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Les défis liés aux technologies numériques sont de plus en plus traités comme des questions de souveraineté. L’exemple le plus frappant en Suisse est certainement le « cloud souverain ». Dans son rapport de 2020 sur le « Swiss Cloud », l’Unité de pilotage informatique de la Confédération identifie quatre critères liés à la souveraineté qu’une offre de cloud devrait satisfaire : un fournisseur majoritairement en mains suisses et ne dépendant pas économiquement d’autres pays, des données traitées uniquement en Suisse, pas d’obligation de communiquer des données avec des tiers autres que des membres du système judiciaire suisse et une organisation soumise au droit suisse dont le for serait en Suisse¹. L’appel d’offre « Public Clouds Confédération » lancée fin 2020 conduit à une polémique portant à la fois sur les contraintes de cet appel² et sur les sociétés l’ayant remporté (Amazon, IBM, Oracle, Microsoft et Alibaba).

Le 22 mai 2024, le Conseil fédéral présente son message concernant le crédit nécessaire à la mise en place du « Swiss Government Cloud » (SGC), une approche hybride multi-cloud prévue pour l’administration fédérale³. Le SGC comprend un cloud public (mis en œuvre par des fournisseurs privés externes) et un cloud privé (déployé et exploité dans un réseau interne fermé). Dans son message, le Conseil fédéral considère la souveraineté numérique comme l’une des exigences qu’un service en nuage doit remplir : « Lors de l’utilisation de services en nuage, il convient de toujours déterminer quelles exigences en matière de protection des données, de sécurité de l’information, de souveraineté numérique, de fonctionnalité et d’efficacité des coûts sont prépondérantes »⁴. Dans le même message, la souveraineté numérique est définie comme « souveraineté sur les informations et les données » et comme « autonomie opérationnelle ou d’exploitation » (principalement sous l’angle des compétences humaines)⁵.

Dans le cadre de cette contribution, le « cloud » est défini comme un type de services numériques utilisables sans contrainte de localisation en recourant à un pool de ressources configurables et disponibles via un accès en réseau⁶. Dans l’usage politique et public qui est fait du terme, il est utile de distinguer deux grandes acceptions. La première vise « le » ou « un » cloud (utilisé au singulier)⁷. Dans les débats publics, cette acception renvoie à l’idée d’un service de stockage de données. La deuxième acception porte sur un ensemble de services fournis en mode « cloud ». Les exemples sont nombreux (par ex. Microsoft 365, la suite bureautique fournie en cloud⁸). Cette distinction rejoint la distinction opérée entre un service d’infrastructure (Infrastructure-as-a-Service), une plateforme (Platform-as-a-Service) et les multiples exemples de Software-as-a-Service (SaaS)⁹. De manière générale, il est crucial de comprendre que les services en mode « cloud » vont clairement plus loin qu’un espace de stockage « passif ». En mars 2022, la Confédération écrit ainsi : « Pour la Confédération, le projet ‹ Public Clouds Confédération › vise moins à obtenir de l’espace de stockage supplémentaire pour les données qu’à permettre l’accès à une infrastructure très évolutive et à un large éventail de nouvelles technologies »¹⁰. Cette vision est concrétisée par le « Swiss Government Cloud »¹¹.

Cette question du « cloud souverain » est une sous-catégorie d’un débat plus large portant sur la « souveraineté numérique » (digital sovereignty). Ce débat est au cœur de nombreuses publications scientifiques¹², mais également d’initiatives politiques en Suisse¹³. En 2022, la conseillère aux Etats Heidi Z’Graggen (Le Centre) demande au Conseil fédéral d’affiner sa stratégie sur la souveraineté numérique¹⁴.  Le rapport Stürmer, publié en juin 2024, esquisse des pistes de réponse aux questions du postulat¹⁵. A l’heure d’écrire ces lignes, le DFAE est en train de finaliser une réponse à ce postulat. En parallèle, la Chancellerie fédérale considère en 2023 la souveraineté numérique comme l’un des thèmes prioritaires de la mise en oeuvre de la stratégie « Suisse
numérique »¹⁶.

De manière générale, cette approche de « souveraineté numérique » déploie des effets à deux niveaux distincts. A un premier niveau juridique, le concept de souveraineté vise à ordonner, structurer et justifier certaines compétences d’une entité politique. Ainsi, lorsque les cantons romands lancent une réflexion sur le « cloud souverain » par l’intermédiaire de la conférence latine des directeurs du numérique, ils proposent un argument basé sur la souveraineté des cantons¹⁷.

