Jusletter IT

Der Sicherheitspolizei obliegt im Wesentlichen die Abwehr von Gefahren für die Öffentliche Sicherheit und Ordnung, §§ 21, 27 Sicherheitspolizeigesetz, (SPG). Traditionell wird die Polizei erst tätig, wenn sich konkrete Verdachtsmomente für eine Gefährdung von Rechtsgütern abzeichnen. Im Zuge der Ausbreitung des Terrorismus und der Bandenkriminalität hat es sich als sinnvoll erwiesen, schon im Vorfeld konkreter Gefährdungen tätig zu werden und bestimmte Bevölkerungsgruppen zu beobachten, von denen möglicherweise Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung oder das Leben und die Gesundheit von anderen Bürgern ausgehen könnten. Aus diesem Grunde sind im Jahre 2000 die Aufgaben der Sicherheitspolizei entsprechend erweitert worden. In § 21 Abs. 3 SPG ist seither geregelt: «Der Sicherheitspolizei obliegt die Beobachtung von Gruppierungen, wenn im Hinblick auf deren bestehende Strukturen und auf zu gewärtigende Entwicklungen in deren Umfeld damit zu rechnen ist, dass es zu mit schwerer Gefahr für die öffentliche Sicherheit, insbesondere zu weltanschaulich oder religiös motivierter Gewalt kommt,(erweiterte Gefahrenforschung).»

Die Sicherheitspolizei ist im Rahmen dieser Aufgabenstellung berechtigt, auch personenbezogene Daten zu speichern und zu verarbeiten, § 53 Abs. 1 Ziffer 2a SPG, die sie bei ihren Ermittlungen erfasst hat und für die auch Observation, Videoüberwachung und verdeckte Ermittlungen zulässig sind, § 54 Abs. 2 bis 4 SPG.

Im Ergebnis kann es dazu kommen, dass personenbezogene Daten von Bürgern gespeichert werden, ohne dass Tatsachen für eine unmittelbar bevorstehende Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung vorliegen, gewissermaßen eine geheime Speicherung auf Vorrat.

Damit ergibt sich ein Interessengegensatz zwischen dem Anspruch auf Geheimhaltung personenbezogener Daten, § 1 Abs. 1 DSG 2000 und des Rechts auf Achtung der Privatsphäre, Art. 8 Abs. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention, EMRK, auf der einen Seite und dem Schutz vor Gefahren für die öffentliche Sicherheit sowie Leben und Gesundheit anderer. Die Sicherheitspolizei darf eine Reihe von Maßnahmen im Rahmen der erweiterten Gefahrenforschung aber nicht aus eigner Kompetenz durchführen, sondern benötigt dafür die Ermächtigung des Rechtsschutzbeauftragten, eine unabhängige Kontrollinstanz, §§ 91a bis d SPG.

Dennoch stellt sich die Frage, ob und in welchem Umfange die Speicherung personenbezogener Daten im Rahmen der erweiterten Gefahrenforschung mit dem Grundrecht auf Datenschutz gemäß § 1 Abs. 1 DSG 2000 und Art. 8 Abs. 1 EMRK vereinbar ist. Dazu müssten die fraglichen Eingriffe nach § 1 Abs. 2 DSG 2000 iVm. Art 8 Abs. 2 EMRK gerechtfertigt sein.

§ 1 Abs. 1 DSG 2000 gewährt nach seinem Wortlaut kein Recht auf Schutz personenbezogener Daten, sondern einen Geheimhaltungsanspruch für personenbezogene Daten, der dadurch relativiert wird, dass er diesen an das Vorhandensein eines schutzwürdigen Interesses knüpft. Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte, EGMR, bedeutet jede Speicherung personenbezogener Daten unabhängig von einer späteren Verwendung einen Eingriff in die von Art. 8 Abs. 1 EMRK geschützte Privatsphäre¹ , die nach den Kriterien des Art. 8 Abs. 2 EMRK gerechtfertigt werden muss. Art. 8 EMRK hat in Österreich Verfassungsrang und ist aufgrund der europäischen Rechtsentwicklung auch als europäisches Grundrecht anzusehen.² Deshalb soll eine Prüfung nach den vom Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte, EGMR, für die Anwendung des Art. 8 EMRK entwickelten Kriterien vorgenommen werden.

