Jusletter IT

«When I use a word», Humpty Dumpty said, in rather a scornful tone, «it means just what I choose it to mean – neither more nor less».
«The question is», said Alice, «whether you can make words mean so many different things».
«The question is», said Humpty Dumpty, «which is to be master – that's all».¹

Lewis Carroll

Entwicklungen im Bereich Informations- und Kommunikationstechnologien schreiten unaufhaltsam und immer schneller voran – sie halten Einzug in nahezu alle Lebensbereiche des Menschen (sozioökonomischer Wandel). Das geht so weit, dass behauptet wird, das Digitale umklammere uns mit einem starken Arm.² Mittels den für jedermann erschwinglichen Smartphones, Tablet- und Notebook-Computern ist es uns heute jederzeit und beinahe überall möglich, Informationen oder Dienstleistungen online zu beziehen. Daher nimmt die Zahl der Online-Nutzer stetig zu. Auch die Speicherkapazitäten und Verbindungsgeschwindigkeiten verbessern sich zunehmend. So werden bspw. pro Minute über 300 Stunden Video auf Youtube.com hochgeladen. Auf diese oftmals bereits vertraute Annehmlichkeit der Informations- und Kommunikationstechnologien wollen sowohl Private als auch Unternehmen nicht mehr verzichten. In diesem Sinn formuliert auch Pan Suk Kim: «Eine der von der Informations- und Kommunikationstechnologie eingebrachten Änderungen betrifft die öffentliche Verwaltung, wo neue Technologien und das Internet die Art und Weise verändern, wie Beamte miteinander und mit den Bürgern kommunizieren [Übersetzung durch die Autoren].»³

Ein hoher Anspruch an Erreichbarkeit, Kommunikation und Verfügbarkeit ist so zu einem gesellschaftlichen Bedürfnis geworden, dem sich auch die öffentlichen Verwaltungen stellen müssen. Auch sie sind für eine effiziente Erfüllung der Staatsaufgaben und der Verwirklichung des Rechts auf aktuelle Informatiklösungen und -services angewiesen. «E-Government» bildet die Grundlage, um diese Entwicklungen bedürfnisgerecht, zielorientiert und koordiniert anzugehen.

Einer der wichtigsten Aspekte für eine erfolgreiche Implementierung von E-Government-Anwendungen stellt die Sicherheit dar. Sobald eine Identifikation des Nutzers erforderlich ist, muss eine Manipulation ausgeschlossen werden können. Darüber hinaus muss die Qualität des Verwaltungsangebotes durch medienbruchfreie, durchgängige Prozesse optimiert sein.

Im vorliegenden Beitrag wird das Thema E-Government mit dem Schwerpunkt Schweiz und mit besonderem Fokus auf das in St. Gallen entwickelte «Gesetz über E-Government» beleuchtet. Bezüglich der technologischen Grundlagen des E-Government, die vorliegend nicht erläutert werden, wird auf die Spezialliteratur⁴ verwiesen. Der Aufsatz richtet sich an interessierte Personen, welche sich mit juristischen und organisatorischen Fragen von E-Government auseinandersetzen möchten. Aus diesem Grund ist er praxisorientiert verfasst und verzichtet auf vertiefte wissenschaftliche Auseinandersetzungen.

Das Internet ermöglicht einen orts- und zeitunabhängigen sowie punktgenauen Zugriff auf Daten und oftmals auch deren Bearbeitung. Diese neuen Möglichkeiten hat sich auch die öffentliche Verwaltung zunutze gemacht. Damit haben sich die beiden Begriffe E-Government und E-Governance etabliert. Sie sind nicht deckungsgleich. E-Government bezeichnet die Verwendung von Informations- und Kommunikationstechnologien, kombiniert mit organisatorischen Änderungen und neuen Fertigkeiten zur Verbesserung der Dienstleistungen staatlicher Institutionen und Behörden, während E-Governance die Schaffung eines rechtlichen Rahmens für die Verwendung dieser Technologien bezeichnet.⁵ Mit anderen Worten fallen die E-Government-Gesetzgebung sowie die Nutzungsbedingungen von E-Government-Angeboten unter die Kategorie E-Governance (vgl. dazu nachfolgend Ziff. 5. und 6.).

Mit E-Voting wird schliesslich eine Schwesterdisziplin von E-Government bezeichnet, nämlich die Abhaltung von Wahlen und Abstimmungen mittels Informations- und Kommunikationstechnologien, unter Wahrung des Stimm- und Wahlgeheimnisses und Erwahrung von unverfälschten Resultaten. Die dazu verwendeten Technologien mögen bestimmte Schnittmengen mit dem E-Government aufweisen. Bestrebungen im Zusammenhang mit E-Voting bestehen derzeit auf kantonaler und eidgenössischer Ebene. Aktuell gab etwa der Nationalrat im Rahmen der Herbstsession 2018 zwei parlamentarischen Initiative keine Folge, wonach einerseits Versuche zur elektronischen Stimmabgabe für eine durch das Gesetz bestimmte Zeit – jedoch mindestens für vier Jahre – ausgesetzt werden sollen⁶ und andererseits die Verfahren zur Ermittlung von Wahl- und Abstimmungsergebnissen von den Stimmberechtigten ohne besondere Sachkenntnis überprüft werden können sollen. Da letztere Forderung nach Ansicht der Staatspolitischen Kommission des Nationalrates (SPK-N) kaum von einem elektronischen System erfüllt werden könne, hätte die Annahme der Initiative faktisch die Einführung von E-Voting verhindert.⁷

Der Begriff «E-Government» wird schon seit längerem für die Kommunikation zwischen Verwaltungsbehörden (Government to Government [G2G]) eingesetzt. In der neueren Zeit wurde der Begriff unter anderem dadurch erweitert, dass auch der Bürger oder das Unternehmen in die Interaktion miteinbezogen wurde. Nach heutigen Möglichkeiten müsste man bereits von «Smart- oder Digital-Cities»⁸ sprechen, wodurch der Begriff wieder weiter würde (zu denken ist bspw. an ein intelligentes Parkleitungssystem). Da sich aber der Begriff E-Government quasi eingebürgert hat, wird er weiterhin verwendet.