A un deuxième niveau, l’approche par la souveraineté numérique agit comme un récit politique (framing) particulièrement puissant¹⁸. Dans les sciences de la communication, ces framing sont définis comme des « organizing principles that are socially shared and persistent over time, that work symbolically to meaningfully structure the social world »¹⁹. Comme l’expliquent Guenduez et Mettler dans leurs travaux sur les récits utilisés par les autorités publiques en matière d’intelligence artificielle, ces récits sont mobilisés afin de « create shared understandings, shape problem definitions as well as the ranges and types of solutions, and influence internal and external audiences’ perceptions, attitudes, and behaviors »²⁰. Le recours à l’idée de souveraineté mobilise certains récits et déclenche certaines associations linguistiques, politiques mais également culturelles. L’administration cantonale et fédérale, mais également les élues et élus politiques à tous les niveaux sont à la fois déclencheurs de ce récit (ce que nous pourrions appeler sa mise en circulation dans l’espace public), et parties prenantes de ce récit²¹. Les défis identifiés, les arguments soulevés, les solutions esquissées : tous vont s’inscrire (en accord ou en critique) du cadre conceptuel de la souveraineté. La contribution que vous lisez en ce moment n’échappe pas à cet impact. Elle n’aurait peut-être jamais vu le jour sans un récit basé sur la souveraineté. Cette dimension de communication politique, et plus largement sociétale, est parfois sous-estimée par les juristes, qui ont des difficultés à l’intégrer dans une analyse classique²². Elle n’en reste pas moins très importante pour prendre la mesure des effets du choix conceptuel et normatif de recourir à la souveraineté pour aborder les défis du cloud et, plus largement, ceux du numérique.

Cette contribution prend les outils de la philosophie du droit pour interroger cette approche de « souveraineté numérique », à l’exemple du « cloud souverain ». La contribution poursuit un double objectif. Premièrement, elle veut redonner sa pleine valeur à la dimension théorique du récit de souveraineté. A ce titre, cette contribution apporte des éléments de réponse aux questions de définition soulevées par la Chancellerie fédérale dans son rapport de mise en œuvre 2023²³. Cette contribution vient compléter les analyses juridiques liées aux dimensions contractuelles et de protection des données des systèmes de cloud, à l’exemple de l’avis de droit de M. Schefer et P. Glass sur Microsoft365²⁴. La contribution s’inscrit également en complément des analyses éthiques de ces systèmes²⁵.

Deuxièmement, cette contribution souhaite faire apparaître les implications en matière de récit juridique et politique de l’approche par la souveraineté. A ce titre, la contribution proposera une vue d’ensemble des éléments souvent implicites dans le récit de souveraineté et visera ainsi à clarifier les niveaux d’éventuelles dissensions. La contribution formule une proposition quant aux caractéristiques des services cloud qu’un canton souverain devrait favoriser.

Cette contribution est organisée en deux parties. Dans un premier chapitre, la contribution définit la souveraineté comme étant un concept dynamique. Dans un deuxième chapitre, l’étude présente certaines caractéristiques que les services cloud choisis par une entité politique souveraine (par ex. un canton) devraient respecter. Cette proposition a pour ambition principale d’offrir une perspective générale d’analyse du récit de souveraineté. Le lectorat visé par cette contribution comprend ainsi les spécialistes du droit du numérique, les responsables dans les administrations cantonales et fédérale, ainsi que les élues et élus traitant des dossiers numériques. Elle s’adresse en deuxième priorité aux concepteurs d’offres de cloud souverain.

Cette section élabore une définition du concept de souveraineté. La section comprend deux sous-sections. La première propose une définition générale de la souveraineté en mobilisant une approche de philosophie du droit et de droit international. La deuxième spécifie de quelle manière cette définition contribue aux débats en cours.

La perspective choisie est celle d’un canton, à la suite des travaux entrepris par la conférence latine des directeurs du numérique. Cette réflexion sur la souveraineté peut bien entendu être conduite au niveau national (Suisse), ou régional (souveraineté numérique de l’UE). Dans un État comme la Suisse, il est néanmoins important de ne pas mener exclusivement une discussion au niveau national, là où la demande de souveraineté semble par défaut se déployer²⁶. Afin de clarifier l’idée de souveraineté, il importe de revenir à la base conceptuelle d’un État fédéral : des entités souveraines (les cantons) qui décident de s’unir afin de fonder un État (la Confédération). Les cantons sont des entités politiques souveraines, dans les limites de l’Art. 3 Cst. féd. Cela signifie que certaines compétences peuvent, sur la base d’une décision justement souveraine, être ensuite transférées ou exercées de manière conjointe par plusieurs entités politiques²⁷. Le message du Conseil fédéral sur le « Swiss Government Cloud » rend justice à l'importance des cantons en reconnaissant à la fois leurs demandes d’utilisateurs indépendants et celles de mutualisation des ressources²⁸.

