Jusletter IT

Der Einsatz von IT in der Justiz hat eine herausragende Bedeutung gewonnen. Die radikal geänderten Möglichkeiten der Informationsbeschaffung (Literatur- und Rechtsprechungsdatenbanken), Informationsaufbereitung (elektronische Aktenführung) und Informationsvermittlung (Registerportale) beschäftigt die Justiz in ihren unterschiedlichen Aufgabenfeldern intensiv.

Parallelen zum E-Government lassen sich nur begrenzt ziehen¹. Zwar besteht eine gewisse Zielkongruenz mit der administrativen Gewalt, was den Einsatz von IT betrifft (Effizienzgewinne, Verbesserung des Bürgerservices, Partizipationsmöglichkeiten, Erhöhung der Transparenz, Befreiung von überflüssiger Bürokratie usw.). Allerdings bedingt die Eigenständigkeit der Justiz als Staatsfunktion vielfach ein eigenständiges Modernisierungsprofil.

Das föderal gegliederte Justizsystem stellt eine nicht zu unterschätzende Barriere für E-Justice dar. Ungeachtet der einheitlichen Prozessordnungen sind die in der Justiz eingesetzten Kommunikationsmittel und Fachanwendungen als Unterstützungsmechanismen rechtsstaatlicher Verfahrensführung dem Grunde nach Sache der einzelnen Justizverwaltungen. Im Interesse der Kostenminimierung, der Rechtssicherheit und auch als Akzeptanzvoraussetzung für die Beteiligten ist eine Koordination der benutzten Standards, Anwendungen und Formate dringend erforderlich. Freilich wird dadurch eine Stärkung ministerialer Justizexekutive gegenüber den Gerichtsverwaltungen und Richtern bewirkt. Hiergegen formiert sich seitens der Richterschaft Widerstand. Bereits die Möglichkeit einer Eingliederung der überwiegend dezentral organisierten IT in ein zentrales, landesweites justizinternes IT-Betriebszentrum mit einheitlicher Datenvorhaltung wird in Abrede gestellt.

Die Bestrebungen einiger Landesregierungen, den IT-Betrieb der gesamten Landesverwaltung einschließlich der Justiz auf justizexterne Stellen zu übertragen, haben erst recht heftige Diskussionen über die Zulässigkeit dieser Vorhaben entfacht. Ein Beispiel: Am 27.06.2007 hat die nordrhein-westfälische Landesregierung weitreichende Änderungen in der Organisation und Steuerung der IT beschlossen. Dabei soll eine umfassende, zentrale Speicherung von «Justizdaten» in einem dem Innenministerium unterstehendem Rechenzentrum erfolgen. Michael Bertrams, Präsident des nordrhein-westfälischen Verfassungsgerichtshofes, bescheinigt dem Vorhaben das Verdikt der Verfassungswidrigkeit²: Die Unabhängigkeit der Dritten Gewalt werde durch die zentrale Datenspeicherung bei einer ressortfremden Instanz beeinträchtigt. Nicht nur die verfassungsrechtlich verbürgte «organisatorische Selbständigkeit der Gerichte» sei verletzt, sondern auch in die richterliche Unabhängigkeit würde eingegriffen und der Grundsatz effektiven Rechtsschutzes sei gefährdet. Ein harter Vorwurf, den es noch zu hinterfragen gilt³.

«IT-Sachverhalte» sind dem Grunde nach der Gerichtsverwaltung zuzuordnen und damit Gegenstand der Organisationsgewalt des zuständigen Ministeriums. Sie sind Teil der sogenannten Infrastrukturverwaltung . Darunter wird die Bereitstellung der sachlichen Arbeitsgrundlagen für die Rechtsprechung der Gerichte verstanden: Das reicht von der Errichtung und Instandhaltung der Gerichtsgebäude über die Unterhaltung von Bibliotheken, die Bereitstellung von Vordrucken bis eben zur Ausstattung mit IT- und Computertechnik und den damit verbundenen Vernetzungs- und Rechercheoptionen.⁴

