrecht Anwendung. Im vorliegenden Fall ist daher die Verjährung der Steuernachforderung grundsätzlich nach Art. 79 aMWSTG zu beurteilen. Die verwaltungsstrafrechtlichen Verjährungsbestimmungen wären nur subsidiär für den Fall heranzuziehen gewesen, dass die Verjährungsfrist nach Art. 79 aMWSTG bei Erlass der Nachbezugsverfügung bereits abgelaufen gewesen wäre (E. 4.4).

La prescription ordinaire s’applique principalement à la créance de rappel d’impôt. Dans le cas d’espèce, la prescription de la créance de rappel de l’impôt doit donc être calculée conformément à l’art. 79 aLTVA. Les dispositions de droit pénal administratif concernant la prescription n’auraient dû être appliquées qu’à titre subsidiaire, soit dans le cas où le délai de prescription de l’art. 79 aLTVA était déjà acquis au moment de la décision de rappel d’impôt (cf. consid. 4.4 pour le tout).

A.

Am 19. August 2015 erliess die Zollkreisdirektion Schaffhausen eine Nachforderungsverfügung, mit welcher sie von A. einen Mehrwertsteuerbetrag von Fr. 11’744’129.60 sowie Verzugszinsen von Fr. 2’630’584.40 nachforderte. Sie begründete die Nachforderungsverfügung im Wesentlichen damit, A. habe in 86 Fällen Kunstwerke zu Unrecht steuerfrei im Verlagerungsverfahren auf die Galerie B. in die Schweiz importiert. Die Zollkreisdirektion führte in der Nachforderungsverfügung aus:

«Alle in den 86 Falldossiers betroffenen Kunstwerke wurden im Verlagerungsverfahren über die Galerie B. mehrwertsteuerfrei in die Schweiz importiert. Dies gestützt auf ein eigens zur Steueroptimierung zu Gunsten von A. ausgearbeitetes Ablaufschema. Somit konnte A. die auf diese Weise eingeführten Kunstwerke steuerbefreit in den von ihm beherrschten Liegenschaften ausstellen.

Der Einfuhr der Kunstwerke lag dabei ein standardisiertes, aufgesetztes, nicht zur Umsetzung beabsichtigtes Kommissionsgeschäft zwischen den von A. beherrschten Firmen und der Galerie B. zu Grunde. Da die Galerie B. Inhaberin einer Bewilligung im Verlagerungsverfahren ist, konnten die Kunstwerke über sie als Importeurin zur Einfuhr abgefertigt werden, ohne dass die Mehrwertsteuer im Zeitpunkt der Einfuhr fällig geworden wäre. Die Galerie B. konnte jedoch zu keiner Zeit wirtschaftlich über die Kunstwerke verfügen. A. bestimmte jeweils, wann und wie die Kunstwerke eingeführt werden sollen. Seine Angestellten des Büros Administration leiteten seine Aufträge an die entsprechenden Speditionsfirmen bzw. an die Galerie B. weiter. Die Kunstwerke wurden nach der Verzollung auf Veranlassung von A. in seine privaten Liegenschaften oder ins Hotel C. (Mehrheitsaktionär A.) überführt, wo sie auf unbestimmte Zeit ausgestellt wurden, oder sie verblieben in einzelnen Fällen im Lager der Firma D. AG, Zürich. Die Galerie B. leitete jeweils nur die Instruktionen an die Verzollungsfirma weiter, welche sie von A.s Büro Administration erhalten hatte.

Keines der in den 86 Falldossiers betroffenen Kunstwerke wurde im Zeitraum von 2008 bis 2013 verkauft.

Die wirtschaftlich berechtigte Person über die Kunstgegenstände war vor und nach der Einfuhr A., welcher in seinem Namen oder im Namen seiner von ihm beherrschten Firmen frei über die betroffenen Kunstwerke verfügte. Die Galerie B. war zu keiner Zeit Importeurin der von dieser Verfügung betroffenen Gegenstände. Die Bewilligung zur Verlagerung der Steuerentrichtung [...] wurde in allen Fällen zu Unrecht benutzt.

Demzufolge hätten die Kunstwerke richtigerweise auf den [jeweiligen] Importeur [Galerie E. AG, Liberia/A., F. Gallery Inc. BVI/A., G. Stiftung, FL/A. bzw. H. Ltd. BVI/A.] (Details gemäss Liste) angemeldet, zur Einfuhr verzollt und die Steuer erhoben werden müssen.»