L’abondance de littérature sur la question de la « souveraineté » démontre la nécessité d’une certaine modestie dans l’approche choisie²⁹. A ce titre, cette contribution veut avant tout clarifier comment appréhender l’expression « cloud souverain » et comment lier cette conception à l’idée d’un canton utilisant de manière souveraine certaines technologies.

En bref, une entité politique est souveraine si elle possède un ensemble de compétences (de jure) et de capacités (de facto) de choix et d’action qui garantit son auto-détermination. Cet ensemble doit donc être compris comme étant étroitement lié au droit à l’auto-détermination des citoyennes et citoyens³⁰. Un passage par le droit international est utile pour illustrer ce lien. Comme l’explique la Cour internationale de justice à travers sa jurisprudence sur le droit des peuples à l’auto-détermination, l’exigence fondamentale porte sur le « need to pay regard to the free and genuine expression of the will of the people concerned »³¹. Afin de garantir la capacité des membres (les citoyennes et citoyens) à être auto-déterminés, l’entité politique elle-même doit être auto-déterminée et doit donc être en mesure d’exercer un ensemble de compétences et capacités³². L’exercice de la souveraineté est ainsi la condition de l’autonomie, elle-même ancrée dans le droit des membres de l’entité politique à disposer d’eux-mêmes. La question du « contrôle » exercé par l’entité souveraine est au cœur de cette dimension³³. En droit international, les dimensions « interne » et « externe » de la souveraineté reflètent cette exigence de contrôle³⁴. Ainsi, une entité n’est pas souveraine si elle n’a pas ces compétences et ces capacités, notamment si elle est à la merci d’autres entités politiques (cantons « riches », Confédération, Union européenne, etc.) ou d’entreprises privées.

Ainsi, la souveraineté décrit un ensemble de compétences et de capacités qu’une entité politique devrait posséder pour réaliser les missions qui sont exigées par la volonté des citoyennes et citoyens. Par exemple, un canton doit pouvoir décider de manière autonome comment il organise son système scolaire. Le canton a besoin de cette compétence et de cette capacité pour être un « bon » canton, au sens d’être en capacité de réaliser les missions formulées par ses citoyennes et citoyens.

J’emprunte cette approche et cette dénomination au philosophe du droit T. Endicott qui réfléchit à la souverainté pour un État : « So the content of sovereignty is determined by the powers and the forms of independence that a state needs in order to be a good state »³⁵. L’utilisation du qualificatif « good state » ne doit pas être considéré comme reposant sur une conception substantielle du bien. A ce titre, « good » peut être remplacé par d’autres adjectifs indiquant un souhait, une qualité normative vers laquelle tendre (par ex. juste ou légitime). Cette qualité normative se définit par rapport à la responsabilité de l’entité politique vis-à-vis de sa population et des autres entités politiques : « A political community is a form of relationship among the people of a territory. The state has responsibility for a community (that is, responsibility for a relationship among the people of its territory), and for peace, order, and good government within the community. And the state has responsibility to act as a member of the international community. A good state is one that carries out these responsibilities well. »³⁶ En d’autres mots, la souveraineté rassemble donc toutes les compétences et capacités dont aurait théoriquement besoin une entité politique pour être à la hauteur de ce qu’on attend d’elle, en d’autres mots, pour être une « bonne » (juste/légitime) entité politique (et ce aussi bien vers l’interne que vers l’externe)³⁷.

Mais qui détermine cet ensemble de compétences et capacités ? Cette question est au cœur d’une des difficultés conceptuelles majeures du concept de souveraineté. L’ensemble de ces compétences et capacités (la souveraineté) semble être premier, car c’est sur cette base que les entités politiques (les cantons ou les États) entrent en relation et négocient les conditions de leur coopération. Mais pour garantir une condition d’égalité entre ces entités politiques, il est nécessaire que cette souveraineté soit définie avant, c’est-à-dire comme un pré-requis nécessaire à la négociation. En droit international, ce paradoxe rappelle que le droit international lui-même repose sur les modalités de relation choisies par des États souverains considérés comme des égaux, souveraineté elle-même déterminée par le droit international³⁸.

Cette courte contribution n’est pas le lieu pour aborder en détails cette difficulté fondamentale. De manière pragmatique, il est possible de résoudre une partie des tensions en appréhendant ce paradoxe comme un « équilibre réflectif » à la manière de Rawls³⁹. Une première proposition de compétences et capacités garanties de manière égale est formulée, puis on cherche à faire advenir un consensus dynamique entre les différentes entités. L’évolution permanente du référentiel de la souveraineté (notamment son contenu) peut ainsi être lu comme transformation de cet équilibre dynamique.