Die Organisationsgewalt der Justizverwaltung findet ihre Grenze in der rechtsprechenden Tätigkeit⁵ . Die Kernaufgabe der Dritten Gewalt muss frei von jeglicher Einflussnahme der Exekutive sein. Der sachlich unabhängige Richter allein entscheidet nach Maßgabe des gültigen Rechts. DieserKernbereich richterlicher Tätigkeit soll nicht nur von unmittelbaren Eingriffen frei bleiben; auch Maßnahmen, dieauf indirekte Weise künftige Verfahren zu beeinträchtigen vermögen, können in Widerspruch zur richterlichen Unabhängigkeit stehen⁶.

Unstreitig ist die richterliche Unabhängigkeit nur dann nicht berührt, soweit es um Maßnahmen der Justizverwaltung geht, die auf eine Verbesserung der Organisation bzw. effizientere Arbeitsabläufe zielt und keine (unmittelbare) Rückwirkung auf die richterliche Entscheidungsfindung haben⁷ .

IT-Strukturen und IT-Anwendungen unreflektiert als typische Angelegenheit der Justizverwaltung zu qualifizieren wird dem zu beobachtenden Phänomen der zunehmenden Konvergenz von Technik und «content» nicht mehr gerecht. Materielle und bloße «technisch-organisatorische» Sachverhalte sind aufgrund der neuen technischen Möglichkeiten nicht mehr exakt trennbar: Die Zeiten, in denen sich der IT-Einsatz auf inhaltsneutrale, bloße äußere Arbeitsabläufe steuernde Techniken beschränkte (z.B. der Einsatz klassischer Bürosoftware oder einfache Datenverarbeitungsvorgänge), gehören in weiten Teilen bereits der Vergangenheit an. Vielmehr werden durch den Einsatz moderner Technik Arbeitsinhalte und Arbeitsergebnisse mehr und mehr vorgeprägt⁸ . Fachanwendungen und Datenverarbeitungsvorgänge werden «mächtiger» und können die (richterliche) Arbeit durch inhaltliche Vorgaben unterstützen (und ggf. lenken). Die technischen Mittel könnten die methodische Herangehensweise an die Lösung von Rechtsfällen und das Recht selbst verändern. Faktisch würde so eine technische Unterstützungstätigkeit immer weniger von der rechtsprechenden Tätigkeit trennbar.

Aufzulösen ist auch das Spannungsverhältnis zwischen inhaltlicher Eigenverantwortung und organisatorischer Eingebundenheit des Richters, das durch den technischen Fortschritt eine neue Dimension gewonnen hat⁹. Auf der einen Seite steht die inhaltliche Einmischungsfreiheit des Richters, auf der anderen Seite seine gleichzeitige Eingebundenheit in die Justizorganisation. Dabei ist ungeklärt, ob die Verfassungsgarantie des Art. 97 GG nicht nur eine inhaltlich-abwehrende , sondern auch eine organisationsrechtlich-gestaltende Seite aufweist. Für letzteres tendiert derzeit ein Teil des Schrifttums; danach sei der Bezugspunkt richterlicher Unabhängigkeit zu erweitern: Die Mitwirkung an der Optimierung gerichtsinterner Verfahrensabläufe sei – ich zitiere – «originärer Teil richterlicher Verantwortung für die Systemleistungen und damit kompatibel mit richterlicher Unabhängigkeit»¹⁰. M.E. überzeugt diese Argumentation wenig¹¹.