Art. 8 EMRK enthält keine ausdrückliche Garantie des Rechts auf Schutz personenbezogener Daten. Er gewährleistet das Recht jeder Person auf Achtung ihres Privat- und Familienlebens und ihrer Korrespondenz. Der EGMR hat jedoch in ständiger Rechtsprechung den Datenschutz als spezifisch ausgestalteten Teilbereich des Rechts auf Privatleben angesehen.³ Der Gerichtshof legt dabei den Begriff des Privatlebens weit aus. Er sei einer erschöpfenden Definition nicht zugänglich und umfasse die physische und psychische Unversehrtheit einer Person. Als mögliche Elemente werden Geschlecht, Name, sexuelle Orientierung, Informationen aus dem aus dem Privat- und Familienleben, die Gesundheit, ethnische Identität, das Bild und die Beziehungen zu anderen Menschen genannt.⁴

Bereits die Speicherung von derartigen Daten, die das Privatleben einer Person betreffen, stelle einen Eingriff im Sinne von Art. 8 EMRK dar⁵ , auf die spätere tatsächliche Verwendung der Daten komme es nicht an.⁶ Als personenbezogene Daten seien alle Informationen zu qualifizieren, die sich auf bestimmte oder bestimmbare Personen beziehen.⁷ Es ist mittlerweile gefestigte Rechtsprechung des EGMR, dass jede Speicherung personenbezogener Daten einen Eingriff in die Privatsphäre im Sinne von Art 8 Abs. 1 EMRK darstellt, der nur unter Voraussetzungen des Art. 8 Abs. 2 EMRK gerechtfertigt werden kann.⁸

Neben der Voraussetzung eines Eingriffs muss die Maßnahmegesetzlich vorgesehen sein und auf einer innerstaatlichen Rechtsgrundlage beruhen. Eine gesetzliche Grundlage ist mit §§ 21 Abs. 3 und 53 Abs. 1 Ziffer 2a SPG gegeben. Es genügt jedoch nicht, dass irgendeine gesetzliche Ermächtigungsgrundlage besteht, sondern diese muss bestimmte

Qualitative Anforderungen erfüllen, um den Bedingungen der Konvention zu entsprechen, wie sie in deren Präambel festgelegt sind.⁹ Diese Qualitätsanforderungen bedeuten, dass die fraglichen Vorschriften für die Betroffenen zugänglich und vorhersehbar sind. Vorhersehbar sind sie nach Auffassung des EGMR nur dann, wenn sie so präzise und klar formuliert sind, dass der Einzelne sein Verhalten danach ausrichten kann.¹⁰

Weiter ist erforderlich, dass mit der Regelung und den damit verbundenen Maßnahmen einlegitimes Ziel verfolgt wird. Die erweiterte Gefahrenforschung im Sinne von § 21 Abs. 3 SPG soll dazu dienen, potenzielle Gefährdungslagen möglichst frühzeitig zu erkennen und Straftaten zu verhindern, so dass gegen Zielrichtung der Bestimmungen keine Einwände bestehen. Schließlich müssen die fraglichen gesetzlichen Regelung und die mit ihr verbundene Maßnahmen

In einer demokratischen Gesellschaft notwendig sein. Ein Eingriff ist in einer demokratischen Gesellschaft als notwendig zur Verfolgung eines rechtmäßigen Zieles anzusehen, wenn er einem dringenden sozialen Bedürfnis entspricht und insbesondere, wenn er in Bezug auf das rechtmäßig verfolgte Ziel verhältnismäßig ist.¹¹ Die dafür erforderliche Bewertung ist von den nationalen Institutionen vorzunehmen, unterliegt aber einer endgültigen Prüfung durch den EGMR.¹² Bei dieser Prüfung räumt der Gerichtshof den nationalen Organen einen Beurteilungsspielraum ein, dessen Umfang von verschiedenen Faktoren wie Art des in Rede stehenden Rechts, seine Bedeutung für den Betroffenen, die Art des Eingriffs und das mit dem Eingriff verfolgte Ziel gehören.¹³ Der Beurteilungsspielraum ist enger, wenn es um wesentliche Grundrechte geht. Andererseits ist der Spielraum weiter, wenn allgemeine soziale oder wirtschaftliche Fragen oder moralische Fragen zur Diskussion stehen, die in den einzelnen europäischen Staaten unterschiedlich beurteilt werden.¹⁴