Grundsätzlich wird mit E-Government die auf neuesten technischen Möglichkeiten beruhende Entwicklung für staatliches Handeln umschrieben.⁹ Etwas breiter formulieren Bernd W. Wirtz /Robert Piehler: «Unter dem Begriff «Electronic Government» wird die elektronische Abwicklung von Verwaltungs- und Demokratieprozessen im Rahmen staatlicher Aktivitäten mit Hilfe von Informations- und Kommunikationstechnologien verstanden, um öffentliche Aufgaben effizient und effektiv zu unterstützen.»¹⁰ Die E-Government-Strategie des Bundes geht von folgender Definition aus: «E-Government bedeutet den Einsatz der Informations- und Kommunikationstechnologien (IKT) in öffentlichen Verwaltungen in Verbindung mit organisatorischen Änderungen und neuen Fähigkeiten, um öffentliche Dienste und demokratische Prozesse zu verbessern und die Gestaltung und Durchführung staatlicher Politik zu erleichtern.»¹¹ Der Bericht der St. Gallischen Regierung vom 10. Oktober 2006 über E-Government im Kanton St. Gallen¹² beschreibt E-Government wie folgt: «E-Government umfasst den Einsatz von Informations- und Kommunikationstechnologien (IKT) für die Bereitstellung von Informationen der Behörden und zur Unterstützung und Gestaltung der Prozesse innerhalb der Behörden sowie zwischen Behörden und ihren Zielgruppen. E-Government ist zudem ein Instrument zur Transformation und Modernisierung der Verwaltung. E-Government ist ein Oberbegriff für die elektronische Leistungserbringung der verschiedenen Staatsgewalten (Legislative, Exekutive, Judikative).»¹³

Nach dem Gesagten versteht sich E-Government als Instrument zur Interaktion zwischen verschiedenen Behördenstellen und zwischen Behörden und Bürgern, um die Zusammenarbeit zum Nutzen aller Beteiligten zu verbessern, und zwar mit dem Einsatz von Informations- und Kommunikationstechnologien in Verbindung mit organisatorischen Anpassungen und der Optimierung von Prozessen. Das Ziel von E-Government ist somit die Ermöglichung der elektronischen Abwicklung von Geschäftsprozessen (Transaktionen), die Gestaltung von prozessorientierten, elektronisch gestützten Formularen, die Erhöhung der Transparenz bezüglich Verwaltungsprozessen im Internet und die Bereitstellung der erforderlichen Grundlagen im Bereich von Datenmanagement und -austausch.¹⁴ In Bezug auf das zuletzt genannte Ziel wird bspw. im Kanton St. Gallen festgelegt, dass der Datenaustausch zwischen den kantonalen Dienststellen sowie zwischen diesen und den Gemeinden mehrheitlich über eine gemeinsame Datenaustauschplattform erfolgen soll, wobei die wichtigsten Stammdaten von natürlichen Personen, Unternehmen und Objekten möglichst nur einmal aktuell und in höchster Qualität geführt und allen anderen Stellen und für die Transaktionslösungen über die Datenaustauschplattform zur Verfügung gestellt werden sollen.¹⁵

Der Hauptvorteil von E-Government ist für Bürger wie auch Unternehmen darin zu erblicken, dass sämtliche Interaktionen mit öffentlichen Institutionen vereinfacht, beschleunigt, kostengünstiger (kein Papier, kein Porto notwendig) und transparenter ausgestaltet werden. Dies alles ist allerdings mit der Gefahr verbunden, dass mehr Anfragen gestellt werden und damit für die öffentlichen Institutionen mehr Arbeit anfällt. Der technische Fortschritt ermöglicht neue Kommunikations- und Interaktionswege, so dass in immer mehr Bereichen eine durchgängige, rechtsverbindliche elektronische Zusammenarbeit unter öffentlichen Organen sowie zwischen diesen und Dritten ermöglicht wird. Ein weiterer Vorteil besteht im Umstand, dass Informationen der Behörden «rund um die Uhr» also jederzeit erreichbar und auch die Kommunikationsmöglichkeiten erheblich ausgeweitet sind. Somit entfällt die Bindung an die Bürozeiten und die Verfügbarkeit bestimmter Ansprechpersonen. Gleichzeitig werden auch in den Behörden durch diese neuen technischen Möglichkeiten viele Abläufe vereinfacht und automatisiert, so dass mehr Kapazitäten für die Bearbeitung spezifischer Fachfragen zur Verfügung stehen oder die Ressourcen anderweitig genutzt werden können. Zudem wird die Transparenz der Behörden erhöht, da die einzelnen Bearbeitungsschritte und Informationswege besser erkennbar werden. So kann bspw. eingerichtet werden, dass der Bearbeitungsstatus eines Gesuchs jederzeit abgefragt werden kann. Indem Informationen leichter zugänglich und weitere Partizipationsmöglichkeiten geschaffen werden, wird auch der politische Willensbildungsprozess unterstützt.

