On constate depuis quelques années un intense développement de la législation intercantonale, tant dans l'activité législative que dans l'étude des fondements théoriques de celle-ci. Ainsi, les bases constitutionnelles de la législation intercantonale et les raisons qui ont conduit à une intensification de la collaboration intercantonale ont fait l'objet ces dernières années d'études plus ou moins approfondies. Le présent article ne s'étend pas sur ces aspects-là, mais s'attache à l'analyse de quelques problèmes actuels tels que le rôle des parlements dans l'activité législative intercantonale, la publication des traités intercantonaux, les traités intercantonaux de portée nationale ainsi que les nouveaux instruments que constituent la déclaration de force obligatoire générale et l'obligation d'adhérer.

Les instruments de la coopération horizontale entre les cantons, à savoir les concordats et les conférences, sont présentés et examinés dans cet article, sous l'aspect de la quantité. Depuis les années 1970, le nombre des concordats a fortement augmenté; aujourd'hui, on compte 760 concordats connus. La plupart de ces accords sont bilatéraux et conclus par des cantons voisins; on distingue cependant quatre régions de coopération (Suisse occidentale, Suisse du nord-ouest, Suisse centrale, Suisse orientale). Ces prochaines années, les concordats régionaux et nationaux seront certainement plus nombreux en raison d'un nouveau système institutionnel: la Confédération a la possibilité de déclarer obligatoire l'adhésion aux concordats conclus dans neuf domaines différents; une modification de la Constitution fédérale est prévue dans ce sens concernant le domaine de la formation. Sur le plan institutionnel, la Conférence des gouvernements cantonaux et les 16 différentes conférences des directrices et directeurs cantonaux se développent. La plupart d'entre elles sont mal dotées en ressources humaines et structurelles, leur administration est rattachée à une administration cantonale. Cet ensemble de conférences est complété de quatre conférences régionales et de la Conférence des gouvernements des cantons de montagne.

L'élaboration de l'ACI est une petite partie du grand projet de réforme fédéraliste de la RPT, et son histoire est longue. Les cantons ont été engagés dans une loi fédérale à l'obligation d'adhérer à un accord intercantonal, ce qui n'est pas courant, et ce qui ne l'est pas davantage, c'est que les buts de l'accord et une majeure partie de son contenu sont définis dans la loi fédérale et que les cantons ont dès lors une latitude assez limitée. Le plan et le projet ont été développés par un groupe de projet dans le cadre de l'organisation de projet paritaire RPT de la Confédération et des cantons. Le projet a été retravaillé deux fois par la CdC, la première fois en 2000 dans l'optique de sa présentation dans le premier message concernant la RPT, puis encore une fois après l'adoption des modifications de la Constitution liées à la RPT et de la loi fédérale sur la péréquation financière et la compensation des charges (PFCC) par l'Assemblée fédérale. A chaque fois, une procédure de consultation a été menée auprès des gouvernements cantonaux, à l'issue de laquelle le texte remanié du projet a été soumis à l'assemblée plénière pour la délibération par article et adoption. Dans différentes phases, des experts externes ont été consultés. La coordination a été assurée par la direction du projet RPT, à laquelle appartient depuis 1997 un représentant de la CdC, et par le secrétariat de la CdC. La procédure d'adhésion des cantons est en cours. L'ACI entrera en vigueur quand 18 cantons y auront adhéré.

Au milieu des années 1990, les gouvernements des cantons de Lucerne, d'Uri, de Schwyz, d'Obwald, de Nidwald et de Zoug ont décidé de systématiser leur coopération, qui avait jusque-là été plutôt ponctuelle et pragmatique. Avec l'assistance de scientifiques, un modèle de coopération a été développé et testé durant trois ans dans un ensemble de projets pilotes, sept en tout, qui ont été lancés durant la phase d'essai. L'accompagnement actif de ces projets a permis de réunir une ensemble d'expériences et de définir les repères suivants: reconnaissance des avantages de la géométrie variable, association des cantons, développement de l'information, concentration des organes intercantonaux et systématisation des procédures. La structure et les rouages qui garantissent la mise en oeuvre ont été mis en place. Le présent article montre comment le développement de ce modèle et sa mise en oeuvre a renforcé la position des cantons et leur influence.

