Am 25. Januar 2013 fand an der Universität Neuenburg eine Fachtagung zum Thema der Totalrevision der Bundesverfassung von 1874 statt. Neun Tagungsbeiträge werden in dieser Ausgabe von LeGes veröffentlicht. Die Tagung bot die aussergewöhnliche Gelegenheit, mit Akteuren in Dialog zu treten, die an vorderster Front an der Verfassungsrevision mitgewirkt hatten. Sie fand im Rahmen eines vom Schweizerischen Nationalfonds (SNF) finanzierten Projekts statt, das den Titel trägt: «Droit et politique dans la révision totale de la Constitution fédérale de la Suisse» (Projektnummer: CR11I1_127326). Das sehr allgemein gehaltene Ziel dieses Projekts war eine Reflexion über das Verhältnis zwischen Recht und Politik, so wie es sich im Rahmen der Totalrevision der Bundesverfassung manifestierte. Eingeführt werden die neun Beiträge durch zwei Texte von Mitgliedern des Forschungsteams, die das SNF-Projekt durchgeführt und die Tagung organisiert haben. Der vorliegende erste Text, «Droit et politique dans la révision totale de la Constitution fédérale», beschreibt die Ambitionen des SNF-Projekts und präsentiert die spezifischen Zielsetzungen der Tagung. Der zweite, «L’écriture constitutionnelle : dispositions juridiques et réalisation politique», ordnet die neun Beiträge in die Abfolge im Prozess der Totalrevision ein. Auf die neun Beiträge folgt eine abschliessende Betrachtung unter dem Titel «La révision constitutionnelle entre contraintes politiques et expertises juridiques». Darin werden die Überlegungen der an der Verfassungsrevision beteiligten Akteure in eine Analyse des Verhältnisses zwischen den juristischen und den politischen Dimensionen des Prozesses der Totalrevision einbezogen.

Dieser Beitrag beleuchtet die Totalrevision der Bundesverfassung vom 29. März 1874, und zwar in einem ersten Teil unter dem Blickwinkel der geltenden rechtlichen Bestimmungen, die zwischen Teilrevision und Totalrevision unterscheiden. Im zweiten Teil wird der konkrete historische Prozess kurz zusammengefasst. Dabei liegt der Fokus darauf, wie der Auftrag der Totalrevision von zwei Seiten – der juristischen und der politischen – unter Druck stand, um am Ende dank eines «offenen» Prozesses eine formale Totalrevision in Form einer Nachführung der Verfassung hervorzubringen sowie gleichzeitig auch materielle Reformen, die zwar separat behandelt wurden, aber in den Prozess der Totalrevision eingebunden waren.

Die Verfassungsreform von 1999 ist das Ergebnis einer mehr als dreissigjährigen Entwicklung, in der sich Recht und Politik wechselseitig befruchtet haben. Die lange Vorgeschichte und das Scheitern früherer Entwürfe liessen ein Konzept der blossen «Nachführung » des geltenden Verfassungsrechts als Grundlage und Orientierungshilfe weitergehender Reformen als ratsam erscheinen. Die Herstellung von Transparenz über das geltende Recht und über die Auswirkungen von Neuerungen auf die Verfassungsordnung war vor allem eine Aufgabe der Verwaltung. Recht und Politik liessen sich aber auch in dieser Phase nur bedingt voneinander trennen.

Wie ging man vor bei der Nachführung des Verfassungsrechts? Der vorliegende Beitrag versucht diese Frage, die im Hinblick auf die Tagung vom 25. Januar 2013 an der Universität Neuenburg gestellt worden war, zu beantworten. Dazu wird zunächst der Auftrag in Erinnerung gerufen, den die Bundesversammlung in ihrem Beschluss vom 3. Juni 1987 zur Totalrevision der Bundesverfassung formuliert hatte. Anschliessend werden die verschiedenen methodischen Schritte und die Arbeitsinstrumente vorgestellt, die zur Umsetzung dieses Projekts entwickelt und angewandt wurden.

Auslösender Anlass und treibende Kraft für die Wiederingangsetzung der Totalrevision der Bundesverfassung war die politische Ernüchterung und Spaltung aufgrund der negativ verlaufenen EWR-Abstimmung. Die Verfassungsreform eignete sich in der Überzeugung von Bundesrat Arnold Koller als einigendes, zukunftsweisendes Projekt für die Schweiz. In meiner Funktion als persönlicher Mitarbeiter und enger Gesprächspartner von Bundesrat Koller war ich beteiligt am Entwurf der Gesamtkonzeption für die Verfassungsreform und begleitete die Revisionsarbeiten in verschiedener Weise. Ich konnte dabei eine Brückenfunktion zwischen Politik, Verwaltung und Wissenschaft wahrnehmen.

