Justice - Justiz - Giustizia

Der Bundesrat hat am 19. August 2020 entschieden, dem Parlament die Ablehnung der Volksinitiative zur «Bestimmung der Bundesrichterinnen und Bundesrichter im Losverfahren (Justiz-Initiative)» ohne Gegenentwurf und Gegenvorschlag zu beantragen.² Auch die Schweizerische Vereinigung der Richterinnen und Richter (SVR-ASM) lehnt die Justiz-Initiative ab, weil sie die bestehenden Probleme nicht in überzeugender Weise zu lösen vermag. Bedenken weckt insbesondere das mit der Initiative vorgeschlagene Losverfahren, welches die Bedeutung der demokratischen Legitimation von Richterinnen und Richtern durch eine Parlamentswahl ausblendet.³

Allerdings macht die Justiz-Initiative zu Recht auf verschiedene Schwächen des heutigen Systems (nachfolgend Kap. 2) aufmerksam. Der Bundesrat hat es bedauerlicherweise ohne nähere Begründung abgelehnt, im Rahmen eines Gegenentwurfs diesbezügliche Lösungen vorzuschlagen. Die SVR-ASM hat deshalb an das Parlament appelliert, sich dieser wichtigen Aufgabe anzunehmen⁴ und der Kommission für Rechtsfragen des Nationalrates sowie der Öffentlichkeit am 5. November 2020 Lösungen (Kap. 3) und konkrete Eckpunkte eines solchen Gegenentwurfs (Kap. 4) präsentiert.⁵

Die periodischen Wiederwahlen erhöhen das Risiko von Druckversuchen auf Richterinnen und Richter. Allein schon die theoretische Möglichkeit einer Nichtwiederwahl gefährdet die Unabhängigkeit der Richterinnen und Richter, denn damit besteht die Gefahr oder zumindest der Anschein, dass sachfremde Kriterien in die Entscheidfindung einfliessen könnten. Nach aussen entsteht zudem der Eindruck von Abhängigkeit vom Wahlorgan. Die Groupe d’Etats contre la corruption (GRECO) des Europarates hat das System der periodischen Wiederwahl wiederholt als Beeinträchtigung der richterlichen Unabhängigkeit kritisiert.⁶

Dass Richterinnen und Richter, die für ihre Wahl bzw. Wiederwahl auf die Unterstützung ihrer jeweiligen Partei angewiesen sind, dieser jährlich wiederkehrende Mandatssteuern in teils beträchtlicher Höhe⁷ leisten (müssen), erweckt in der Bevölkerung den Eindruck eines Abhängigkeitsverhältnisses zwischen Parteien und Richterschaft respektive, dass das Amt käuflich ist.⁸ Dieser Anschein allein beeinträchtigt das Vertrauen in die verfassungsmässig⁹ garantierte Unabhängigkeit der Gerichte, selbst wenn die Rechtsfindung im Einzelfall dadurch nicht beeinflusst wird. Im Unterschied zu politischen Mandatsträgerinnen und -trägern der Exekutive und Legislative, bei denen die Partei überdies Wahlwerbung leistet, gibt es auch keine sachliche und vermittelbare Rechtfertigung für diese Beiträge. Die Mandatssteuer stösst im Übrigen auch international auf Kritik.¹⁰

Das heutige Auswahlverfahren über die Fraktionen und die Gerichtskommission schränkt die Auswahl qualifizierter Kandidierender ein, indem parteipolitisch ungebundene Kandidaturen faktisch ausgeschlossen werden. Ferner kann der Eindruck entstehen, dass nicht primär die fachlich und persönlich bestqualifizierten Personen zur Wahl vorgeschlagen werden, sondern die politisch ausgewogene Zusammensetzung des Gesamtgerichts bzw. entsprechende Absprachen der Fraktionen vorrangig sind. Das Argument der demokratisch legitimierten Ausgewogenheit der Zusammensetzung des Gerichts hat schliesslich wesentlich an Überzeugungskraft verloren, weil der Parteibeitritt sich zunehmend daran orientiert, wo die besten Wahlchancen bestehen.

Mit dieser im Kanton Freiburg¹¹ bereits geltenden Lösung kann Druckversuchen via Wiederwahlen zuverlässig begegnet werden. Zu klären ist, ob die Wahl bis zum ordentlichen AHV-Alter oder allenfalls bis zu einem festgelegten Alter erfolgen soll. Als Korrektiv zur langen Amtsdauer ist eine Regelung zur Abberufung bei schwerer Pflichtverletzung oder Amtsunfähigkeit vorzusehen.