Teilweise wird E-Government sehr kritisch beobachtet und auf mögliche Nachteile hingewiesen. Im Rahmen der digitalen Revolution weist Gerald Hörhan auf «die hilflose Politik»¹⁶ hin. Das Kräfteverhältnis zwischen den digitalen Eliten und der Politik werde sich in Zukunft immer stärker zugunsten der digitalen Eliten verschieben.¹⁷ Dafür nennt Hörhan drei Gründe: Erstens: «Politische Apparate ziehen Bürokraten an, keine Innovatoren.»¹⁸; zweitens: «Die politische Diskussion ignoriert das Problem»¹⁹ d. h. die Politik versäume es, sich und die Gesellschaft auf das Kommende vorzubereiten;²⁰ drittens: «Die politischen Apparate schwächen sich durch falsche Massnahmen selbst»²¹, bspw. mit Regulierungen. U. E. ist die Politik im Rahmen der Digitalisierung aber nicht hilflos, benötigt wird lediglich das Bewusstsein, dass sich auch der Staat der digitalen Welt nicht entziehen kann, sondern diese sinnvoll nutzen muss (siehe dazu nachfolgend Ziff. 4.2.).²²

Eine Stärkung von E-Government bedingt auch wirksame Massnahmen zum Schutz der Integrität und Verfügbarkeit der von öffentlichen Organen eingesetzten E-Government Dienste sowie zum Schutz der Vertraulichkeit, Integrität, Verfügbarkeit und Nachweisbarkeit der von ihnen gespeicherten, verarbeiteten und übertragenen Daten. Die Förderung von E-Government führt deshalb auch zu einer intensiven Auseinandersetzung mit den Herausforderungen zur Gewährleistung von Datensicherheit und Datenschutz (sog. medienbruchfreie Übermittlung von Daten). Damit könnten die Bedenken der Öffentlichkeit gegenüber dem E-Government²³ (der gläserne Mensch, Manipulation der Informatiksysteme, Identifikationsschwierigkeiten etc.) überwiegend entkräftet werden.²⁴

Im E-Government arbeiten unterschiedliche Akteure zusammen. Unter anderen lassen sich dabei folgende Bereiche unterscheiden:

1. Verwaltung zu Bevölkerung (Government-To-Citizen, G2C): Gestaltung der Beziehung zwischen Behörden und Bevölkerung;
2. Verwaltung zu Wirtschaft (Government-To-Business, G2B): Gestaltung der Beziehung zwischen Behörden und Unternehmen;
3. Verwaltung zu Verwaltung (Government-To-Government, G2G): Gestaltung der Zusammenarbeit von Behörden untereinander;
4. Verwaltung zu Angestellten (Government-To-Employee, G2E): Digitalisierung der Personalprozesse in der Verwaltung.

Abbildung: E-Government-Strategie des Kantons St. Gallen und der St. Galler Gemeinden, 2019-2022, S. 9 (auf Anfrage bei der Geschäftsstelle E-Government St. Gallen erhältlich, abrufbar unter http://www.informatik.sg.ch/home/egovernment.html, alle Websites zuletzt besucht am 2. August 2018).

Die nachfolgende grafische Darstellung zeigt die Organisation von E-Government im Kanton St. Gallen.

Abbildung: E-Government-Strategie des Kantons St. Gallen und der St. Galler Gemeinden, 2019-2022, S. 16 (auf Anfrage bei der Geschäftsstelle E-Government St. Gallen erhältlich, abrufbar unter http://www.informatik.sg.ch/home/egovernment.html).

E-Government Schweiz ist eine gemeinsame Organisation von Bund, Kantonen und Gemeinden für die Ausbreitung elektronischer Behördenleistungen. Sie steuert, plant und koordiniert die gemeinsamen E-Government-Aktivitäten der drei Staatsebenen.²⁵

E-Government-Strategie Schweiz: Bund, Kantone und Gemeinden verfolgen eine gemeinsame E-Government-Strategie.²⁶ Mit der Umsetzung der Strategie möchten sie das folgende Leitbild realisieren: «E-Government ist selbstverständlich: Transparente, wirtschaftliche und medienbruchfreie elektronische Behördenleistungen für Bevölkerung, Wirtschaft und Verwaltung.»²⁷

In der E-Government-Strategie haben Bund, Kantone und Gemeinden vier strategische Ziele festgehalten:

1. Dienstleistungsorientierung: Die elektronischen Behördenleistungen sind einfach nutzbar, transparent und sicher.
2. Nutzen und Effizienz: E-Government schafft für Bevölkerung, Wirtschaft und Behörden einen Mehrwert und reduziert bei allen Beteiligten den Aufwand bei der Abwicklung von Behördengeschäften.
3. Innovation und Standortförderung: E-Government nutzt Innovationen und fördert damit die Attraktivität des Wirtschaftsstandortes und Lebensraums Schweiz.
4. Nachhaltigkeit: Die Mehrfachnutzung von Lösungen wird gefördert. Bund und Kantone stellen die Nachhaltigkeit von E-Government-Diensten sicher, indem sie Voraussetzungen für deren Organisation, Finanzierung und den Betrieb schaffen.

Öffentlich-rechtliche Rahmenvereinbarung über die E-Government Zusammenarbeit in der Schweiz (2016–2019; nachfolgend RV): Dieses Abkommen wurde zwischen dem Schweizerischen Bundesrat und der Konferenz der Kantonsregierungen (KdK) gestützt auf die E-Government-Strategie Schweiz vom 18. Dezember 2015 vereinbart.²⁸ Darin werden die Modalitäten der Zusammenarbeit im E-Government²⁹ und insbesondere die Organisation und das Budget für die Umsetzung der E-Government-Strategie Schweiz festgelegt.

Hinsichtlich der Organisation (vgl. Art. 10 ff. RV) unterscheidet die Rahmenvereinbarung zwischen dem Steuerungsausschuss, dem Planungsausschuss und der Geschäftsstelle. Der Steuerungsausschuss ist verantwortlich für die Umsetzung der E-Government-Strategie Schweiz. Der Planungsausschuss plant und koordiniert die Umsetzung der E-Government-Strategie und ist für die Umsetzung des Schwerpunktplans³⁰ verantwortlich. Die Geschäftsstelle unterstützt als Stabsorgan des Steuerungs- und des Planungsausschusses die Projekt- und Leistungsverantwortlichen.

