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Mit der Verabschiedung der «Empfehlung über elektronische Demokratie (E-Democracy)» durch das Ministerkomitee des Europarates am 18. Februar 2009 wurden erstmals zwischen-staatliche Standards zu diesem Thema vereinbart. Die 47 Mitgliedstaaten des Europarates einigten sich dabei nicht nur über eine Reihe von Definitionen und Begriffsinhalten, sondern auch über Prinzipien der E-Democracy und über Handlungsanleitungen zur Einführung, Umsetzung und Evaluierung von konkreten Maßnahmen im Bereich der E-Democracy.

Diese Inhalte und Anleitungen werden nicht nur den Mitgliedsstaaten «empfohlen», falls sie E-Democracy einführen oder bestehende Konzepte und Maßnahmen verbessern wollen, sondern auch allen anderen Stakeholdern der E-Democracy. Als Stakeholder der E-Democracy verstanden werden «alle Einzelpersonen und Institutionen, die in die Demokratie involviert sind».¹

Die Empfehlung wurde vom höchsten zwischenstaatlichen Organ des Europarates angenommen und ist ab Annahme für alle Mitgliedstaaten politisch verbindlich. «Empfehlungen» des Europarats stellen – unmittelbar nach Konventionen – die zweithöchste Verpflichtungsebene internationaler Instrumente des Europarats dar. Das im Rahmen von «Empfehlungen» Vereinbarte kann zwar nicht vor internationalen Gerichten oder Organen «eingeklagt», jedoch bei Tagungen der politischen Organe des Europarates angesprochen und damit seitens der Mitgliedstaaten verfolgt werden.²

Der Europarat mit seinen Hauptarbeitsgebieten Demokratie, Menschenrechte und Rechtstaatlichkeit, sowie Rechtsvereinheitlichung und soziale Kohäsion begann bereits vor einigen Jahren, die Folgen der Informations- und Kommunikationstechnologien (IKT) auf seine Arbeitsgebiete zu beleuchten und, wo möglich, Standards zu entwickeln und zu vereinbaren.³

Ausgehend von diesen Texten unterschiedlicher Verbindlichkeitsgrade beschloss das Ministerkomitee des Europarats am 24. Mai 2006, dass sich die Organisation dem Thema E-Democracy umfassend und in dessen Gesamtheit nähern sollte. Ein neuer Sonderausschuss wurde geschaffen, das «Ad hoc Committee on E-Democracy (CAHDE)» , mit direkter Berichtslinie zum Ministerkomitee.⁴ Der Arbeitsauftrag war einerseits umfassend - er reichte von der Themen- und Beispiel-Sammlung bis zur Erarbeitung von Definitionen, Effektivitätsmessung, Evaluierungskriterien und Interoperabilitätsvorgaben –, anderseits aber mit 31. Dezember 2007 befristet⁵ und die Form des Ergebnisses der Arbeit nicht definiert.⁶

Schon während der ersten Sitzung von CAHDE am 23./24. September 2006 wurden realistische Grundsätze dessen Arbeit geklärt und mögliche Arbeitsmethoden skizziert, die auch später eingehalten wurden. Als politischer Ausgangspunkt stand bald fest, dass der Europarat keinem Mitgliedsstaat vorschreiben kann, ob oder welche Elemente der E-Democracy eingeführt werden sollen. Der Europarat kann auch nicht festlegen, welche Form der Demokratie - dh welcher Grad an Direktheit und Partizipation – die bessere sei, und daher keinem Mitgliedsstaat vorschreiben, welche Form der pluralistischen Demokratie zu wählen ist. Der Europarat kann aber jenen Staaten, die E-Democracy ein- und umsetzen wollen, Ratschläge und praktische Vorschläge bzw. Handlungsanleitungen anbieten.