L'Accord intercantonal sur l'élimination des entraves techniques au commerce (AIETC) sert de fondement à une harmonisation des législations sur la protection contre les incendies en Suisse. Tous les cantons ont adhéré à ce concordat. La Confédération n'ayant aucune compétence en matière de normes de construction, c'est en effet à un concordat qu'il fallait recourir, le seul moyen permettant d'unifier les prescriptions et de les adapter à la directive de l'Union européenne relative au rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres concernant les produits de construction. C'est la condition de la reconnaissance mutuelle des homologations. L'AIETC a doté l'organe intercantonal de la compétence de déclarer les prescriptions de protection contre les incendies contraignantes dans tous les cantons. Il n'a pas été nécessaire de passer par les procédures législatives ordinaires. Néanmoins, les conférences des directrices et directeurs responsables se sont fondées sur des bases de décision largement constituées, notamment sur une procédure de consultation et sur la procédure de décision formelle des cantons. Les expériences sont positives parce que la manière de procéder est simple et elle laisse une certaine marge d'appréciation. Il reste toutefois encore à clarifier certaines conditions annexes. Pour éviter que l'unification étendue à la majeure partie de la Suisse ne soit remise en question, l'organe intercantonal doit rechercher des compromis. La cohérence de l'ensemble s'en trouve amoindrie. C'est également le cas des prescriptions de protection contre les incendies, où quelques rares exceptions plutôt locales ont été admises. Chaque canton étant libre de sortir du concordat, il dispose d'un moyen de pression. Les concordats devraient par conséquent se doter de dispositions d'application qui permettent également de clarifier les questions de procédure. Les exceptions ne doivent pas avoir de caractère local, car sinon, l'harmonisation pourrait se trouver freinée ou se révéler impossible.

Les coûts des institutions sociales de la Suisse ont considérablement augmenté dans les dernières décennies. Les cantons et les communes s'efforcent de suivre une pratique homogène dans le décompte des déficits. La Convention intercantonale relative aux institutions sociales (CIIS) est en vigueur depuis le 1er janvier 2006. Elle doit permettre aux cantons de remplir les tâches sociales cantonalisées de manière à répondre aux besoins des personnes concernées. La possibilité de recourir aux concordats pour créer le droit cantonal ne date pas d'aujourd'hui. La possibilité de conférer aux concordats une portée générale et de lier les cantons à l'obligation d'y adhérer confère en revanche une nouvelle dimension aux accords intercantonaux. On y voit un probable catalyseur de la coopération intercantonale. La déclaration de portée générale et l'obligation d'adhérer ne sont cependant pas une fin en soi. Elles ont surtout pour but d'aider les cantons à remplir les tâches sociales cantonalisées au moins aussi bien que la Confédération et l'AI par le passé.