Da der Schutz personenbezogener Daten von grundsätzlicher Bedeutung für das nach Art. 8 der Konvention geschützte Recht einer Person auf Achtung ihres Privat- und Familienlebens sei, müsse das innerstaatliche Recht geeignete Schutzmechanismen gegen willkürliche Eingriffe der Behörden in durch die Konvention eingeräumte Rechte bestehen. Die Notwendigkeit zu geeigneten Vorkehrungen sei noch größer, wenn es um den Schutz personenbezogener Daten gehe, die automatisiert verarbeitet werden, insbesondere wenn diese Daten zu polizeilichen Zwecken genutzt werden. Die Daten dürfen nur solange gespeichert werden, wie dies für den Zweck erforderlich ist, für den sie erhoben worden sind. In diesem Zusammenhang verweist der EGMR auf Art. 5 der Datenschutzkonvention des Europarates und den Grundsatz Nr. 7 der Empfehlung des Ministerkomitees zur Regelung der Verwendung personenbezogener Daten im Polizeibereich.¹⁵ Auch wenn die nationale Sicherheit berührt werde, müssen Maßnahmen, die in grundlegende Menschenrechte eingreifen, irgendeiner Form der rechtlichen Kontrolle durch eine unabhängige Instanz unterliegen. Die Behauptung der Behörde, dass die nationale Sicherheit berührt wird, müsse hinterfragt werden können. Ohne eine entsprechende unabhängige Kontrollinstanz könnten die Behörden willkürlich in Konventionsrechte eingreifen. Das Gesetz müsse den Entscheidungsbereich der staatlichen Behörde und die Art und Weise der Ausübung der Kompetenzen mit ausreichender Klarheit festlegen, um eine willkürliche Inanspruchnahme der Kompetenzen zu vermeiden.¹⁶

Die Anforderungen an die hinreichende Bestimmtheit und die Vorhersehbarkeit des innerstaatlichen Rechts sind dort besonders hoch, wo es sich um geheime Maßnahmen handelt. Bei der Formulierung«wenn im Hinblick auf zu gewärtigende Entwicklungen mit schwerer Gefahr für die öffentliche Sicherheit verbundener Kriminalität zu rechnen ist» handelt es sich um eine Aneinanderreihung unbestimmter Begriffe. Für die Auslegung und Anwendung bestehen keine konkreten Anhaltspunkte. Da die erweiterte Gefahrenforschung mit Grundrechtseingriffen verbunden ist, dürften bloße Vermutungen nicht ausreichen. Es müssen wohl Tatsachen vorliegen, die kriminelle Handlungen als wahrscheinlich erscheinen lassen. Welche Kriminalität bedeutet eine schwere Gefahr für die öffentliche Sicherheit? Hier wäre die Bezeichnung der Tatbestände sinnvoll, mit denen aus Sicht des Gesetzgebers eine schwere Gefahr verbunden ist. Nur solche Taten dürften ggf. verfolgt und bestraft werden (nulla poena sine lege). In Betracht kommen hier die Straftatbestände betreffend kriminelle und terroristische Vereinigungen in den §§ 278 bis 278 d StGB. Wenn aber eine bestimmte Regelung möglich und sinnvoll ist, dann darf der Gesetzgeber nach Auffassung des EGMR darauf nicht verzichten, habe sich also mit der Einräumung von Ermessen und der Verwendung unbestimmter Rechtsbegriffe zurückzuhalten.¹⁷

Im Ergebnis ist deshalb der Schluss zu ziehen, dass die gesetzliche Grundlage in § 21 Abs. 3 SPG nicht hinreichend klar ist, und keine ausreichenden Angaben darüber gemacht worden sind, in welchen Fällen und unter welchen Voraussetzungen die öffentliche Gewalt berechtigt ist, einen geheimen und potentiell gefährlichen Eingriff in das Privatleben vorzunehmen, wie dies vom EGMR gefordert wird.¹⁸

Wenn die Maßnahmen im Interesse der Sache eine Zeit lang oder auf Dauer ohne Information der Betroffenen durchgeführt werden müssen, sind an die Bemessung der Dauer der eingeleiteten Maßnahmen sowie die begleitende Kontrolle durch eine unabhängige Institution erhöhte Anforderungen zu stellen. Da der Betroffene zwangsläufig daran gehindert sei, von sich aus einen Rechtsbehelf einzulegen oder an den Kontrollmaßnahmen mitzuwirken, sei es wesentlich, dass die vorgesehenen Verfahren selbst geeignete und gleichwertige Garantien zum Schutze der Rechte des Einzelnen bieten.¹⁹ Nach Auffassung des EGMR enthält das System der Konvention einen gewissen Kompromiss zwischen den Erfordernissen, eine demokratische Gesellschaft zu verteidigen und individuelle Rechte zu schützen. In Zusammenhang mit Art. 8 bedeutet dies, dass ein Ausgleich zwischen der Ausübung des durch Abs. 1 garantierten Rechts des Einzelnen und der Notwendigkeit gemäß Abs. 2 angestrebt werden muss, geheime Überwachungsmaßnahmen zum Schutze einer demokratischen Gesellschaft in ihrer Gesamtheit einzusetzen.²⁰ In diesem Zusammenhang erscheint es nach Auffassung des EGMR wünschenswert, dass auf einem Gebiet, auf dem Missbrauch in Einzelfällen leicht möglich sei, ein Richter mit der nachprüfenden Kontrolle betraut wird. Er hält eine richterliche Kontrolle aber für entbehrlich, wenn die Institutionen, die die Überwachung durchführen, unabhängig und mit ausreichenden Kompetenzen ausgestattet sind, um eine wirksame und ständige Kontrolle durchführen zu können.²¹ Unter Berücksichtigung dieser Erwägungen erscheint die Einrichtung des Rechtsschutzbeauftragten im SPG als vertretbare Lösung. Soweit erkennbar ist aber eine nachträgliche Unterrichtung von Betroffenen, deren personenbezogene Daten im Rahmen der erweiterten Gefahrenforschung verwendet worden sind, auch in den Fällen nicht vorgesehen, in denen eine Information den Zweck der Maßnahmen nicht gefährden würde. Außerdem ist die Einschaltung des Rechtsschutzbeauftragten bei der erweiterten Gefahrenforschung lediglich bei Beginn der Maßnahmen vorgesehen, §91c Abs. 3 SPG, wenn nicht besondere Ermittlungsmaßnahmen wie Observation und verdeckte Ermittlungen eingesetzt werden sollen, § 91 c Abs. 1 SPG. Zwar ist der Rechtsschutzbeauftragte berechtigt, von sich aus weitergehende Kontrollen vorzunehmen, § 91 d SPG. Aber diese sind nicht zwingend vorgeschrieben. Auch Vorschriften über die Dauer einzelner Überwachungsmaßnahmen fehlen. Insofern besteht also Nachbesserungsbedarf.