Cette approche de la souveraineté nous amène donc à une question fondamentale : de quoi un État/un canton a-t-il besoin pour être un État/canton qu’on peut qualifier de « bon »? Cette question démontre que le contenu de la souveraineté, c.-à-d. l’ensemble des compétences et capacités, est structurellement sujet à débat. Cette approche ne renvoie pas à une liste fixe d’éléments qui « feraient » la souveraineté. Bien à l’inverse, elle renvoie à la qualification nécessairement dynamique d’un « bon » canton capable de rendre justice aux missions confiées par ses citoyennes et citoyens.

Le contenu est sujet à débat à deux niveaux qu’il faut distinguer. Premièrement, les domaines de la souveraineté peuvent évoluer. Il s’agit ici de définir les domaines d’action publique où l’entité politique a besoin de compétences et capacités. La Suisse connait bien ce débat sur la souveraineté des cantons et le transfert de compétences/capacités vers la Confédération. Deuxièmement, la modalité de l’exercice de cette compétence est à définir. La question porte alors sur les conditions d’action, plus que sur les domaines de la souveraineté.

Ces deux niveaux reflètent des types de risques différents pour la souveraineté. Au premier niveau, l’entité politique n’est pas souveraine si elle n’a aucun domaine où elle peut exercer sa souveraineté. Au deuxième niveau, l’entité peut être souveraine quant aux domaines, mais non-souveraine car elle est soumise à un contrôle exercé par d’autres⁴⁰.

En résumé, définir le contenu de la souveraineté est un exercice sans cesse à recommencer qui doit porter sur les missions essentielles du canton (son « cahier des charges ») et sur sa capacité de choix et d’action autonomes. A travers tous ses domaines d’activités, le canton veut éviter de perdre sa capacité de choix et d’action autonomes (par exemple par un effet de non-retour de certains choix) ou éviter d’être pris dans des relations de dépendance ayant pour effet de réduire drastiquement sa capacité de choix et d’action⁴¹.

Cette tentative de définition inspirée de la philosophie du droit contribue de deux manières principales aux nombreux débats en cours.

Premièrement, elle permet de faire apparaitre que de nombreuses controverses sur le cloud souverain sont en fait des controverses sur l’idée même de souveraineté et son contenu. De nombreuses approches d’inspiration empirique travaillent avec l’idée d’une liste (la souveraineté inclue X, Y, Z, …), cherchant ainsi à catégoriser puis mesurer la souveraineté (par rapport à un standard idéal)⁴². L’argument proposé ici reconnait pleinement que déterminer le contenu de la souveraineté exige de qualifier d’abord ce qui est attendu d’un « bon » canton. Cette proposition repose sur une série de principes considérés comme essentiels au « bon » canton. L’intérêt de cette approche est de clarifier les différents niveaux de désaccords et critiques possibles, contribuant par là-même à la qualité du débat juridique et politique sur les exigences de souveraineté numérique⁴³. Selon la typologie proposée par Fratini et al., cette approche est caractéristique d’un « rights-based model of digital sovereignty »⁴⁴. Dans cette conception, la souveraineté est un moyen (ensemble de compétences et capacités) de réaliser une série d’objectifs (les missions d’un « bon » canton). Il est important de noter que cette approche est réservée à une entité politique, du fait de son lien avec l'idéal d'autonomie des membres. Les relations au sein d'une entreprise étant incomparables avec les relations entre les citoyens et leur Etat, l'idée de souveraineté ne devrait pas s'appliquer aux entreprises. Néanmoins, certaines contributions au débat public parlent de « souveraineté numérique des entreprises »⁴⁵. C'est une belle illustration de l'effet du récit de la souveraineté, qui tend à rapprocher les entités qui pourraient être dites souveraines des communautés politiques (cantons/Etat/UE)⁴⁶. 

Deuxièmement, cette approche considère la souveraineté avant tout dans une perspective fonctionnelle. L’importance de la capacité de contrôle apparait particulièrement forte à l’aune de cette approche fonctionnelle. Cette capacité est au cœur des réflexions sur la capacité du canton à identifier, puis potentiellement à réviser, certains de ses choix stratégiques⁴⁷. Cette capacité de contrôle peut d’ailleurs parfois justifier des choix de politique publique qui dépassent la question des services cloud. Certaines politiques publiques vont permettre de créer un environnement institutionnel et technique qui offre une capacité de contrôle, comme le développement d’infrastructure (data center), d’outils numériques développés de manière interne, d’écosystèmes à la jonction de la recherche et de la politique industrielle, mais également de compétences (know-how)⁴⁸.