Résumé Au cours des 30 dernières années, la législation tessinoise est devenue tentaculaire. Dès les années 90, le Parlement cantonal, se faisant l'écho de la volonté populaire, a d'ailleurs demandé qu'on y apporte remède. Donnant suite à cette requête, le gouvernement a lancé un projet d'élagage législatif en 2001, afin d'abroger les normes obsolètes, redondantes ou contradictoires et de simplifier les dispositions en les limitant au strict nécessaire dans les domaines de l'organisation et de la procédure. Le projet reposait sur quatre éléments essentiels : – une liste de contrôle permettant d'examiner systématiquement les dispositions, à la lumière de huit questions; cet outil s'est révélé précieux pour analyser les lois de manière uniforme ; – la collaboration des offices, chargés d'examiner les dispositions les concernant directement : l'office de la chasse a donc examiné la loi sur la chasse et l'office des tutelles la loi sur la tutelle, afin de garantir la compétence de l'analyse ; – une direction interdépartementale, composée de hauts fonctionnaires de chaque département assistés par un juriste, afin de toucher et de convaincre l'ensemble de l'administration ; – la présentation groupée des propositions de modification, afin de mettre en évidence le fil conducteur du projet - l'élagage de la législation - aux yeux du gouvernement et du Parlement. En l'espace de quatre ans, le projet a permis de réviser 216 actes sur 715 et d'en abroger 90. Les 715 actes que comptait la législation en 2001 son donc passés à 625 en 2004. S'il reste encore du travail à faire, le résultat est indéniable, d'autant plus qu'il est accompagné d'effets secondaires positifs, notamment pédagogiques, pour ceux qui ont participé au projet. L'examen global de la législation a permis une véritable prise de conscience des problèmes et la comparaison entre les différents domaines. La technique législative a également été améliorée. Le projet a en outre rapproché les départements, qui ont dû créer des canaux de communication afin de travailler ensemble à la réalisation d'un objectif commun. L'examen systématique de la législation a par ailleurs favorisé la réflexion sur les tâches de l'Etat, sans pour autant créer de confusion entre l'objectif du projet – la rationalisation de l'appareil législatif – et le but du réexamen des tâches – la vérification de la nécessité du service public et l'amélioration de son efficacité. Deux mesures ont été adoptées afin d'entretenir la dynamique du projet : – les nouvelles lois seront soumises à un contrôle continu afin de garantir leur clarté et leur concision dans le temps ; – des cours seront organisés à l'intention de l'administration et du Parlement. L'élagage de la législation s'apparente au parcours du combattant et nombreux sont ceux qui ont douté de la réussite de l'entreprise. Afin que ceux qui seraient tentés par l'expérience ne s'embarquent pas sans biscuit, voici quelques-unes des difficultés rencontrées au Tessin : a) à l'origine, il était prévu d'examiner toutes les lois mais il est rapidement apparu nécessaire d'exclure les actes en cours de révision ; les membres de l'administration savent cependant qu'il n'est pas facile de séparer ce qui est en révision de ce qui le sera prochainement : il convient donc de fixer des critères d'exclusion très rigoureux ; b) bien que très précis, les critères d'évaluation des lois (cf. liste de contrôle) auraient pu être affinés, selon certains offices, afin de garantir un examen objectif des lois ; les notions de «procédure excessivement bureaucratique» (point 4 de la liste de contrôle) ou de «disposition trop rigide» (point 5 de la liste) ont suscité de longues discussions, notamment au début : de nombreux offices craignaient que la suppression d'un article ne rende une loi inintelligible; c) la «spécialisation» des fonctionnaires s'est parfois révélée un handicap : la vue d'ensemble permet de relativiser l'importance des différentes dispositions ; il est arrivé qu'un office souhaite conserver une loi «au cas où» alors même qu'elle n'était plus appliquée depuis 25 ans ; il est donc indispensable de faire comprendre que le bon sens, les principes généraux du droit et l'analogie permettent souvent d'agir sans dispositions spécifiques ; d) certains parlementaires craignaient que l'approche «groupée» ne serve à dissimuler des modifications lourdes de conséquences sur le plan politique ; il est donc crucial d'informer le Parlement et de le faire en temps et lieu. Malgré les difficultés, l'expérience s'est révélée payante : les sceptiques ont changé d'avis et les résultats ont été appréciés. Les mentalités changent et si une nouvelle loi s'avère indispensable, les connaissances acquises devraient garantir sa souplesse et sa concision. Le succès de l'élagage de la législation ne faisait cependant guère doute puisque personne ne contestait la surabondance de lois. Grâce a ce consensus, l'exercice a pu être mené à bien malgré les obstacles. En conclusion, je tiens à remercier ceux qui m'ont accompagné dans une entreprise que je ne peux que conseiller aux autres cantons et à la Confédération.