Schwerpunktplan E-Government Schweiz: Die E-Government-Strategie Schweiz sieht eine Fokussierung der gemeinsamen Aktivitäten von Bund, Kantonen und Gemeinden im Rahmen eines Schwerpunktplanes vor.³¹ Der Schwerpunktplan führt strategische Projekte und Leistungen an, die der Umsetzung der Ziele der E-Government-Strategie Schweiz dienen. Aktuell sind dies:

• Identitätsverbund Schweiz;
• Transaktionsportal für Unternehmen;
• Elektronische Identität (eID);
• Validator für digitale Urkunden;
• Aufbau eOperations;
• E-Umzug Schweiz;
• Elektronische Abstimmungen (vote électronique);
• E-Mehrwertsteuer.

Hinzu kommen folgende strategischen Leistungen:

• Zugang zu elektronischen Behördenleistungen
• Standardisierung;
• Fachliche und technische Koordination;
• Koordination in rechtlichen Fragen.

Abbildung: Organisation E-Government Schweiz, abrufbar unter www.egovernment.ch, E-Government Schweiz kurz erklärt.

Abbildung: E-Government-Strategie des Kantons St. Gallen und der St. Galler Gemeinden, 2019-2022, S. 11 (auf Anfrage bei der Geschäftsstelle E-Government St. Gallen erhältlich, abrufbar unter http://www.informatik.sg.ch/home/egovernment.html).

Das Bundesgesetz über das elektronische Patientendossier (EPDG) ist am 15. April 2017 in Kraft getreten. Es ist im Rahmen des Projektes «Strategie eHealth Schweiz»³² entstanden, das der Bund und die Kantone gemeinsam erarbeitet haben.³³ Das Gesetz basiert u. a. auf der Überlegung, dass Patientinnen und Patienten Gesundheitsfachpersonen ihrer Wahl elektronisch relevante Informationen über ihre Gesundheit zugänglich machen können. Das EPDG ist ein Rahmengesetz; die Detailregelungen sind insbesondere in der Verordnung über das elektronische Patientendossier zu finden.³⁴ Das EPDG regelt konkret die Voraussetzungen für die Datenbearbeitung des elektronischen Patientendossiers (vgl. Art. 1 Abs. 1 EPDG), d. h. die technischen und organisatorischen Voraussetzungen bezüglich der Bereitstellung der Daten und den Zugriff. Ziel ist es, den orts- und zeitunabhängigen Zugang zu behandlungsrelevanten Daten zu ermöglichen und damit die Qualität und Sicherheit der Patientenbehandlung zu erhöhen.³⁵

Das elektronische Patientendossier (ePD) gemäss Art. 2 lit. a EPDG ist ein virtuelles Dokument, über das dezentral abgelegte, behandlungsrelevante Daten aus der Krankengeschichte einer Patientin oder eines Patienten in einem konkreten Behandlungsfall zugänglich gemacht werden können.

Damit sollen die Vernetzung der Akteure im Gesundheitswesen sichergestellt und die Prozesse qualitativ besser, sicherer und effizienter werden.³⁶ Mit anderen Worten soll durch den vereinfachten Informationsaustausch eine effizientere Behandlung gewährleistet werden.³⁷

Als sog. GovWare³⁸ bezeichnet man Computerprogramme, die von einem Staat oder einem für den Staat arbeitenden Privatunternehmen entwickelt wurden, um verschlüsselte Daten greifbar zu machen (z. B. Internet-Telefonie). Dabei wird GovWare unter anderem zur sogenannten «Online-Durchsuchung» verwendet.³⁹ Vor einigen Jahren sorgte z. B. ein «Staatstrojaner» in Deutschland für einigen Wirbel.⁴⁰ Auch in der Schweiz wurden bereits Staatstrojaner eingesetzt, insbesondere bei Terrorverdacht.⁴¹

Gemäss der am 27. Februar 2013 vom Bundesrat vorgelegten Botschaft über die Totalrevision des Bundesgesetzes betreffend die Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs (BÜPF) soll sichergestellt werden, dass die notwendigen Überwachungen des Post- und Fernmeldeverkehrs weder heute noch in den kommenden Jahren durch die Verwendung neuer Technologien (wie etwa verschlüsselter Internettelefonie) verhindert werden können. Das Ziel besteht darin, nicht mehr, sondern besser überwachen zu können. Das BÜPF und die Strafprozessordnung (StPO) werden deshalb an die technische Entwicklung der letzten Jahre und, im Rahmen des Möglichen, an die künftigen Entwicklungen in diesem Bereich angepasst.⁴² Der neue Art. 269^ter StPO (Einsatz von besonderen Informatikprogrammen zur Überwachung des Fernmeldeverkehrs) regelt etwa das Einschleusen von Informatikprogrammen in das Zielsystem.

