La démocratie se fonde sur l’égalité des êtres humains quant à leur valeur politique. La règle de la majorité ne peut par conséquent pas justifier n’importe quelle décision politique. Cela signifie qu’il est mis des limites à la révision de la constitution. Ces limites sont immanentes à la constitution et ne peuvent être modifiées qu’en fonction de transformations fondamentales des valeurs de la société à long terme. Les normes impératives du droit international public constituent de telles limites. Les initiatives populaires qui demandent des modifications de la Constitution fédérale contraires aux dispositions du droit international public sont valables, même si la violation de ces dispositions peut avoir des conséquences extrêmement graves pour la Suisse. Mais la procédure d’adoption des initiatives doit être conçue de telle manière que les décisions du Parlement et du peuple résultent d’un processus de formation de la volonté qui élimine le risque de résultats dus au hasard et à l’aveuglement populiste. La présente contribution esquisse une telle procédure en se basant sur celle qui prévaut pour la révision totale de la Constitution fédérale.

L’initiative, comme le référendum, sont les symboles de notre démocratie. Une démocratie vivante, une démocratie de proximité, qui devrait permettre d’interpeller la population sur les sujets qui la touchent. Nous sommes en général fiers de nos droits, comme si nous avions été bénis par quelques dieux participatifs! Dans les faits, est-ce le cas? En d’autres termes: l’initiative populaire est-elle un instrument qui permet de poser au peuple les bonnes questions, d’y répondre et/ou de faire pression sur une majorité politique récalcitrante au changement? Je vais tout d’abord tenter de répondre à ces questions avec des exemples de lancement d’initiative que j’ai vécus, puis, dans un deuxième temps, je tracerai les nouvelles questions et les nouveaux écueils qu’aujourd’hui nous affrontons.

La démocratie directe est sous le feu de la critique depuis quelques années. Le peuple adopterait des positions contraires aux intérêts de l’économie et se laisserait guider par des idées populistes. Il est vrai que l’usage des droits politiques change. Le nombre des initiatives populaires augmente. L’initiative populaire devient un moyen de fixer les thèmes de l’agenda politique et des campagnes électorales, au service d’associations et de partis bien organisés. Les cas se multiplient où la mise en oeuvre d’une initiative pose problème ou entre en conflit avec le droit international public. Il ne faut pas pour autant envisager de réforme fondamentale. Il n’est ni réaliste ni souhaitable d’imposer des restrictions à la démocratie directe, par exemple en introduisant un contrôle juridique contraignant des normes. Il appartient plutôt à la classe politique de réfléchir aux arguments politiques qui permettent de garantir le respect des droits fondamentaux en démocratie.

La présente contribution se fonde moins sur des réflexions relevant du droit constitutionnel que sur les expériences accumulées par l’auteur au cours de ses seize années d’activités parlementaires. Au départ, il y a l’environnement politique. Les initiatives populaires sont l’expression de phénomènes sociaux. Le Conseil fédéral et le Parlement sont mis au défi de saisir les intentions et les motifs profonds qui sont à l’origine des initiatives populaires et d’y réagir de manière intelligente. Pour l’exécutif et le législatif, la difficulté principale réside justement dans le fait qu’ils ne peuvent que réagir. Leur position est d’autant plus inconfortable qu’ils ne peuvent pas prendre en compte uniquement les objectifs spécifiques d’une initiative, mais qu’ils doivent considérer, d’une manière globale, tous les effets qu’elle peut déployer. Dans ce contexte, il apparaît plus important et plus prometteur de disposer d’un gouvernement uni et fort ainsi que d’un parlement actif dans la recherche du consensus que de lancer de nombreuses initiatives.

Ces dernières années, le peuple et les cantons ont adopté plusieurs initiatives populaires dont la compatibilité avec les obligations de la Suisse relevant du droit international public est controversée. On citera quelques exemples: l‘initiative des Alpes, celle sur l‘internement, celle contre les minarets ou encore l‘initiative sur le renvoi des étrangers criminels. Ces cas ont relancé la discussion sur les limites du droit d‘initiative. Le Conseil fédéral propose, d‘une part, de développer la procédure d‘examen préalable et, d‘autre part, d‘étendre les limites matérielles de la révision de la constitution à l‘essence des droits fondamentaux garantis par la Constitution fédérale. Ses propositions ne sont pas motivées par le souci que les initiatives populaires représentent un danger pour l‘ordre constitutionnel. Il s‘agit premièrement d‘informer les citoyens et citoyennes sur la compatibilité d‘une initiative avec le droit international public avant le début de la collecte des signatures. Deuxièmement, il convient d‘éviter que le peuple et les cantons ne votent à la légère des décisions qui portent atteinte à l‘essence des droits fondamentaux garantis par la Constitution fédérale.

L’initiative populaire dans les cantons de ZH, BS et GE fait preuve d’une grande efficacité. Elle est souvent utilisée, et elle influence fortement le contenu de la législation cantonale. La fonction législative du parlement s’en trouve directement affectée. Au plan fédéral, on sait que les lois sont toujours faites par l’Assemblée fédérale, pour être éventuellement défaites par le peuple. Dans les cantons, les lois sont souvent faites, aussitôt refaites et parfois aussi défaites par le peuple. Les parlements sont certes, dans les cantons aussi, les acteurs principaux du processus législatif. Mais ils ne le dominent pas au même titre que l’Assemblée fédérale est en mesure de le faire, loin s’en faut.

La présente contribution rend compte d’une évaluation sectorielle des activités de formation professionnelle de la Direction pour le développement et la coopération (DDC) qui a été publiée en juin 2011. Elle présente le processus d’évaluation, le cadre et le déroulement de l’enquête et met l’accent sur les principaux problèmes examinés. Elle se termine par des recommandations à l’intention des évaluateurs et des organisations qui reçoivent des mandats analogues. Il convient de relever trois aspects déterminants: a) la définition claire de l’objet de l’évaluation, b) l’importance de générer les données nécessaires bien avant le début de l’évaluation et c) le choix d’une modalité d’enquête qui aille au-delà des critères d’évaluation DAC souvent prônés pour les évaluations dans le domaine de la politique du développement.

Le projet VERVE a pour objet la révision totale des ordonnances fédérales sur les règles de la circulation routière et sur la signalisation routière. La version en vigueur de l’ordonnance sur la signalisation routière date de 1979. A cette époque déjà, il avait été envisagé de revoir à fond l’ordonnance fédérale sur les règles de la circulation routière, mais on y avait renoncé en raison de la charge de travail et des coûts que cela aurait occasionnés. Dans les années 90 est apparue l’idée de simplifier le droit sur la circulation routière. Les nouveaux projets d’ordonnance ont été soumis à une procédure d’audition entre le 5 janvier et le 15 mai 2011. Les documents concernant ce projet sont disponibles sur le site Internet de la Chancellerie fédérale.