Die Verfassungsinitiative betritt das Gelände der Rechtsordnung mit einem Kompass in der einen Hand und einer Gehhilfe in der anderen – sie weiss zwar, wohin sie will, braucht aber die gesetzgeberische Konkretisierung, um zum Ziel zu gelangen. Durch Volksinitiativen geschaffenes Verfassungsrecht muss vom Gesetzgeber zur Vollendung gebracht werden, was immer häufiger zum politischen Streit darüber geführt hat, ob die Umsetzung korrekt und fair erfolgt. Wenn sich die Volksinitiative geradezu wesensmässig gegen die Politik von Bundesrat und Parlament richtet, dann werden sich vor allem Initiativkomitees gut überlegen müssen, wie man auf die Umsetzungsrenitenz der politischen Organe reagieren will. Die Tagung will Methoden und Verfahren, mit denen durch Volksinitiativen geschaffenes Verfassungsrecht normativ operabel gemacht wird, rechtlich und historisch untersuchen. Exemplarisch sollen ausgewählte Beispiele aus Bund und Kantonen in Erinnerung gerufen und die daraus gezogenen Lehren vorgestellt werden. Die von der politologischen Forschung ermittelten Reformbereiche und -richtungen werden zur Diskussion gestellt.

Die Volksinitiative in der Form des ausgearbeiteten Entwurfs ist ein radikaldemokratisches Instrument, das unter Umgehung der Bundesversammlung die Verfassungsrechtsetzung ermöglicht. Das Parlament hat aus diesem Grund durchaus «widerborstig» auf solche Initiativen reagiert. Eine seit Langem praktizierte Form dieses Widerstands besteht in der nur begrenzten Umsetzung einer angenommenen Initiative. Die Durchsetzungsinitiative der SVP zu ihrer Ausschaffungsinitiative ist deshalb alles andere als ein neues Phänomen. Solche Initiativen gab es schon in der Vergangenheit, wie im Folgenden zu zeigen ist.

Der vorliegende Beitrag wagt einen Blick auf den komplexen Vorgang der Umsetzung von Volksinitiativen aus rechtlicher Sicht. Dabei sollen zunächst der Begriff und der Gegenstand der «Umsetzung» etwas genauer unter die Lupe genommen werden. Daran anschliessend wird auf einzelne rechtliche Fragestellungen eingegangen, wobei sich die Analyse auf die Bundesebene und einige «Brennpunkte» – unmittelbare Anwendbarkeit, Verhältnis zur übrigen Verfassung, Zuständigkeiten zur Umsetzung – beschränkt. Im Rahmen von Schlussgedanken werden mögliche Ursachen für die rechtlichen Probleme bei der Umsetzung benannt und Handlungsansätze zur Verbesserung aufgezeigt.

Volksinitiativen, die im Widerspruch stehen zum Völkerrecht und zu übergeordneten Prinzipien des Verfassungsrechts, sind in den letzten Jahren häufiger geworden. Bundesrat und Parlament haben sich mit den von Lehre und Praxis entwickelten Grundsätzen zur Überwindung solcher Konflikte mehrfach grundsätzlich auseinandergesetzt, bei der Umsetzung von Volksinitiativen aber stets Mühe bekundet. Die auf Völkerrechtskonformität und verfassungsrechtliche Konkordanz ausgerichtete Auslegung von Volksinitiativen führt notgedrungen zu Abstrichen an den von den Initianten verfolgten Zielen und deshalb regelmässig zu Diskussionen über das Verhältnis von Demokratie und Rechtsstaat. Im vorliegenden Beitrag wird anhand von drei Beispielen (Verwahrungsinitiative, Ausschaffungsinitiative, Hausarztmedizin) dargelegt, wie damit umzugehen ist und nach welchen Methoden und Kriterien konkret vorgegangen wurde.

In der aktuellen Debatte über «Initiativenflut» und «classe politique» gibt es zwei Lager: Das elitistische Lager beklagt eine Überforderung des Systems und will die Zahl an Volksbegehren senken. Das partizipatorische Lager kritisiert eine Verselbstständigung der Elite und fordert die Schwächung von Kontrollorganen. Beide Krisendiagnosen und demokratietheoretischen Prämissen sind nicht haltbar, wenn das semi-direktdemokratische System als Prozess eines dauernden Aushandelns immer nur vorläufiger Entscheide begriffen wird. Der Beitrag plädiert für systemkonservative Gelassenheit.

Der Beitrag zeigt auf, dass der Gesetzgeber die Unabhängigkeit von Aufsichts- und Regulierungsbehörden der dezentralen Bundesverwaltung verschiedentlich weder in den Spezialgesetzen noch in Form einer Delegationsnorm festgehalten hat. Solche Lücken werden jedoch punktuell in Reglementen durch die ausgelagerten Behörden selbst kompensiert, um die Praxis dem allgemeinen Standard der Unabhängigkeit und den Anforderungen von aussen anzupassen. Dieses Phänomen wird basierend auf den Ergebnissen einer Evaluation der Parlamentarischen Verwaltungskontrolle (PVK) diskutiert.