B.

Die Oberzolldirektion wies eine von A. gegen die Nachforderungsverfügung vom 21. September 2015 erhobene Beschwerde mit Entscheid vom 21. Dezember 2017 ab.

C.

Mit Urteil vom 23. Januar 2019 hiess das Bundesverwaltungsgericht die von A. gegen den Entscheid der Oberzolldirektion erhobene Beschwerde teilweise gut und änderte den Beschwerdeentscheid dahingehend ab, dass A. «Einfuhrsteuern von Fr. 10’815’759.05 sowie Verzugszinsen von Fr. 2’421’448.80» schulde. Zur Neuregelung der Kosten- und Entschädigungsfolgen des Beschwerdeverfahrens vor der Oberzolldirektion wies es die Sache an die Oberzolldirektion zurück. Im Übrigen wies es die Beschwerde ab.

D.

Mit Eingabe vom 27. Februar 2019 erhebt die Eidgenössische Zollverwaltung Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht. Sie beantragt, A. zusätzlich zur Bezahlung von Fr. 928’370.55 Einfuhrsteuern und Fr. 209’135.60 Verzugszinsen zu verpflichten. In einem Eventualantrag ersucht sie darum, die Sache zur neuen Behandlung an das Bundesverwaltungsgericht zurückzuweisen.

Während das Bundesverwaltungsgericht auf inhaltliche Stellungnahme verzichtet, beantragt A. die Abweisung der Beschwerde. Im Rahmen eines zweiten Schriftenwechsels halten die Verfahrensbeteiligten an ihren Anträgen fest.

3.1. (...) Die Vorinstanz [beurteilte] die Frage der Verjährung der nacherhobenen Einfuhrsteuern – anders als zuvor die Zollkreisdirektion und die Oberzolldirektion – ausschliesslich nach Art. 12 Abs. 4 VStrR in Verbindung mit Art. 11 Abs. 2 und 3 VStrR, und verneinte damit die von der Eidgenössischen Zollverwaltung (EZV) postulierte parallele Anwendbarkeit von Art. 79 des Bundesgesetzes vom 2. September 1999 über die Mehrwertsteuer (aMWSTG, AS 2000 1300) (vgl. angefochtener Entscheid, E. 12.2.1). Gestützt auf diese rechtliche Würdigung kam sie zum Ergebnis, dass strittige Einfuhrsteuernachforderungen im Umfang von Fr. 339’669.65 (zuzüglich Verzugszinsen von Fr. 110’840.50) bereits verjährt gewesen seien, als am 19. August 2015 die Nachsteuerforderung der Zollkreisdirektion ergangen sei (vgl. angefochtener Entscheid, E. 12.1.1; vgl. hierzu nachfolgend, E. 4).

(...)

4. Die Beschwerdeführerin hält der Vorinstanz vor, die Verjährung der hier strittigen Nachsteuerforderungen (vgl. E. 3.1 hiervor) zu Unrecht nur unter dem Gesichtspunkt von Art. 12 Abs. 4 VStrR geprüft zu haben, statt in diesem Zusammenhang auch Art. 79 aMWSTG zu berücksichtigen (vgl. hierzu E. 4.1–4.4 hiernach). Gestützt auf diese Rechtsauffassung vertritt sie die Meinung, die betreffenden Nachsteuerforderungen seien noch nicht verjährt (vgl. hierzu E. 4.5 hiernach). Deshalb sei der Beschwerdeentscheid der Oberzolldirektion vom 21. Dezember 2017 insoweit wiederherzustellen, eventualiter aber zumindest die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen (vgl. hierzu E. 4.6 hiernach).

4.1. Die Einfuhrsteuernachforderungen, die von der Vorinstanz als verjährt qualifiziert worden sind, basieren allesamt auf Einfuhren von Kunstwerken, die sich vor dem 1. Januar 2010 zugetragen haben. Wenn die Beschwerdeführerin mit ihrem Argument durchdringen würde, dass Art. 12 Abs. 4 in Verbindung mit Art. 11 Abs. 2 und 3 VStrR nur ergänzend zu den spezialgesetzlichen Verjährungsregeln des Einfuhrsteuerrechts Anwendung finden würde, käme deshalb intertemporalrechtlich Art. 79 aMWSTG zur Anwendung (vgl. für die Qualifikation der mehrwertsteuerlichen Verjährung als Institut des materiellen Rechts und zu den sich daraus ergebenden Folgen BGE 144 II 273 E. 2.2.4 S. 276 f.).