Im Wirtschafts- und Verwaltungsleben haben Normen und Standards eine zentrale Bedeutung: Computer oder mobile Fernmeldegeräte, um nur ein Beispiel zu nennen, müssen miteinander kommunizieren bzw. Daten austauschen können. Ohne Standardisierung vermag ein Produkt oder ein Dienst im modernen Zeitalter seine Funktion nicht oder nicht optimal zu erfüllen, weil in hochtechnologisierten Sektoren einheitliche Standards Voraussetzung für eine wirksame und wirtschaftliche Aufgabenerfüllung darstellen.⁴³ Beim Entstehen von Standards ist zwischen De-jure-Standards und De-facto-Standards zu unterscheiden. De-jure-Standards werden vornehmlich von Standardisierungsorganisationen (engl. Standard Setting Organisations, SSO) bzw. durch ihre Mitglieder festgelegt. De-facto-Standards basieren dagegen nicht auf einem förmlichen Festsetzungsakt, sondern auf der täglichen Übung.⁴⁴

Im Bereich E-Government beschäftigt sich der gemeinnützige Verein «eCH» (www.ech.ch) mit der Erarbeitung von Standards.⁴⁵ Mitglieder von eCH sind der Bund, Kantone, Gemeinden, Unternehmen, Hochschulen, Verbände und Privatpersonen. eCH entwickelt technische Zusammenarbeits- und Verfahrensstandards, Datenmodelle, Format- und Datendefinitionen sowie Hilfsmittel und Musterlösungen.⁴⁶

Das von der Bundeskanzlei betriebene Internetportal «ch.ch» startete im Jahr 2003 als virtueller Schalter des Bundes, beziehungsweise als Dienstleistung des Bundes, der Kantone und der Gemeinden für die Bürger. Im jetzigen Ausbauzustand dient es vornehmlich als Informationsplattform. Eine interaktive Kommunikation zwischen den Behörden und dem Bürger vermittelt es kaum.⁴⁷

Es stellt sich die Frage, wie die Kantone die E-Government-Strategie des Bundes umsetzen. Nachfolgend wird eine Auswahl an kantonalen Regelungen⁴⁸ vorgestellt.

Die untenstehende Auswahl von E-Government-Regelungen⁴⁹ einzelner Kantone erhebt keinen Anspruch auf Vollständigkeit, sondern soll lediglich einzelne Aspekte aufzeigen.

E-Government wird von den Kantonen unterschiedlich wahrgenommen und umgesetzt (sog. E-Government der unterschiedlichen Geschwindigkeiten). Gemeinsame Themenfelder sind etwa:

• Baugesuche
• Steuererklärungen
• E-Umzug
• E-Voting

E-Government ist eigentlich so zu verstehen, dass ein Austausch zwischen den Behörden erleichtert sowie ein Dialog zwischen den Bürgern und der Verwaltung ermöglicht werden soll. Viele Kantone erachten es aber insbesondere als wichtig, Online-Dienstleistungen zur Verfügung zu stellen (bspw. Steuerlösungen bzw. dass der Bürger die Steuererklärung elektronisch einreichen kann). Anthony Trotta⁶⁰ hebt im Rahmen von E-Government zurecht die sog. «Citizen Participation» hervor («There are a number of criteria on which a deliberative democracy framework is based, and these contribute to the development of E-Governance means associated with facilitating digital interactions for authentic citizen participation […]».).

Mit anderen Worten macht E-Government nicht die blosse Einführung von Internet-Technologien und -Diensten in Verwaltungen aus.⁶¹ Vielmehr geht der Begriff von seiner Bedeutung her über die technischen Fragen hinaus. August-Wilhelm Scheer/Helmut Kruppke/Ralf Heib⁶² verdeutlichen daher zu Recht, dass Verwaltungen sich als Teil eines Netzwerkes verstehen müssten, welches sie aktiv mitgestalten könnten. Wesentliche Knoten dieses Netzwerkes seien die Bürger, die Wirtschaft und die Verwaltung selbst. Jeder dieser Knoten könne unterschiedliche Rollen übernehmen. So könne die Wirtschaft sowohl Dienstleister als auch Kunde oder Kooperationspartner sein. Ähnlich verhalte es sich mit den weiteren Verwaltungen, zu denen vielfaltige Beziehungen bestünden. Das aktive Gestalten des E-Government-Netzwerkes beginne mit der Analyse der Nutzensituation der beteiligten E-Government-Partner und finde seine operative Umsetzung in der Gestaltung der Prozesse zwischen den beteiligten Partnern. So seien neben den internen Prozessen die Prozesse zum Bürger, zur Wirtschaft sowie zu den weiteren Verwaltungen auf horizontaler und vertikaler Ebene zu gestalten.⁶³

Im Rahmen des politischen Diskurses bedienen sich einige Gemeinwesen auch eines digitalen Bürgerdialogs (z. B. auf Facebook oder Twitter). Dies kann aber kaum dem E-Government zugerechnet werden, da diese Plattformen nicht neutral sind.⁶⁴ Dennoch darf das Potential der politischen Meinungsbildung von Bürgern durch soziale Plattformen nicht unterschätzt werden.

Im Kantonsrat St. Gallen wurde am 19. Februar 2007 die Motion 42.07.09 betreffend «Gesetzliche Rahmenbedingungen für E-Government» eingereicht. Der Auftrag der Motion lautet: «Die Regierung wird eingeladen dem Kantonsrat zur Umsetzung der als dringlich bezeichneten E-Government-Geschäfte Botschaft und Entwurf zu einem Mantelerlass für die notwendigen Gesetzesänderungen zu unterbreiten. Dieser Mantelerlass soll insbesondere regeln, wer in welchen Bereichen welche Daten sammelt, wer Datenherr ist, wie die Daten erstellt und verwaltet, nachgeführt und langfristig archiviert werden und wer Zugang zu den einzelnen Daten hat. Weiter soll geregelt werden, wie die Kosten- und Wirkungskontrolle der einzelnen E-Government-Geschäfte garantiert wird und wie die Haftung geregelt ist.»⁶⁵ Am 5. Juni 2007 hiess der Kantonsrat die Motion 42.07.09 «Gesetzliche Rahmenbedingungen für E-Government» gut.⁶⁶ Die konkrete Ausarbeitung des Gesetzes verzögerte sich aufgrund von verschiedenen notwendigen Koordinationen und anderen vorrangigen Gesetzgebungsarbeiten bis ins Jahr 2017.