Abschließend kann man feststellen, dass die Regelungen zur erweiterten Gefahrenforschung zu unbestimmt sind und das Ermessen der Sicherheitspolizei nicht klar begrenzen. Für die zulässige Dauer einzelner Überwachungsmaßnahmen bestehen keine Regelungen. Die Kontrollinstanz, der Rechtschutzbeauftragte, ist auch nicht gesetzlich verpflichtet, die Maßnahmen in Abständen zu überwachen. Er darf zwar Auskünfte verlangen, muss es aber nicht, so dass ein ausreichender Rechtsschutz für die Betroffenen nicht gegeben ist.

Bei der hier vorgestellten Problematik geht es im Kern um das Verhältnis von Sicherheit und persönlicher Freiheit. In dem Spannungsverhältnis zwischen der Pflicht des Staates zum Rechtsgüterschutz und dem Interesse des Einzelnen an der Wahrung seiner Grundrechte gehört nach Auffassung des deutschen BVerfG zu den Aufgaben des Gesetzgebers, in abstrakter Weise einen Ausgleich zwischen den widerstreitenden Interessen zu erreichen.²² Der Gesetzgeber habe das Individualinteresse, das durch einen Grundrechtseingriff beschnitten wird, den Allgemeininteressen, denen der Eingriff dient, angemessen zuzuordnen. Die Prüfung an diesem Maßstab könne dazu führen, dass ein Mittel nicht zur Durchsetzung von Allgemeininteressen angewandt werden darf, weil die davon ausgehenden Grundrechtsbeeinträchtigungen schwerer wiegen als die durchzusetzenden Belange.²³ Diese Beurteilung entspricht im Kern auch der Auffassung des EGMR im Rahmen der Prüfung der Verhältnismäßigkeit nach Art. 8 Abs. 2 EMRK. Der Beurteilungsspielraum, den der EGMR dem Gesetzgeber und den Behörden einräumt, ist enger, wenn es um wesentliche Grundrechte wie z.B. dem Schutz der Privatsphäre geht und weiter, wenn allgemeine soziale, wirtschaftliche oder moralische Fragen im Raum stehen.²⁴

Bei den für die innere Sicherheit Verantwortlichen besteht in vielen europäischen Staaten die Neigung, den Aspekten der inneren Sicherheit allgemein Vorrang vor dem Schutz der Freiheitsrechte des Einzelnen einzuräumen, wie eine Reihe von Beispielen verdeutlichen.²⁵ Begründet wird dies vielfach mit dem Hinweis, dass es ohne Sicherheit im Gemeinwesen eine Selbstbestimmung des Einzelnen nicht gäbe, um dann daraus einen Vorrang von Sicherheitsbelangen herzuleiten.²⁶ Das ist jedoch nicht rechtens. Es ist jeweils eine differenzierte Prüfung erforderlich, für die das SPG außer der Erwähnung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit in § 29 Abs. 1 SPG und einigen sehr allgemein formulierten Anforderungen dazu in Abs. 2 der Bestimmung jedoch keine detaillierten Kriterien aufstellt.

---

Egmar Wolfeil, Dissertant, Universität Wien, Arbeitsgruppe Rechtsinformatik
Schottenbastei 10-16/2/5, 1010 Wien, AT,a0849054@unet.univie.ac.at

---