Le lien entre territoire et souveraineté doit également être analysé à la lumière de ce prisme fonctionnel. D’une part, le territoire est important car les attributs de la souveraineté sont conférés à une entité politique ayant une existence territoriale. D’autre part, le contenu et la modalité d’exercice de la souveraineté exigent une forme de contrôle sur ce territoire, ce afin de réaliser les missions identifiées. A ce titre, les technologies numériques ont complexifié les débats, mais le paradigme territorial reste toujours d’actualité. Comme le notent Pohle et Thiel, le discours des années 90 sur le « cyberespace » qui échapperait de manière ontologique à la dimension territoriale a perdu son attractivité⁴⁹. En matière de discours politique, un numérique présenté comme « dématérialisé » (l’analogie du cloud/nuage) continue à faire écho à des outils numériques qui créeraient une forme de territoire hors espace. Mais ce genre de discours doit être évité, toutes les infrastructures rendant les technologies numériques possibles et tous les utilisateurs de ces mêmes technologies ont une existence géographiquement localisée, ou à tout le moins localisables⁵⁰.

Cette section poursuit l’argument en présentant certaines caractéristiques que les services cloud choisis par un canton souverain devraient respecter. Pour ce faire, comme expliqué plus haut, il faut clarifier les compétences et capacités qu’un canton souverain devrait posséder afin de remplir ses missions de « bon » canton.

Cette section est organisée en deux sous-sections. La première explique la méthode hybride retenue pour aborder la qualification du « bon » canton. En adéquation avec la définition du cloud proposée, la deuxième section se focalise sur les conditions nécessaires en matière de services cloud.

Le défi principal de l’approche proposée consiste à identifier les contours d’un « bon » canton. Pour rappel, l’argument peut être discuté de manière similaire au niveau national (le « bon » État). En bref, qu’est-ce qui est attendu d’un canton, respectivement de la Confédération là où elle exerce ses compétences ? C’est de cette qualification que découleront les exigences liées à la sauvegarde de sa souveraineté.

Deux manières d’approcher cette question sont envisageables. D’une part, il est possible de chercher une base commune au sein des cantons, par exemple via une approche comparative⁵¹. L’hypothèse serait ensuite que les principes, exigences ou missions les plus partagés soient ceux qui devraient profiter d’une présomption de légitimité. En d’autres mots, si tous les cantons ou une vaste majorité posent comme essentiel le principe Y ou la mission X, alors on supposera qu’Y/X est légitime à figurer dans le « cahier des charges » des cantons. Ils font partie intégrante de ce que signifie être un « bon » canton.

D’autre part, il est possible de proposer une approche normative. Celle-ci proposerait une série d’exigences et de missions justifiées à l’aune de principes considérés comme fondamentaux. L’argument se construirait alors sur un ou plusieurs axiomes (par ex. la protection de la dignité humaine).

L’approche retenue dans cette courte contribution est hybride. Elle est normative dans la mesure où elle se construit sur un ensemble de principes supposés fondamentaux pour une entité politique comme un canton. Mais elle est empirique dans le sens où elle réfère à des constitutions cantonales afin de montrer que les principes et objectifs identifiées ont également une pertinence juridique déjà largement reconnue⁵². Cette contribution ne peut faire une étude comparative complète des constitutions cantonales. Elle offre ainsi seulement des références vers les quatre constitutions cantonales les plus récemment révisées, à savoir la Constitution d’Appenzell R. int. (acceptée en 2024⁵³), genevoise (2012), schwytzoise (2010) et lucernoise (2007). Cet échantillon n’a pas d’ambition de représentativité particulière. Il prend les constitutions les plus récentes en faisant l’hypothèse que les défis liés aux technologies numériques ont été thématisés lors du processus de révision⁵⁴. Cet échantillon vise tout au plus à créer une présomption de légitimité des principes identifiés.

A titre de proposition, les principes suivants sont considérés comme fondamentaux pour être un « bon » canton :

• Souveraineté comme ensemble de compétences visant à réaliser les choix des citoyennes et citoyens (en lien avec la démocratie)⁵⁵
• Protection des droits et libertés fondamentales, notamment les éléments en lien avec la liberté individuelle, la protection des données et l’auto-détermination informationnelle⁵⁶
• Limitation de l’impact environnemental des actions des autorités publiques⁵⁷
• Capacité de documenter et d’archiver les décisions et actions des autorités publiques⁵⁸
• Principe de légalité et capacité de justifier les choix des autorités publiques⁵⁹

Ces principes forment la base de la réflexion sur un canton souverain, respectivement l’État souverain. Le défi est maintenant de préciser ces principes sous forme d’exigences plus spécifiques. Cet effort de précision fera apparaitre une vue d’ensemble des compétences et capacités souvent implicites dans l’idée de souveraineté. De manière générale, comme expliqué par Fratini et al., il est logique que l’approche choisie (décrite comme « rights-based ») amène structurellement à se focaliser sur comment protéger les intérêts des citoyennes et citoyens, et de l’ensemble de la vie sociale. A ce titre, cette approche de la souveraineté est proche du courant du constitutionnalisme numérique⁶⁰. Néanmoins, séparer le plus clairement possible ces différents niveaux d’analyse permet de clarifier là où se trouvent les critiques et malentendus potentiels. Avec le prochain chapitre, on verra ainsi apparaitre une structure à trois niveaux : 1) définition des principes fondamentaux liés au « bon » canton, 2) spécification des missions essentielles de ce « bon » canton et 3) qualification des demandes spécifiques en termes techniques, organisationnelles ou contractuelles.