Zweck und Ausrichtung von E-Government lassen sich nicht mit den Grundsätzen der institutionellen und funktionellen Gewaltenteilung nach Art. 55 der Verfassung des Kantons St.Gallen (KV)⁶⁷ (Je unabhängig voneinander Beschlüsse fassen Kantonsrat, Regierung und Gerichte sowie Gemeindeparlament, Rat und Einbürgerungsrat) abdecken. Aus Sicht der Verfassung kann E-Government nicht zu jenen Staatsaufgaben gezählt werden, die nach Massgabe der verfassungsrechtlichen Zuteilungskriterien der einen oder anderen Staatsebene oder der einen oder anderen Staatsgewalt zur Erfüllung zugewiesen sind. Bedeutsam ist, dass E-Government gemeinschaftlich zu gestalten und umzusetzen ist. Es handelt sich demnach um eine übergreifende Verbundaufgabe im Sinne von Art. 26 Abs. 3 KV⁶⁸. Das wesentliche Ziel des Gesetzesentwurfs besteht darin, Organisation und Zuständigkeiten im Bereich von E-Government möglichst präzise zu klären und zweckmässig zu verteilen. Dabei wird nicht die Zuteilung einer Hauptverantwortung an die eine oder andere Staatsebene angestrebt, sondern die Etablierung einer gemeinsamen Organisationsform, die dem übergreifenden und dynamischen Charakter von E-Government angemessen Rechnung trägt.⁶⁹

Das Gesetz über E-Government legt insbesondere den institutionellen Rahmen über die E-Government-Zusammenarbeit von Kanton und politischen Gemeinden fest.

Grundsätze⁷⁰

• Strategische und staatsebenenübergreifende E-Government Lösungen: Die gemeinsame E-Government Organisation kann in diesem Bereich verbindliche Standards definieren und eine gemeinsame Projektumsetzung (einschliesslich einer gemeinsamen Beschaffung) vorsehen. Diese E-Government Lösungen werden gemeinsam von Kanton und Gemeinden finanziert, wobei im Einzelfall Ausnahmen möglich sind.
• Strategische und nicht staatsebenenübergreifende E-Government Lösungen: Die gemeinsame E-Government Organisation kann in diesem Bereich verbindliche Standards definieren und eine gemeinsame Projektumsetzung (einschliesslich einer gemeinsamen Beschaffung) vorsehen. Diese E-Government Lösungen werden nicht gemeinsam von Kanton und Gemeinden finanziert, wenn nicht beide Staatsebenen an der E-Government Lösung beteiligt sind.

Organisation⁷¹

• Das Gesetz orientiert sich bei der Gestaltung des institutionellen Rahmens an der bestehenden E-Government Organisation gemäss E-Government Strategie (2012 bis 2017).
• Die E-Government Organisation wird in der Rechtsform der Anstalt geführt.⁷² Die Anstalt kann selbstständig handeln und ihr können hoheitliche Aufgaben übertragen werden.
• Das Kooperationsgremium wird paritätisch konstituiert. Beschlüsse bedürfen der Zustimmung der Mehrheit der Mitglieder des Kantons sowie der Mitglieder der Gemeinden.
• Der Planungsausschuss wird vom Kooperationsgremium gewählt und paritätisch zusammengesetzt. Er bereitet die Geschäfte des Kooperationsgremiums vor.
• Die Geschäftsstelle wird vom Kooperationsgremium gewählt und stellt die operative Führung der Geschäfte sicher.
• Es können ständige und projektbezogene Fachgruppen eingesetzt werden.

Aufgaben⁷³

• Die E-Gov Organisation ist für die strategische Planung im Bereich E-Government zuständig.
• Kanton und Gemeinden können der E-Government Organisation die Verantwortung für die Bereitstellung von E-Government Lösungen übertragen.
• Das Kooperationsgremium übernimmt Aufgaben des strategischen Steuerungsorgans (analog Verwaltungsrat⁷⁴).
• Das Kooperationsgremium kann zur Umsetzung der E-Government Strategie verbindliche technische, organisatorische und prozedurale Standards sowie die strategischen E-Government Lösungen festlegen.
• Kanton und Gemeinden können über die Geschäftsstelle gemeinsame Ausschreibungen und Beschaffungen im E-Government Bereich vornehmen. Für strategische E-Government Lösungen kann das Kooperationsgremium ein gemeinsames Projekt (inkl. Beschaffung, Ausschreibung, Einführung und Betrieb) festlegen.
• Das Kooperationsgremium kann Projekte zur Umsetzung der E-Gov Strategie und Schwerpunktplanung mit Projektbeiträgen unterstützen.
• Die E-Government Organisation sorgt für die Zusammenarbeit mit dem Bund und anderen Kantonen.

Finanzierung⁷⁵

Kanton und Gemeinden stellen der E-Gov Organisation Mittel zur Finanzierung der Projektbeiträge zur Verfügung.

«E-Government-Services» ermöglichen eine durchgängige und rechtsverbindliche elektronische Zusammenarbeit unter öffentlichen Organen sowie zwischen diesen und Dritten. Der Gesetzesentwurf sieht vor, dass gewisse E-Government-Services als strategisch qualifiziert werden und damit für sämtliche Gemeinden oder für sämtliche Gemeinden und den Kanton als gemeinsamer Standard gelten. Als Entscheidungsgrundlage, ob ein E-Government-Service als strategisch oder nicht strategisch festgelegt wird, können folgende Kriterien herangezogen werden:

1. Wird ein E-Government-Service in allen Gemeinden und/oder allen Ämtern eingesetzt?

2. Findet ein Datenaustausch horizontal (Gemeinde – Kanton – Bund) oder vertikal (Gemeinde – Gemeinde / Amt – Amt / Kanton – Kanton) statt?