Hinsichtlich der möglichen Einführung einer elektronischen Akte äußert sich Uwe-Dietmar Berlit, Richter am Bundesverwaltungsgericht, klar¹². Die richterliche Unabhängigkeit sei kein «Privileg zur Abwehr von Reformen». Die Einführung einer elektronischen Akte bewirke keinen inhaltlich-sachlichen steuernden Einfluss auf die rechtsprechende Tätigkeit und es gäbe keine verfassungsrechtliche Garantie, dass die Akten weiterhin in Papierform vorgehalten werden müssten. Auch die Befugnis der Richterschaft, über Zeitpunkt und Ort der richterlichen Tätigkeit frei zu befinden, sei nicht berührt, wenn die Bearbeitung der elektronischen Akte eine höhere Präsenz im Gericht erzwingen würde. Der Auffassung vonBerlit ist dem Grunde nach zuzustimmen. Allerdings hängt die Möglichkeit einer Verletzung der richterlichen Unabhängigkeit bei Einführung einer elektronischen Akte im Einzelfall davon ab, welche «features» bzw. «Unterstützungstools» das System bereitstellt. So ist eine informationstechnische Unterstützung richterlicher Rechtsprechung mit mittelbarer Auswirkung auf die Entscheidung durchaus realisierbar.

Für problematisch halte ich in diesem Kontext aber die Rechtsprechung der Richterdienstgerichte. Von diesen wird die Unabhängigkeitsgarantie traditionell weit (ich meine:zu weit ) ausgelegt. Ein vielsagendes Beispiel: Das Richterdienstgericht beim Landgericht Düsseldorf¹³ erkannte einen Verstoß gegen die richterliche Unabhängigkeit darin, dass sich der Direktor eines Amtsgerichts weigerte, dem klagenden Richter die elektronisch eingereichten Eingaben zum Handelsregister zur häuslichen Bearbeitung ausdrucken zu lassen; – und das obwohl seit der Neufassung des Handelsregister angeordnet ist, dass die Handelsregister ausschließlich elektronisch geführt werden. Freilich wird durch diese – typische – Rechtsprechung die verfassungsrechtliche Garantie der richterlichen Unabhängigkeit in die Nähe eines Standesprivilegs gerückt. Wollte man noch die Stellungnahmen in den Publikationen der Standesorganisationen berücksichtigen, vermag man nur noch ein crescendo völlig hypertropher Forderungen zu vernehmen¹⁴ .

Zweifellos sind die Rückkopplungen des Technikeinsatzes auf die Unabhängigkeitsgarantie noch weiter zu erforschen. Dabei ist eine unreflektierte extensive Interpretation der richterlichen Unabhängigkeit abzulehnen. Im Falle einer bloßen zentralen Datenvorhaltung, der Errichtung zentraler Netzinfrastrukturen, der Implementierung von sog. Querschnittsverfahren¹⁵ oder «einfacher» Dokumentenmanagementsysteme scheint eine Beeinträchtigung der richterlichen Unabhängigkeit m.E. ausgeschlossen. Bei der zentralen Vorhaltung von Fachverfahren und der elektronischen Aktenführung ist indes – in Analyse der «Mächtigkeit» der eingesetzten Systeme – eine mögliche Verletzung der richterlichen Unabhängigkeit genauer zu untersuchen.

Gegen eine IT-Zentralisierung im Bereich der Justiz, die dem Innenministerium unterstünde, kann nicht pauschal ein Verstoß gegen den Gewaltenteilungsgrundsatz vorgebracht werden. Dies belegt bereits die traditionelle (erst in letzter Zeit von den «Rechtspflegeministerien» allmählich abgelöste) Verortung der Gerichtsverwaltung bei den thematisch einschlägigen Fachministerien. Im Prinzip spielt es keine Rolle, ob die eigenständige Organisation i.w.S. dem Innenministerium oder dem Justizministerium obliegt. Denn auch die «Justizverwaltung», die in höchster Ebene dem Justizministerium obliegt, ist als «reine» Verwaltungstätigkeit der Exekutive zuzuschlagen.