Dabei sollte auch – im Verhältnis zu bestehenden Texten und Ideen – der mögliche Mehrwert erarbeitet werden, welchen der Europarat neu zum Thema einbringen könnte. Dies wurde primär im Fokus auf die Demokratie gesehen, mit einem horizontal wie vertikal breiten Demokratiebegriff. Dazu konnte auf die vier «Pfeiler» der Organisation und deren Gremien zurückgegriffen werden: den zwischenstaatlichen (Ministerkomitee), den parlamentarischen (Parlamentarische Versammlung), den regional ausgerichteten (Kongress der Gemeinden und Regionen) und den der Zivilgesellschaft (Konferenz der INGOs).

Da die Arbeit des E-Democracy-Sonderausschusses CAHDE vielfach Neuland betrat und wenige Beispiele aus der Staatspraxis verfügbar waren, wurde von Anfang an eine enge Zusammenarbeit mit anderen am Thema interessierten internationalen Organisationen sowie insbesondere auch der Wissenschaft gesucht, aufgebaut und gepflegt.⁷ Die aktive Involvierung von Top-Wissenschaftlern und -Praktikern wurde durch eine Vereinbarung mit der Europäischen Kommission gefördert, wonach sich CAHDE bei seiner Arbeit des Demo_net bedienen konnte, einem europäischen wissenschaftlichen Netzwerk zu E-Democracy.⁸

Darüber hinaus wurde die Arbeit von CAHDE in – für zwischenstaatliche internationale Organisationen – außerordentlicher Transparenz durchgeführt. Nicht nur wurden öffentliche Symposien und Workshops veranstaltet und bei zwei von dritter Seite organisierten internationalen Konferenzen Wissenschaftler und Praktiker eingeladen, den Empfehlungsentwurf zu kommentieren,⁹ sondern wurden auch die laufenden Arbeitsdokumente auf eine öffentlich zugängliche Website gestellt - und dort belassen.¹⁰

Das Gesamtwerk der Empfehlung erscheint prima vista kompliziert gegliedert, weil es aus verschiedenen unterschiedlichen Teilen mit auch unterschiedlichen Bindungsgraden besteht. Der Grund dafür ist der – verwirklichte – Anspruch, einerseits nicht nur Empfehlungen auszusprechen, sondern auch Fakten festzuschreiben, und anderseits nicht nur Mitgliedstaaten, sondern auch die anderen Stakeholder anzusprechen.

Infolge dieser Struktur und des – auch sprachlichen – unterschiedlichen Charakters seiner einzelnen Teile soll jedem Stakeholder ermöglicht werden, für seinen Gebrauch Nützliches zur E-Democracy zu erfahren und zur Umsetzung Praktisches zu finden. Das betrifft Mitglieder des Europäischen Parlaments und von Gesamtstaatsparlamenten ebenso wie Gemeinderatsabgeordnete, Regierungschefs ebenso wie KommunalpolitikerInnen, NGOs wie wissenschaftliche Institutionen, Körperschaften wie Einzelpersonen, Medienbetreiber wie JournalistenInnen, IKT-Entwickler wie -Anbieter.

Daher ist das Gesamtwerk folgendermaßen gegliedert:

• Einleitung (Präambel) zur Empfehlung;
• Empfehlungen an die Mitgliedsstaaten , tatsächlich eine Art «executive summary»;

Der folgende Absatz erhält – aus Gründen der Lesbarkeit – leicht modifizierte Zitate aus der Empfehlung an die Mitgliedstaaten:
Mitgliedstaaten sollten

• die Möglichkeiten der E-Democracy zur Stärkungen der Demokratie, demokratischen Institutionen und demokratischen Prozesse nutzen;
  
• im Licht der Prinzipien und Richtlinien der Empfehlung – Politik, Praxis und Regeln für die E-Democracy einführen, entwickeln und überprüfen;
  
• Konzepte und Standards für E-Democracy entwickeln, welche Menschenrechten, Demokratie und Rechtstaatlichkeit aufrechterhalten;
  