Können beide Fragen mit Ja beantwortet werden, handelt es sich tendenziell um einen strategischen E-Government-Service. E-Voting würde bspw. beide Kriterien erfüllen, weshalb dieser Dienst als strategischer E-Government-Service bezeichnet werden kann. Strategische E-Government-Services und die dafür notwendige Infrastruktur sind über eine gemeinsame Ausschreibung über die Beschaffungsstelle zu beschaffen. Dadurch wird sichergestellt, dass ein einheitlicher Service eingesetzt werden kann und die angestrebten Synergien realisiert werden können.⁷⁶

Unseres Erachtens stellt insbesondere die Festlegung von gemeinsamen Standards ein Meilenstein dar – zukünftig soll es also bei strategischen E-Government Lösungen keine «gallischen Dörfer» mehr geben.

Im Bereich Informations- und Kommunikationstechnologien (IKT) stellt die Ausschreibung und Beschaffung für die öffentliche Hand eine zunehmende Herausforderung dar. Die fachlichen und rechtlichen Anforderungen an eine rechtskonforme und sachlich korrekte Ausschreibung und Beschaffung erfordern ein hohes Fachwissen und führen teilweise zu einem erheblichen Aufwand. Aufgrund dieser Herausforderungen sieht der Gesetzesentwurf die Schaffung einer Beschaffungsstelle vor. Die strategischen E-Government-Services, die von Kanton und politischen Gemeinden verpflichtend zu nutzen sind, sind über die Geschäftsstelle zu beschaffen. Damit entsteht bei der Geschäftsstelle ein vertieftes Fachwissen für die Ausschreibung und Beschaffung von E-Government-Infrastruktur und -Services.⁷⁷

Die Schaffung einer Beschaffungsstelle ist rechtlich zulässig. Ein solches Modell wird von Lehre⁷⁸ und Praxis als sogenannte «In-State-Vergabe» bezeichnet, die in der neuen Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen (IVöB) in Art. 11 Abs. 3 Bst. b ausdrücklich geregelt wird.⁷⁹ Als «In-state-Ausnahme» gilt eine Beschaffung eines öffentlichen Auftraggebers bei einer anderen öffentlichen Organisation, über die der Auftraggeber keine Kontrolle innehat. Entscheidend ist, dass sich an der beauftragten öffentlichen Organisation, wenn überhaupt, Private nur unter sehr restriktiven Voraussetzungen beteiligen können und dass die beauftrage Organisation nicht kommerziell auf dem Markt tätig ist.⁸⁰ Die Wettbewerbskommission (WEKO) hat sich im Zusammenhang mit einem Gutachten vom 1. Dezember 2014 zuhanden des Bundesamtes für Justiz zum Projekt «eOperations Schweiz» ausführlich mit diesen Fragen befasst und kommt zum Schluss, dass eine solche Organisation beschaffungsrechtlich zulässig ist: «Sofern eOperations die Voraussetzungen gemäss Rz 89⁸¹ beachtet, können Bund, Kantone und Gemeinden (zu welchen auch Nicht-Träger gehören können) von dieser vergaberechtsfrei Leistungen beziehen. eOperations hat dabei insbesondere darauf zu achten, dass sie keine Leistungen an private Kunden erbringt und ihre eigenen Beschaffungen öffentlich ausschreibt. Zudem dürfen sich keine privaten Akteure an eOperations beteiligen. Unter diesen Voraussetzungen ist gewährleistet, dass die vergaberechtsfreie Erteilung von Aufträgen an eOperations zu keinen Wettbewerbsverzerrungen zwischen eOperations und ihren möglichen Konkurrenten führt. Zwar kann der Entscheid bewirken, dass der Privatwirtschaft insgesamt öffentliche Aufträge und Umsätze entgehen, weil der Staat bestimmte Leistungen zur öffentlichen Aufgabenerfüllung selber herstellt. Das Beschaffungsrecht beinhaltet jedoch keine Verpflichtung, dass der Staat die zur Erfüllung seiner Aufgaben notwendigen Leistungen nicht selber herstellen darf und auf dem Markt beschaffen muss.»^{82 83}

Im Rahmen von E-Government gibt es viele rechtliche Handlungs- und Spannungsfelder. Nachfolgend wird beispielshaft die digitale Identität dargestellt.

Für beinahe jede Interaktion mit einer Behörde ist die Kenntnis über die Identität des Gegenübers eine wesentliche Voraussetzung. Aus diesem Grund stellt der Staat Identifizierungsmittel wie den Pass, die Identitätskarte oder andere Ausweispapiere aus. In der digitalen Welt findet die Identifizierung heute fast bei jedem einzelnen System autonom statt und verursacht hohe Kosten (in der Privatwirtschaft z. B. bei Banken, Internethändlern, etc.).

Eine standardisierte, einheitliche Lösung für die Anmeldung über das Internet gibt es noch nicht. Jeder E-Commerce- oder IT-Anbieter und jede Bank haben eigene Identifizierungsmethoden für die Online- und Mobile-Zugänge. Diese sind untereinander nicht kompatibel. Dabei wäre es wünschenswert, dass die E-ID-Systeme untereinander interoperabel sind, damit ein hoher Kundennutzen entsteht.⁸⁴ Der einfachste Weg für eine einheitliche digitale Signatur wäre eine national gültige und international anerkannte elektronische ID, die sich auch für weitere Dienste wie E-Government, E-Voting, digitale Signatur oder E-Health verwenden lässt.⁸⁵ Damit könnten Geschäfts- und Verwaltungsprozesse im Internet effizienter gestaltet und abgewickelt werden. Eine E-ID würde auch einen wichtigen Beitrag zur digitalen Transformation der Schweiz leisten.