Untersucht wird die Rolle der Wissenschaft und der Doktrin bei der Ausarbeitung der Verfassungsentwürfe 1977 und 1996 zur Totalrevision der Bundesverfassung. Spuren der Doktrin sind am ehesten bei der Gewährleistung der Grundrechte nachzuweisen. Weiter wird die Rolle der Wissenschaftler auch bei dem verwendeten Verfassungsbegriff, der Souveränität der Kantone und der Einheitsinitiative geprüft. Verglichen mit den Arbeiten der Furgler-Kommission 1974–1977 hielt sich die Mitwirkung des Beirats 1994–1996 weit mehr im Rahmen üblicher Expertentätigkeit.

Die Arbeiten der an der Vorbereitung der Totalrevision der Bundesverfassung beteiligten Gremien wurden durch einen Leitungsausschuss koordiniert. Den wichtigsten Beitrag zur Koordination leistete Bernhard Ehrenzeller, der als persönlicher Mitarbeiter von Bundesrat Arnold Koller in allen Gremien mitwirkte. Für die Abstimmung zwischen der Verfassungsreform und den Projekten «Kompetenzverteilung zwischen Bundesversammlung und Bundesrat» sowie «Regierungsreform» wurde eine spezielle Koordinationskonferenz geschaffen. Der diffuse Begriff der «Nachführung» erleichterte es, den Konsens über die Ausgestaltung der Vorlage für eine Totalrevision der Bundesverfassung zu erzielen. Für die Regelungen über die Kompetenzverteilung zwischen Bundesversammlung und Bundesrat spielte die Nachführung allerdings keine Rolle.

Der nachfolgende Beitrag behandelt – aus der Sicht eines teilnehmenden Beobachters und Experten – einige politologische Aspekte des Prozesses der Nachführung. Drei Fragen stehen im Zentrum: Erstens, was ist das Verhältnis zwischen Nachführung und materieller Revision? Hat die Nachführung überhaupt erlaubt, politisch bedeutsame Reformen aufzubringen? Zweitens, wie gestaltet sich das Verhältnis von Politik und Recht in der Nachführung? Schliesslich drittens: Welche Chancen haben materielle Reformen generell im Rahmen einer Gesamtrevision?

Nach dem Scheitern der klassischen Totalrevision der 1970er-Jahre und der Ablehnung des EWR im Dezember 1992 ging es darum, ein neues Reformkonzept auszuarbeiten. Das «Baukastensystem» sollte es ermöglichen, die Nachführung sowie weitere materielle Reformen etappenweise durchzuführen. Das Jubiläumsjahr 1998 sollte als Ziel dienen, das dann vom Parlament auch erreicht wurde. Die neue Bundesverfassung wurde schliesslich 1999 von Volk und Ständen gutgeheissen.

Staatsrechtler haben bei der Verfassungsreform eine besondere Rolle gespielt, da verfassungsrechtliche Kenntnisse von grosser Bedeutung waren. Verfassungsrecht und Verfassungspolitik waren nicht immer leicht auseinanderzuhalten, was der Begriff der Nachführung oft verschleierte. In einzelnen Bereichen war das Gewicht der beteiligten Staatsrechtler besonders stark. Diese konnten auch oft eine Brückenfunktion zwischen Parlament und Bundesrat ausüben. Wichtig war zudem, dass bei vielen Parlamentarierinnen und Parlamentariern ein staatspolitisches Bewusstsein vorlag, das den fruchtbaren Dialog erst ermöglicht hat.