Cette sous-section est structurée sur deux niveaux qui visent à prolonger la réflexion sur les principes fondamentaux du « bon » canton. Le premier niveau propose certaines missions essentielles (dans l’encadré), le deuxième niveau identifie les demandes spécifiques concrètes. En identifiant certaines questions de nature politico-juridique (dans une catégorie « à définir ») et certains risques (dans une catégorie « risques potentiels »), ce deuxième niveau permet de structurer les différentes composantes du récit basé sur la souveraineté⁶¹. Les « risques potentiels » mettent notamment en lumière les circonstances où la souveraineté est en danger.

Cette première mission essentielle renvoie à l’importance de la souveraineté sur les données. Trois précisions s’imposent : quels types de données sont concernés, que veut dire « gérer » et que veut dire « de manière responsable »⁶².

Premièrement, le canton doit ici cartographier les données stockées/utilisées dans son infrastructure de données et via les services utilisés en mode cloud. Il juge ensuite de la criticité de ces données. La criticité s’établit en priorité de manière juridique (principalement à la lumière du droit de la protection des données⁶³). De manière subsidiaire, dans la mesure où les obligations juridiques lui confèrent une marge d’appréciation et d’action, le canton peut fixer une hiérarchie de criticité, par exemple eu égard aux données qu’il peut utiliser via des services cloud. Ce type de criticité subsidiaire est important dans les analyses de risques, notamment en référence à deux principes forts : les droits fondamentaux en jeu (citoyennes et citoyens, mais également collaboratrices et collaborateurs des autorités publiques) et les intérêts fondamentaux de l’État (informations essentielles au bon fonctionnement des autorités publiques)⁶⁴. Suivant la criticité des données en jeu, différents niveaux d’exigence technique ou organisationnelle peuvent ensuite s’appliquer. A titre d’exemples, les mesures techniques peuvent porter sur l’anonymisation, la pseudonymisation ou le cryptage des données avant transfert/usage via des services cloud⁶⁵. Au niveau organisationnel, on peut imaginer des mesures de type « fire-wall » pour limiter l’accès à certaines données à certains services et/ou niveaux de compétence institutionnelle.

Deuxièmement, la question de la « gestion » responsable des données dans le contexte de services cloud va plus loin qu’un simple stockage passif de données. Les services cloud doivent transmettre des données, les traiter et, pour un temps variable, les stocker. En complément de la question de ce cycle d’utilisation des données (transmission, traitement, stockage, puis suppression), c’est la question du contrôle de l’accès aux données qui est centrale pour la gestion responsable par le canton. Il est intéressant de noter que le vocabulaire lié à la possession ou à la propriété des données n’est pas le plus pertinent pour appréhender cette gestion responsable via des services cloud⁶⁶. Les données sont importantes car elles permettent de créer et d’extraire des informations. Etre propriétaire de certaines données sans être capable de contrôler l’accès à ces données et l’extraction d’informations y afférente n’est pas satisfaisant du point de vue de la souveraineté. Pour une institution publique, c’est donc la capacité de contrôler qui a accès selon quelles conditions à quelles données (et donc aux informations contenues) qui est au cœur de la gestion responsable des données.

Troisièmement, l’idée de responsabilité est centrale pour guider le canton dans toutes les situations où il possède une marge d’appréciation quant aux compétences que lui fournit la base légale, par exemple dans le processus d’achat de certaines solutions cloud⁶⁷. En plus du respect des règles juridiques applicables⁶⁸, le « bon » canton devrait être en mesure de justifier son action vis-à-vis des citoyennes et citoyens. Cette dimension de justifiabilité porte sur l’opportunité d’acheter des services cloud (voir point b ci-dessous), mais également sur les conditions de cet achat et de l’utilisation des services. Cette question est souvent traitée au prisme d’une analyse de risques⁶⁹. Plus généralement, le canton doit être en mesure d’identifier les conflits entre plusieurs objectifs de politique publique et proposer un arbitrage cohérent et argumenté entre ces objectifs. L’exemple des engagements pris en matière de durabilité est ici pertinent⁷⁰. La qualité de ce travail de justification est en jeu⁷¹.