Es ist dabei zu unterscheiden zwischen Systemen, die nur die Identität des Benutzers bestätigen und zumeist kostenlos sind und denjenigen, die auch eine elektronische Signatur erlauben. So gibt es eine kostenlose Variante der SuisseID, oder die «MobileID» von «Sunrise» und der Post, mit welcher die Identität bestätigt werden kann. Für Zertifizierungsdienste gibt es zurzeit vier zugelassene Anbieter: Swisscom, QuoVadis Trustlink Schweiz AG, SwissSign AG und das Bundesamt für Informatik⁸⁶.

Neu wurde die «SwissSign Group AG» gegründet.⁸⁷ Sie ist Anbieter von SwissID und ein Joint Venture aus staatsnahen Betrieben, Finanzunternehmen, Versicherungsgesellschaften und Krankenkassen.⁸⁸

Die SwissSign Group AG hat zwei Eckpfeiler. Einerseits den «Identitäts-Service» unter der Marke SwissID und andererseits «Zertifikatsdienste». Dank elektronischen Zertifikaten können Daten verschlüsselt und damit vor ungewolltem Zugriff geschützt ausgetauscht werden.⁸⁹

Vorgesehen ist, dass der Bund geeignete Identity-Provider zur Ausstellung von staatlich anerkannten E-IDs ermächtigen kann. Zu diesem Zweck will der Bundesrat rechtliche und organisatorische Rahmenbedingungen für die Anerkennung von elektronischen Identifizierungsmitteln und deren Anbieter schaffen. An seiner Sitzung vom 22. Februar 2017 hat er die Vernehmlassung zu einem Bundesgesetz über anerkannte elektronische Identifizierungseinheiten (E-ID-Gesetz) eröffnet.⁹⁰

Der Vorentwurf «Bundesgesetz über anerkannte elektronische Identifizierungseinheiten E-ID-Gesetz»⁹¹ geht von einer Aufgabenteilung zwischen Staat und Markt aus. Die notwendige Akzeptanz für eine E-ID soll mit vertrauenswürdigen rechtlichen und organisatorischen Rahmenbedingungen verbunden und mit der Leistungsfähigkeit und Dynamik des Marktes erreicht werden. Neuerdings sind zwei private Initiativen bekannt geworden, die das gewählte Vorgehen bestätigen. In einem Projekt arbeiten die Grossbanken Credit Suisse und UBS zusammen mit der Swisscom an einem «Passepartout für das Internet», in einem anderen wollen die SBB und die Post gemeinsam Lösungen für die Anmeldung bei Online-Portalen anbieten. Gemäss dem Vorentwurf E-ID-Gesetz werden diejenigen Anbieter von eID-Systemen anerkannt (faktisch: zertifiziert), die den Anforderungen des E-ID-Gesetzes und den entsprechenden Verordnungen und technischen Standards genügen. Dabei haben die zertifizierten eID-Systeme die Personenidentifizierungsdaten (Name, Vorname und Geburtsdatum) zu bestätigen, wie sie in den offiziellen Registern des Bundes geführt werden. Die Zertifizierung muss periodisch erneuert werden.⁹²

Der Vorstoss auf Bundesebene ist insoweit zu begrüssen als er verschiedene und untereinander inkompatible kantonale Lösungen zu vermeiden hilft. Ob sich das Gesetz jedoch in der Praxis bewährt, muss sich erst noch zeigen.

Technologischer und methodischer Fortschritt folgt dem Paradigma, Systeme flexibel und wandlungsfähig auszugestalten, so dass eine orts-, zeit- und plattformunabhängige Zusammenarbeit ermöglicht wird. Deshalb soll E-Government Informations-, Kommunikations- und Transaktionsprozesse zwischen den staatlichen, kommunalen und sonstigen behördlichen Institutionen, sowie zwischen diesen und Bürgerinnen und Bürgern des Landes einerseits und auch den privaten Unternehmen andererseits unter dem Einsatz digitaler Informations- und Kommunikationstechnik vereinfachen.

Abbildung: E-Government-Strategie des Kantons St. Gallen und der St. Galler Gemeinden, 2019-2022, S. 12 (auf Anfrage bei der Geschäftsstelle E-Government St. Gallen erhältlich, abrufbar unter http://www.informatik.sg.ch/home/egovernment.html).

Da die Mehrzahl der Bürgerinnen und Bürger Zugang zum Internet hat, ist eine gewisse Erwartungshaltung nach mehr Leistung und besserem Service spürbar; hinzu kommt, dass Verwaltungsprozesse auch dem Anspruch gerecht werden müssen, immer «effizienter» abzulaufen.

Die Schweizerische Bundesverfassung (BV) bestimmt in Art. 5 Abs. 1, dass Grundlage und Schranke staatlichen Handelns das Recht ist. Mit den kantonalen E-Government-Gesetzen haben die Kantone eine sichere Grundlage, um E-Government weiterentwickeln zu können. Ein E-Government Gesetz kann mit folgenden Elementen überzeugen:

• Aufbau einer Anstalt
• Strategische Lösungen für den ganzen Kanton
• Rechtsgrundlage für die Datenbearbeitung
• Beschreibung des Rechtswegs

Für den weiteren Transformationsprozess ist insbesondere den erhöhten Sicherheitsanforderungen Rechnung zu tragen, um sich vor Datenabflüssen oder Malware⁹³ zu schützen.⁹⁴

Salim Rizvi, Dr. iur., LL.M., Leiter-Stv. Rechtsdienst Finanzdepartement Kanton St. Gallen (www.rizvi.ch).

Beat Lenel, lic. iur. HSG/betr.oec. FH, Rechtsanwalt und Notar in St. Margrethen.

Simona Risi, M.A. (HSG), CAS Judikative, Pool-Gerichtsschreiberin am Bundesverwaltungsgericht.

Aufrichtiger Dank für die kritische Durchsicht geht an Dr. iur. Esther Hefti, Rechtsdienst der Staatskanzlei des Kantons Zürich und Ivo Toman, Geschäftsführer E-Government, Kanton St. Gallen.