Mit der Abschaffung der Mandatssteuern¹² kann ein deutliches Zeichen für die Unabhängigkeit gesetzt werden. Sollte für die Parteien die finanzielle Unterstützung durch die Mandatsabgaben unverzichtbar sein, wären verschiedene Lösungen denkbar. So könnten beispielsweise die bereits heute gesetzlich verankerten Fraktionsbeiträge¹³ erhöht werden, um die entstehenden Ausfälle zu kompensieren.

Das Auswahlverfahren muss professionalisiert und so weit wie möglich objektiviert werden. Hierfür müssen insbesondere die Auswahlkriterien für die Richterinnen und Richter konkretisiert werden. Dabei wären nebst Fachkompetenz und richterlicher Erfahrung zwingend auch die Sozialkompetenz und Lebenserfahrung zu nennen. Weitere Aspekte sind die geschlechtliche und sprachliche Ausgewogenheit. Schliesslich ist bei der Wahl auch auf eine ausgewogene Zusammensetzung des Gerichts in weltanschaulicher Hinsicht zu achten, unabhängig davon, ob die Kandidierenden Mitglied einer politischen Partei sind oder nicht.

Nach Auffassung des Vorstands und einer überwiegenden Mehrheit der Mitglieder der SVR-ASM bietet sich für die notwendige Professionalisierung die Schaffung einer unabhängigen Fachkommission an. Entsprechende Modelle gibt es etwa bereits in den Kantonen Freiburg¹⁴, Tessin¹⁵ oder Wallis¹⁶. Dieses Gremium sollte idealerweise mehrheitlich mit Fachleuten aus Gerichten, Wissenschaft und Anwaltschaft besetzt sein. Es würde die Bewerbungen nach den vorgenannten Auswahlkriterien prüfen und dem Parlament (oder allenfalls der Gerichtskommission) eine Wahlempfehlung abgeben.

Vorzusehen wäre ausserdem eine Übergangsvorschrift analog dem Vorschlag der Justiz-Initiative.

Grundsätzlich erscheint das Verbot der Mandatssteuer nicht verfassungswürdig und sollte auf Gesetzesstufe verankert werden. Sollte eine Regelung in der Bundesverfassung als sinnvoll/notwendig erachtet werden, könnte Art. 191c BV wie folgt ergänzt werden:

Klar ist, dass nicht alle Einzelheiten auf Verfassungsstufe geregelt werden können und sollen. Dies gilt etwa für die Grösse und die Zusammensetzung der Fachkommission, das Abberufungsverfahren oder einen allfälligen finanziellen Ausgleich zufolge des Wegfalls der Mandatssteuern. Hier sind gesetzliche Regelungen bzw. Anpassungen notwendig. Ferner ist zu beachten, dass die Überlegungen zum Bundesgericht auch für die weiteren eidgenössischen Gerichte gleichermassen gelten, weshalb auch insoweit entsprechende Gesetzesanpassungen erforderlich wären.¹⁷

Am 5. November 2020 führte die Kommission für Rechtsfragen des Nationalrates (RK-N) eine Anhörung zur Justiz-Initiative durch, zu welcher auch die SVR-ASM eingeladen wurde. Erfreulicherweise fand die SVR-ASM dabei mit den vorstehend dargestellten Lösungsvorschlägen und der Forderung nach einem Gegenentwurf Gehör. Die RK-N nahm, wenn auch mit knapper Mehrheit, einen Antrag für einen indirekten Gegenentwurf an, «der eine objektivere Auswahl der Richterinnen und Richter (Vorselektion durch eine Fachkommission einzig auf der Grundlage der fachlichen und persönlichen Eignung) und eine Prüfung von Alternativen zu den Mandatsabgaben vorsieht sowie die systematische Wiederwahl abschafft und die Abberufung der Bundesrichterinnen und Bundesrichter ermöglicht».¹⁸

Mit dem Beschluss der RK-N ist ein erster wichtiger Schritt getan. Nun liegt der Ball bei der ständerätlichen Schwesterkommission, die ebenfalls über den Antrag auf einen indirekten Gegenentwurf zu befinden hat. Hoffnungsvoll stimmt in diesem Zusammenhang, dass sich wichtige Exponenten der Kommission wie Ständerat Andrea Caroni, der zugleich die Gerichtskommission präsidiert, bereits öffentlich für einen Gegenentwurf ausgesprochen haben.¹⁹ Die SVR-ASM ihrerseits wird den parlamentarischen Prozess weiterhin konstruktiv begleiten.

Prof. Dr. iur. Patrick Guidon ist Präsident der Schweizerischen Vereinigung der Richterinnen und Richter (SVR-ASM), Präsident der Strafkammer des Kantonsgerichts St. Gallen und Honorarprofessor für Strafrecht und Strafprozessrecht an der Universität St. Gallen (HSG).