4.2. Nach Art. 79 aMWSTG verjährte die Steuerforderung fünf Jahre nach Ablauf des Kalenderjahres, in dem sie fällig geworden war (Abs. 1), spätestens aber 15 Jahre nach Ablauf des Kalenderjahres, in dem sie entstanden war (Abs. 4). Die relative Verjährungsfrist von Art. 79 aMWSTG wurde durch jede Einforderungshandlung unterbrochen (Art. 79 Abs. 2 aMWSTG).

Abgesehen von der absoluten Verjährungsfrist von 15 Jahren, die der Gesetzgeber erst mit dem aMWSTG einführte, deckte sich Art. 79 aMWSTG mit seinem Vorgängererlass (vgl. Art. 72 der Verordnung vom 22. Juni 1994 über die Mehrwertsteuer [aMWSTV; AS 1994, 1464]). Art. 72 aMWSTV wiederum ging der Form wie dem Inhalt nach auf Art. 50 Abs. 3 des Bundesratsbeschlusses vom 29. Juli 1941 über die Warenumsatzsteuer (WUStB; AS 1941 793 ff.; 1971 944 ff.) zurück. Insofern kann festgehalten werden, dass bei der Regelung der einfuhrsteuerrechtlichen Verjährung inhaltliche Kontinuität zwischen WUStB, aMWSTV und aMWSTG besteht.

4.3. Bei der Überprüfung einer von der damaligen Eidgenössischen Zollrekurskommission bestätigten Einfuhrsteuernachforderung hielt das Bundesgericht im Urteil 2A.701/2006 vom 3. Mai 2007 fest, dass die Steuer zwar verjährt wäre, wenn «allein auf die Bestimmung» von Art. 50 Abs. 3 WUStB abgestellt würde; da jedoch die Nachforderung objektiv auf einer Übertretung im Sinne von Art. 52 Abs. 1 WUStB beruhe, kämen «ergänzend die Bestimmungen des VStrR» (und namentlich Art. 12 Abs. 4 VStrR) zur Anwendung (a.a.O., E. 7).

Im Urteil 2A.314/2006 vom 10. Oktober 2006 erwog das Bundesgericht sodann bezüglich einer auf Art. 12 Abs. 1 und 2 VStrR basierenden Einfuhrsteuernachforderung, die Verjährungsfrist von Art. 50 Abs. 3 WUStB gehe der abweichenden (einjährigen) Verjährung des Zollrechts und auch der Verjährung nach VStrR vor (a.a.O., E. 2.5); obschon die (absolute) Verjährung nach VStrR schon eingetreten gewesen wäre, ging es davon aus, dass die Verjährung der 1994 entstandenen Einfuhrsteuer infolge verjährungsunterbrechender Nachforschungen der Zollkreisdirektion in den Jahren 1998 und 1999 zum Zeitpunkt der Nachbezugsverfügung vom 23. Juli 2002 noch nicht eingetreten gewesen sei (a.a.O., E. 3).

4.4. Angesichts der bereits oben getroffenen Feststellung, dass die einfuhrsteuerrechtliche Verjährungsordnung des WUStB durch die aMWSTV und das aMWSTG unangetastet geblieben ist (vgl. E. 4.2 hiervor), ist im Lichte der eben wiedergegebenen Rechtsprechung (vgl. E. 4.3 hiervor) davon auszugehen, dass die Verjährung auch im vorliegenden Fall primär nach Art. 79 aMWSTG zu beurteilen ist, und dass die verwaltungsstrafrechtlichen Verjährungsbestimmungen nur subsidiär für den Fall heranzuziehen gewesen wären, dass die Verjährungsfrist nach Art. 79 aMWSTG bei Erlass der Nachbezugsverfügung vom 19. August 2015 bereits abgelaufen gewesen wäre. Aus verschiedenen Gründen erscheint ein solches Verständnis überzeugender, als die von der Vorinstanz postulierte ausschliessliche Anwendbarkeit von Art. 12 Abs. 4 in Verbindung mit Art. 11 Abs. 2 und 3 VStrR:

4.4.1. Im Zusammenhang mit der Einführung einer – später zu Gesetz gewordenen (Art. 79 Abs. 4 aMWSTG) – absoluten 15-jährigen Verjährungsfrist führte der Bundesrat das Folgende aus (vgl. Stellungnahme des Bundesrates zum Bericht vom 28. August 1996 der Kommission für Wirtschaft und Abgaben des Nationalrates vom 15. Januar 1997, BBl 1997 II 389 ff., S. 413 und 424):

«Gegen die Einführung einer absoluten Verjährungsfrist spricht [...] der Umstand, dass insbesondere in gravierenden Fällen, in denen es meist um Steuerhinterziehung in Millionenhöhe geht, die Steuerpflichtigen versucht sein könnten, durch Einlegen aller erdenklicher Rechtsmittel [...] oder durch ein Sich-Absetzen ins Ausland gezielt auf eine Verjährung der Steuerforderung hinzuwirken.»

Weil der hier postulierte Fall einer Steuerhinterziehung zweifellos unter Art. 12 Abs. 1 und 2 VstrR fallen würde, lässt sich aus dieser Aussage ableiten, wie der Bundesrat das Verhältnis von ordentlicher einfuhrsteuerrechtlicher Verjährungsfrist zur Verjährung nach VStrR vor Erlass des aMWSTG beurteilte. Ganz offenbar entsprach es nicht seiner Auffassung, dass in einem vom VStrR (vgl. insbesondere Art. 12 Abs. 1 VStrR) mitabgedeckten Steuernachforderungsfall nur die verwaltungsstrafrechtliche Verjährungsfrist von sieben Jahren (vgl. BGE 134 IV 328 E. 2.1 S. 330 ff.) zur Anwendung käme; sogar eine absolute Verjährungsfrist von 15 Jahren hielt der Bundesrat in diesem Zusammenhang nämlich für zu kurz. Seine Aussage impliziert, dass bei einer Nachsteuererhebung primär auf die ordentlichen einfuhrsteuerrechtlichen Verjährungsbestimmungen abzustellen ist, und dass die verwaltungsstrafrechtlichen Verjährungsbestimmungen nur subsidiär für den Fall herangezogen werden, dass die Steuernachforderung nach Einfuhrsteuerrecht bereits verjährt ist, der Nachsteuerbetrag nach VStrR aber weiterhin geltend gemacht werden kann.

4.4.2. Dass der Gesetzgeber eine hiervon abweichende Konzeption verfolgt hätte, ergibt sich aus den Materialien nicht. Die geschilderte Handhabe steht überdies im Einklang mit dem Sinn und Zweck der Verjährungsbestimmung von Art. 12 Abs. 4 in Verbindung mit Art. 11 Abs. 2 und 3 VStrR: Sie soll verhindern, dass «nach Ablauf der ordentlichen Verjährungsfrist auf hinterzogene Steuerbeträge verzichtet werden muss (...), obwohl die Strafverfolgung noch zulässig ist» (vgl. Markus Binder, Die Verjährung im schweizerischen Steuerrecht, Zürich 1985, S. 230). Die Bestimmung hat jedoch nicht die Funktion, dem Einfuhrsteuerpflichtigen einen verjährungsrechtlichen Schutz zu bieten, der über das ordentliche Verjährungsrecht (hier: Art. 79 aMWSTG) hinaus geht.

Dass das ordentliche Verjährungsrecht primär Anwendung finden muss, ergibt sich im Übrigen auch daraus, dass sich die Nachsteuerforderung nicht von der ursprünglich geschuldeten Einfuhrsteuer unterscheidet (vgl. Michael Beusch, Der Untergang der Steuerforderung, Zürich 2012, S. 84). Wenn in einem Fall – zusätzlich zu den spezialgesetzlichen Möglichkeiten zur Geltendmachung einer Nachsteuerforderung – auch der Weg über das Verwaltungsstrafrecht zur Verfügung steht, kann dies nicht zur Folge haben, dass der betreffende Steuerpflichtige besser gestellt wird, als eine Person, welche ihre Einfuhr korrekt deklariert hat. Nichts Gegenteiliges lässt sich aus den von der Vorinstanz zitierten Urteilen 2C_201/2013 vom 24. Januar 2014 bzw. 2C_414/2013 vom 2. Februar 2014 ableiten: In beiden Fällen stellte sich die Frage des Verhältnisses von spezialgesetzlicher Verjährungsregelung zu Art. 12 Abs. 4 VStrR in Verbindung mit Art. 11 Abs. 2 und 3 VStrR nicht, weil die Verjährung nach den verwaltungsstrafrechtlichen Regelungen nicht eingetreten war.