• sicherstellen, dass E-Democracy
  

Die wichtigsten allgemeinen Hauptaussagen der Empfehlung, welche an alle Stakeholder gerichtet sind, können folgendermaßen zusammengefasst werden:

• E-Democracy ist primär eine Frage der Demokratie – nicht der Technologie.
• E-Democracy ist ein breites, umfassendes, einschließendes Konzept, das einerseits die supranationale, internationale, einzelstaatliche, regionale und lokale Ebene betrifft und anderseits die Bereiche Legislative, Exekutive und Judikatur.
• E-Democracy bietet – BürgerInnen und der Demokratie – zusätzliche Möglichkeiten.
• E-Democracy ist bei jedem Demokratie-Typ und jeder IKT-Entwicklungsstufe möglich.
• E-Democracy stellt nicht die Lösung aller Demokratiedefizite dar, kann aber Ansätze zu deren Verringerung bieten.
• E-Democracy dient nicht der Veränderung der Demokratie oder des in einem Mitgliedsland bestehenden Demokratie-Typs.
• E-Partizipation – insbesondere als individuelle BürgerInnenbeteiligung – ist eine entscheidende Funktion der (E-)Demokratie.
• E-Democracy benötigt zu ihrem Erfolg eine frühe Einbeziehung aller möglichen Stakeholder sowie eine breite Teilnahme aller Akteure.
• E-Democracy darf traditionelle Akteure der Demokratie – zB politische Parteien, Medien – nicht umgehen, sondern muss sie einbeziehen.
• E-Democracy enthält erweiterte Möglichkeiten für Minderheiten wie zB die Möglichkeit von (kostengünstigen) Sprachversionen, Behindertenadaptionen, (Distanz- Community-building , und die Inclusion in die Demokratie, demokratischen Prozesse und Institutionen.
• Positive Effekte der E-Democracy werden zugunsten von Transparenz, Verantwortlichkeit(sgefühl), Beteiligung, Engagement, Deliberation und Meinungsbildung erzeugt.
• Zu den Herausforderungen zählen der Wille und die Fähigkeit der BürgerInnen und PolitikerInnen zur Nutzung der E-Democracy, die Schließung digitaler und sozialer Gräben, adäquate Technologien und Vertrauen.
• Es bestehen Hindernisse technologischer und (demokratie-)politischer Natur, sowie rechtlicher, organisatorischer, sozialer, sozio-ökonomischer, sozio-technischer, technischer oder kultureller Art.
• Gefahren bestehen im technischen oder politischen Missbrauch der E-Democracy oder durch undemokratische Nutzung oder Einschränkung der IKT-Möglichkeiten, und durch eine mögliche Fragmentierung der demokratischen Gemeinschaft.
• Besondere Bedeutung hat E-Democracy auf der lokalen Ebene infolge bürgerInnen-naher Themen, kleinerer TeilnehmerInnen-Kreise, einfacherer Entscheidungsfindungen und geringerer Fehler-Konsequenzen.
• Auf internationaler Ebene bietet sich E-Democracy besonders an für grenzüberschreitende Region(alorganisation)en, für Personen gleicher sprachlicher oder kultureller Identität in unterschiedlichen Staaten, sowie für Beteiligungs- und Entscheidungsfindungen internationaler Organisationen.
• Die Einführung von E-Democracy darf nur nach Festlegung von Werten und Zielen erfolgen.
• Drittseiten-Kontrolle und -Evaluierung sind nötig.
• Technologie ist ein Mittel zum Zweck – nicht ein «driver». Die Verantwortung liegt bei jenem, der das Tool den Benutzern anbietet.
• Regelungen haben BürgerInnen- und Partizipations-/Demokratie-orientiert gestaltet zu sein und sowohl «Empowerment» als auch «Safeguarding» zum Inhalt zu haben. Sie sind primär zur Lückenfüllung und Anpassung von Regeln im Lichte der Möglichkeiten und Risken neuer IKTs zu unternehmen, wobei auf bestehende Verpflichtungen in den Bereichen Menschenrechten, Grundfreiheiten und Datenschutz Rücksicht zu nehmen ist.