Afin d’être un canton souverain, le canton doit ainsi garantir les actions suivantes :

• L’intégrité des données est protégée. Tout a été mis en place pour éviter qu’elles ne puissent être détruites ou volées. L’accès aux données est impossible pour les acteurs non-autorisés (mesures techniques/organisationnelles).
  • A définir : pour chaque type de données (selon leur criticité), quels sont les niveaux d’autorisation souhaitables ? Quelles mesures techniques (p. ex. cryptage) sont envisageables pour garantir l’intégrité des données ?
  • Risques potentiels : destruction accidentelle ou volontaire ; accès non-autorisé aux données par le fournisseur du cloud/un acteur étatique auquel le fournisseur est soumis (dépendant de la juridiction de certains acteurs, ex. USA⁷²)
• Les données sont accessibles par les acteurs autorisés. Le canton peut y avoir accès de manière efficace, dans le cadre de ses missions. La capacité d’archivage du canton est garantie.
  • A définir : pour chaque type de données, quel est le catalogue des besoins spécifiques en termes d’accès/utilisation, également du point de vue des droits de consultation des citoyennes et citoyens ?
  • Risques potentiels : le canton n’a plus accès aux données pour des raisons techniques (défaillances) ; le canton perd sa capacité d’archiver les informations pertinentes.
• Les services choisis minimisent l’impact environnemental du canton, ou à tout le moins ne l’augmente pas.
  • A définir : quels sont les principaux impacts environnementaux des services cloud ?
  • Risques potentiels : le service cloud choisi impacte de manière disproportionnée son environnement (notamment en termes de ressources énergétiques/territoire)

L’utilisation des services cloud par le canton souverain doit répondre à un besoin identifié. De plus, le canton souverain reste en situation de contrôle vis-à-vis du fournisseur du cloud et de la technologie proposée. Il garde le contrôle sur l’utilisation du cloud, mais également sur sa capacité à changer de fournisseur et/ou à faire évoluer l’offre technologique. Selon Fratini et al., cette capacité de réaction est l’un des défis de l’approche « rights-based » à la lumière des débats préalables qu’elle exige et des contraintes qu’elle met en place⁷³.

Afin d’être un canton souverain, le canton doit ainsi garantir les actions suivantes :

• Les services cloud sont utilisés avec un objectif quantifiable, par ex. ces services permettent au canton de mieux remplir ses missions (gain opérationnel). Ces services permettent d’économiser des ressources financières (gain financier).
  • A définir : quels sont les avantages quantifiables du service cloud ?
  • Risques potentiels : le service cloud représente une « mode » sans avantage clair/ une démarche imposée par des fournisseurs (produits « croisés »)
• Les services cloud peuvent être (ré)-adaptés aux besoins concrets du canton.
  • A définir : quelle est la marge d’adaptation nécessaire à chaque service ?
  • Risques potentiels : le service cloud représente la technologie à un temps T, sans possibilité d’adapter l’offre selon l’évolution technologique
• Les contrats d’utilisation prévoient des clauses de sortie et de transfert vers d’autres fournisseurs (décommissionnement)⁷⁴. Les données stockées peuvent être transposées vers un nouveau fournisseur de manière aussi simple que possible.
  • A définir : quel est le prix acceptable pour conserver une possibilité de sortie ?
  • Risques potentiels : conditions contractuelles rendant de facto impossible le transfert vers d’autres fournisseurs ; blocage technique de la portabilité/interopérabilité des données
• Le for applicable en cas de conflit juridique est en Suisse.

Le canton souverain collabore avec des partenaires ayant eux-mêmes des bonnes pratiques. Il cherche ainsi à éviter des risques pour ses citoyennes et citoyens⁷⁵.

Afin d’être un canton souverain, le canton doit ainsi garantir les actions suivantes :

• Le canton ne travaille pas avec des partenaires aux pratiques problématiques.
  • A définir : quelles sont les pratiques qui sont des lignes rouges ?
  • Risques potentiels : le canton collabore avec des partenaires robustes sur le plan technique mais impliqués dans des pratiques très problématiques en leur sein/auprès d’autres entreprises/États-tiers
• Le canton ne travaille pas avec des partenaires sous contrôle d’État-tiers.
  • A définir : quel est le critère pour évaluer le niveau de contrôle exercé par un État-tiers?
  • Risques potentiels : le canton collabore avec des partenaires privés sous contrôle (actuel/potentiel) d’un État-tiers, avec de possibles conflits d’intérêts pour le stockage/traitement de données en lien avec les autoriités publiques suisses

L’utilisation de services cloud ne doit pas modifier en profondeur les compétences cantonales (de facto ou de jure).