Der letzte Beitrag dieses Dossiers zur Totalrevision der Bundesverfassung widmet sich einer übergreifenden Analyse aller Beiträge und Berichterstattungen der Akteure der Totalrevision, die an der Neuenburger Tagung teilgenommen haben. In einem ersten Teil wird analysiert, auf welche Art und Weise die Totalrevision in der Praxis angegangen wurde, und aufgezeigt, von welcher doppelten – juristischen und politischen – Steuerung der Prozess seit seiner Wiederaufnahme 1993 bestimmt wurde. Die Analyse nimmt sich anschliessend die zwei zentralen Begriffe der Revision vor: die Nachführung und das Baukastensystem. Dabei werden die ambivalenten Wahrnehmungen, die diese hervorgerufen haben (und heute noch hervorrufen), und die Funktionen, die ihnen in der strategischen Durchführung der Revision zugewiesen wurden, thematisiert. Abschliessend werden die generellen Zielsetzungen dieses Dossiers nochmals aufgenommen, um einen Überblick zu geben, wie sich das Verhältnis zwischen «Recht» und «Politik» während des Prozesses empirisch manifestiert hat. Der Beitrag schliesst mit der Frage nach den Auswirkungen der Totalrevision der Bundesverfassung.

Das neue Hochschulförderungsund -koordinationsgesetz (HFKG), der Wettbewerb zwischen den Hochschulen sowie die intrinsische Motivation der Forschungsgemeinschaft haben eine höhere Bedeutung von Evaluationsverfahren zur Folge. In der schweizerischen Rechtswissenschaft existieren bisher keine aussagekräftigen methodischen Grundlagen dazu. Erfahrungen aus dem Ausland zeigen indessen, dass Verfahren entwickelt werden können, die sowohl die Eigenheiten der Rechtswissenschaft als auch die Besonderheiten des Forschungsumfelds berücksichtigen. Vor diesem Hintergrund ist die schweizerische rechtswissenschaftliche Forschungsgemeinschaft gefordert, sich mit der Forschungsevaluation auseinanderzusetzen.

In diesem Beitrag werden Ergebnisse der Mitgliederbefragung der SEVAL zu ihren Standards berichtet. Deren Bekanntheitsgrad liegt bei den antwortenden Mitgliedern (Rücklauf N = 186; 46,0 %) bei nahezu 100 Prozent. Knapp 50 Prozent haben die Standards schon ab und zu, knapp 40 Prozent regelmässig verwendet. Es gibt aber Hinweise darauf, dass diese Zahlen auf Sicht der Gesamtmitgliederzahl geringer ausfallen. Die Nutzung der Standards ist vielfältig und umfasst u. a. den Evaluationsprozess, die Bewertung von Evaluationen und den Einsatz in der Lehre. Allerdings ist teilweise auch von einer eher impliziten Nutzung auszugehen. Es werden Anregungen für mögliche Modifikationen an den Standards benannt, die im Rahmen des Revisionsprozesses aufgegriffen werden.

Die SEVAL-Standards sind ein wichtiges Element zur Sicherstellung und Förderung professioneller und qualitativ hochstehender Evaluation in der Schweiz. Um ihre Nutzerfreundlichkeit zu erhöhen und dadurch ihre Anwendung in der Praxis zu fördern, werden sie einer formalen und redaktionellen Revision unterzogen. Der vorliegende Beitrag erläutert die Hintergründe, die Organisation und den geplanten Ablauf dieser Revision. Damit die Standards ihr Nutzenpotenzial entfalten können, müssen sie in der Praxis von Evaluierenden, Auftraggebenden und Lehrpersonen bewusster und konsequenter angewandt werden. Um dies zu fördern, ist die Revision mit weiterführenden Massnahmen zu ergänzen.

Der Beitrag ist aktuellen Tendenzen in der interkantonalen Rechtsetzungstätigkeit gewidmet. Er greift einige Beispiele der jüngeren Vergangenheit auf und setzt diese in Bezug zu den verfassungsrechtlichen Grundlagen, die hinsichtlich der interkantonalen Verträge als dem wichtigsten Instrument des horizontalen kooperativen Föderalismus zuletzt einige Änderungen erfahren haben.

Wie autonom entscheidet der schweizerische Gesetzgeber im Rahmen der Europa-Kompatibilitäts-Politik und des Nachvollzugs von EU-Recht? Die Antwort auf diese Frage ist vielschichtig, weil diese Europäisierung von Bundesgesetzen zum einen nicht nur «autonom» erfolgt. Auch die bilateralen Verträge verlangen Gesetzesanpassungen. Zum anderen ist Nachvollzug nicht gleich Nachvollzug. Manchmal wird eine Bestimmung vollständig an die EU angepasst, manchmal werden EU-Prinzipien nur teilweise übernommen. Eine neue Datensammlung der ETH Zürich hat nun die Europäisierung der Bundesgesetzgebung während der vergangenen zwanzig Jahre quantitativ erfasst.