Die Empfehlung enthält – im positiven und bewussten Gegensatz zu einer Vielzahl internationaler Instrumente – ein strukturiertes inhaltliches Follow-up. Darin sind neben den Mitgliedstaaten auch die Wissenschaft und die Zivilgesellschaft mit eigenen Beiträgen eingebunden. Um jedoch einen Automatismus – etwa eines regelmäßigen Staatenberichtssystems – bzw. eine Perpetuierung von Aktivitäten zu verhindern, ist dieses Follow-up (vorerst) auf einen Zeitraum von zwei Jahren ab Annahme der Resolution begrenzt.

• Mitgliedstaaten haben die Empfehlung – wenn nötig, mit einer Übersetzung – allen Stakeholdern des öffentlichen Sektors und der Zivilgesellschaft zur Kenntnis zu bringen und den Text umfassend zu verbreiten;
  
• Der Europarat hat das Thema E-Democracy weiter zu behandeln, einschließlich der Aspekte der Regelung, E-Konsultation, und «bottom-up» E-Democracy;
  
• Der Europarat hat die Empfehlung zwei Jahre nach ihrer Annahme zu überprüfen, und dies

Die Empfehlung des Europarates über elektronische Demokratie vom 18. Februar 2009 ist das erste umfassende und verbindliche internationale Instrument zur E-Democracy. Es zwingt kein Land und niemanden, E-Democracy einzuführen, lädt jedoch alle ein, «die durch die E-Democracy gegebenen Möglichkeiten zur Stärkung von Demokratie, demokratischen Institutionen und demokratischen Prozessen zu nutzen»¹². Die Empfehlung stellt jenen, die E-Democracy einführen oder verbessern wollen, vereinbarte Begriffe, Inhalte, Prinzipien und konkrete Handlungsanleitungen zur Verfügung.«

Die Empfehlung legt ein durchgehendes Hauptgewicht auf die Demokratie und ist umfassend in Bezug auf Themen, Stakeholder und Regierungsebenen: Sie schließt alle Sektoren der Gesellschaft und alle Regionen des Gebiets der Europarats-Mitgliedstaaten ein und reflektiert den aktuellen Stand wissenschaftlicher Forschung. Sie erweitert den Adressatenkreis über die Mitgliedstaaten hinweg um alle anderen Stakeholder der E-Democracy. In Bezug auf bestehende Einzeltexte zum Thema enthält die Empfehlung Neues v.a. im Bereich des E-Parliament, der E-Regulation (Regelung des E-Democracy) und der – erweiterten – Begriffe von «BürgerIn» und E-Inclusion.

Gleichzeitig zeichnet die Empfehlung ein realistisches Bild der E-Democracy und möglicher Politik dazu. Keinem Mitgliedsland wird eine bestimmte Form der Demokratie, ein bestimmter Grad an Partizipation oder E-Democracy «vorgeschrieben». Vorteile der E-Democracy werden ebenso dargestellt wie Herausforderungen, Risken und Gefahren. Zwecks Evaluierung der Empfehlung im Frühjahr 2011 besteht ein strukturiertes Follow-Up, in das die Mitgliedstaaten, die Wissenschaft und die Zivilgesellschaft eingebunden sind.

Der Europarat hat mit dieser Empfehlung – nach einer Reihe von ihm während der letzten Jahre angenommener Normen und politischer Texte zu Teilbereichen der E-Democracy - nicht nur das weltweit erste umfassende Standard-setting zur E-Democracy erfolgreich zustande gebracht, sondern damit auch seine Position als führende internationale Organisation zu Demokratiefragen und den damit verbundenen IKT-Themen behauptet und gestärkt.

Thomas M. Buchsbaum, Bundesministerium für europäische und internationale Angelegenheiten, Minoritenplatz 8, 1010 Wien, AT, thomas.buchsbaum@bmeia.gv.at