Afin d’être un canton souverain, le canton doit ainsi garantir les actions suivantes :

• L’utilisation d’un service cloud qui exigerait/participerait d’une nouvelle attribution de compétences doit être traitée comme un changement de compétence et analysée comme telle.
  • A définir : comment distinguer entre une nécessaire coordination et un transfert de facto de compétences ?
  • Risques potentiels : afin d’utiliser un service cloud, nécessité de mise en commun des données des communes du canton/des cantons (transformation de l’équilibre des compétences communes-cantons-confédération)

Cette contribution poursuit deux objectifs principaux : redonner sa pleine valeur à la dimension théorique du récit de la souveraineté et faire apparaître sous forme de vue d’ensemble les implications en matière de récit juridique et politique de l’approche par la souveraineté. Les sections précédentes proposent une tentative de qualification du « bon » canton et, sur cette base, des prérogatives souveraines de ce canton. Dans sa structure, l’argument peut être développé au-delà de la seule question du cloud pour appréhender d’autres outils numériques. L’argument peut également être développé pour différents types d’entités politiques : canton, État ou entité régionale comme l’UE. La structure à trois niveaux reste similaire : 1) définition des principes fondamentaux liés au « cahier des charges » de l’entité politique, 2) spécification des missions essentielles de la « bonne » entité politique et 3) qualification des demandes en termes techniques, organisationnelles ou contractuelles. Ces trois niveaux sont autant de niveaux de désaccords possibles. Cette distinction permet de clarifier si le désaccord porte sur une définition divergente de la souveraineté et de ses prérogatives ou sur sa traduction en exigences techniques.

Dans la perspective d’un canton (ou d’un consortium de cantons), l’approche proposée par la souveraineté pose la difficulté des arbitrages nécessaires dans une situation non-idéale. En situation idéale, le canton aurait une infinité de ressources à disposition, les solutions disponibles sur le marché seraient nombreuses et de bonne qualité et les prestataires de services seraient eux-aussi nombreux, évitant des situations de « lock-in » technologiques ou organisationnelles. Dans cette situation idéale, le catalogue de prérogatives souveraines pourrait être utilisé comme un canevas pour l’achat de services cloud.

Néanmoins, la situation n’est pas idéale et les choix concrets exigent des arbitrages difficiles. Pour les pouvoirs publics, il s’agit avant tout de rester en capacité de justifier les choix effectués. Pour chaque exigence identifiée, sur quelles bases se justifie un éloignement de l’idéal décrit dans la vue d’ensemble précédente ? Au moins trois bases distinctes sont envisageables. La conclusion de cette contribution doit se limiter à tenter d’identifier les implications principales des réflexions proposées plus haut. Il est à noter que certains défis font l’objet d’une large littérature et d’une riche jurisprudence en matière de marchés publics⁷⁶.

La première base de justification porte sur un conflit de principes/objectifs de politique publique où plusieurs exigences toutes potentiellement connectées à la souveraineté entrent en conflit. Cette situation reflète un arbitrage politique classique entre différentes ambitions. Le point central est ici de reconnaitre la dimension véritablement politique des débats technologiques, notamment la définition des exigences techniques et l’arbitrage entre des solutions ayant chacune leurs défis spécifiques.

La deuxième base de justification porte sur une contrainte budgétaire où l’idéal décrit serait techniquement atteignable, mais hors de portée financière. Cette situation amène des débats intéressants sur la mutualisation des ressources financières limitées (pooling)⁷⁷. Les communes, puis à leur tour les cantons et les États, sont invités à unir leurs forces pour rendre possible la création d’outils numériques adaptés à leurs besoins (et non aux opportunités économiques des fournisseurs privés). Cet appel à la mutualisation des ressources représente l’un des défis les plus importants pour la structure institutionnelle suisse (commune-canton-Confédération)⁷⁸. Ce débat est connu des situations nécessitant des investissements importants (infrastructure), mais il prend ici une dimension transversale allant directement au cœur des politiques publiques au niveau communal et cantonal.

La troisième situation comprend différentes constellations de problèmes pratiques. L’un des défis les plus importants porte sur la structure du marché des offres technologiques et sur la quantité et qualité des offres disponibles. Certaines exigences formulées par un canton souverain n’existent souvent pas sur le marché actuel. Demander aux fournisseurs de développer des solutions spécifiques amène immanquablement des défis budgétaires. Dans le même temps, cette mutualisation des exigences et des ressources permet de faire monter en maturité les offres commerciales et participe ainsi d’une amélioration des solutions technologiques disponibles⁷⁹.

Dr. Johan Rochel, Université de Fribourg/EPFL, johan.rochel@unifr.ch.

Je remercie Catherine Pugin et Alexander Barclay pour leurs remarques critiques sur une première version des réflexions proposées ici.

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