4.5. Zu prüfen ist daher nachfolgend in erster Linie, ob die streitgegenständlichen Nachsteuerforderungen im Lichte von Art. 79 aMWSTG (relativ) verjährt waren, als die Eidgenössische Zollverwaltung die Nachbezugsverfügung vom 19. August 2015 erliess.

4.5.1. Nach Art. 79 Abs. 1 aMWSTG verjährte die Steuerforderung – und damit auch die Steuernachforderung (vgl. E. 4.4.2 hiervor) – fünf Jahre nach Ablauf des Kalenderjahres, in dem sie fällig geworden war. Fällig wurde die Steuerforderung nach Art. 78 Abs. 1 aMWSTG grundsätzlich mit der Einfuhr (vgl. Laurent Lattmann, in: mwst.com, Kommentar zum aMWSTG, 2000, N. 1 zu Art. 78 aMWSTG). Da es sich hier um den frühestmöglichen Fälligkeitszeitpunkt handelt, die Verjährungseinrede aber gleichwohl nicht greift (vgl. E. 4.5.2 hiernach), muss vorliegend nicht geklärt werden, ob aufgrund der Inanspruchnahme des Verlagerungsverfahrens richtigerweise von einem späteren Fälligkeitszeitpunkt auszugehen wäre.

4.5.2. Inhaltlich geht es im vorliegenden Zusammenhang um Einfuhren von Kunstwerken, die am 4. bzw. am 28. März 2008 stattgefunden haben (vgl. angefochtener Entscheid, E. 12.1.1). Vor diesem Hintergrund wäre die einfuhrsteuerrechtliche Verjährung grundsätzlich per 1. Januar 2014 eingetreten, wäre sie nicht zuvor unterbrochen worden. Wie sich aus den Akten ergibt, hat die Zollkreisdirektion Schaffhausen gegenüber dem Beschwerdegegner jedoch schon Mitte 2013 verschiedene Amtshandlungen getätigt, aus denen dieser eindeutig schliessen musste, dass die Zollverwaltung auf die Realisierung der Steuerforderung hinarbeitete (vgl. namentlich den Ausweitungsbeschluss vom 25. März 2013, der dem Beschwerdegegner am 16. April 2013 ausgehändigt wurde; ferner das Entsiegelungsgesuch der Oberzolldirektion vom 13. Juni 2013, in welchem erläutert wurde, dass der Untersuchung der Verdacht zugrunde liege, dass Kunstwerke des Beschwerdeführers (...) zu Unrecht im Verlagerungsverfahren über die Galerie B. & Co. AG (...) in die Schweiz gelangt seien [Art. 105 Abs. 1 BGG; vgl. dazu auch den Beschwerdeentscheid der Oberzolldirektion, S. 14 f.]). Damit liegt eine Einforderungshandlung im Sinne von Art. 79 Abs. 2 aMWSTG vor und wurde die Verjährung rechtzeitig unterbrochen.

4.5.3. Weil auch die absolute Verjährungsfrist von Art. 79 Abs. 4 aMWSTG noch nicht eingetreten ist und die Verjährung seit Hängigkeit des vorliegenden Rechtsmittelverfahrens ruht (Art. 79 Abs. 2 letzter Teilsatz aMWSTG), sind die strittigen Steuernachforderungen entgegen der Auffassung der Vorinstanz nicht verjährt.

(...)

6. Damit ergibt sich zusammengefasst, dass die Beschwerde betreffend die Einfuhren der Kunstwerke (...) gutzuheissen ist; entgegen der Vorinstanz ist diesbezüglich nicht von der Verjährung der Einfuhrsteuernachforderung auszugehen. Die Sache ist insoweit zu ergänzenden Sachverhaltsabklärungen und zu neuem Entscheid an die Vorinstanz zurückzuweisen.

(...)

(Teilweise Gutheissung der Beschwerde.)