Dagegen wird in der Literatur angeführt, dass zwar die Gerichtsverwaltung zum Funktionsbereich der Exekutive gehöre, sie jedoch in unmittelbarem Bezug zu den Aufgaben der Rechtsprechung stehe und sich organisatorische Entscheidungen mit Auswirkungen auf den Bereich der rechtsprechenden Gewalt ihrem Wesen nach von allen anderen Maßnahmen der Behördenorganisation unterscheiden würden. Insoweit käme dem Justizministerium durch ihre «Nähe zur Rechtsprechung als Dritter Gewalt» eine im Vergleich zu anderen Teilen der Exekutive hervorgehobene Stellung zu, die auch einer IT-Zentralisierung bei einer ressortfremden Instanz entgegenstünden. Diese Ansicht wird mit einem Verweis auf eine Entscheidung des VerfGH Nordrhein-Westfalens begründet¹⁶ . Dieser hatte in einer viel diskutierten Entscheidung die im Wege eines Organisationserlasses des Ministerpräsidenten verfügte Verschmelzung von Justiz- und Innenministerium für verfassungswidrig erklärt. Diese Entscheidung hat Kritik geerntet¹⁷ , gab aber auch Anlass für ein Plädoyer für eine verfassungsrechtliche Bestandsgarantie eines eigenständigen Justizministeriums und dessen Aufgabenkatalogs¹⁸ . Dennoch ist die «besondere Stellung» der Justizverwaltung bislang weitgehend unerforscht geblieben. Welche Folgerungen aus der – im Prinzip zutreffend beschriebenen besonderen Stellung des Justizministeriums im Gewaltengeflecht – abzuleiten sind, ist weiter offen.

Auch aus dem Ressortprinzip lassen sich keine unüberwindbaren Schranken für die beschriebenen Zentralisierungsversuche ableiten. Zwar ist der gesamte Bereich der IT von der Ressortleitungsbefugnis und Ressortverantwortung des zuständigen Ministers erfasst und unterliegt seiner kanzler- und kabinettsfesten autonomen Sachentscheidungskompetenz und Organisationsbefugnis¹⁹ . Die Eingliederung von Teilen einer dem Bereich eines Ministeriums unterstehenden Behörde in ein anderes Ressort, würde diesem Prinzip entgegenlaufen. Allerdings bestehen Grenzen der Ministerverantwortlichkeit: Eine Verlagerung von Aufgaben käme etwa durch entsprechenden Kabinettsbeschluss in Betracht und jedenfalls durch Gesetz.

Allerdings, so meine ich, können sich wesentliche Einschränkungen aus den datenschutzrechtlichen Vorgaben der Verfassung ergeben.

Allgemein gilt: Im E-Justice-Bereich ist regelmäßig ein höheres Maß an IT-Sicherheit anzustellen als bei E-Government-Anwendungen. Integrität, Vertraulichkeit und der datenschutzkonforme Umgang mit hochsensiblen personenbezogenen Daten, die regelmäßig und in erheblichem Umfang bei der justiziellen Aufgabenbewältigung anfallen, unterliegen besonderen Schutzanforderungen. Die erforderliche «Hochverfügbarkeit²⁰»²¹ von Justizdaten ist zu gewährleisten. Die Vertraulichkeit und Integrität der Kommunikation mit der Justiz ist unentbehrliche Grundlage für den Fortbestand des Vertrauens in die Dritte Gewalt und die Akzeptanz des Einsatzes elektronischer Systeme: Ohne ein Höchstmaß an IT-Sicherheit entsteht Schaden am Rechtsstaat. Den typischen Gefährdungslagen wie (D)Dos-Attacken, Hackerangriffen, Virenbefall, Systemausfall, Datenmanipulation, Identitätsdiebstahl usw. ist wirkungsvoll vorzubeugen. Generell muss für den Gegenstand einer «IT-Zentralisierung» bedacht werden, dass durch die regelmäßig gebündelte Datenvorhaltung hochsensible Datensammlungen entstehen. Dass für landes- oder gar bundesweite Justizdatensammlung (ggf. unter zentraler Administration) besondere Schutzvorkehrungen geschaffen werden müssen und ausgeklügelte IT-Sicherheitsstrukturen vorzuhalten sind, liegt auf der Hand.

Konkrete Einschränkungen für eine Datenvorhaltung bei einer ressortfremden Instanz können m.E. aus dem verfassungsrechtlichen Grundsatz informationeller Gewaltenteilung²² und denSchutzpflichten der grundrechtlichen Gewährleistung auf Vertraulichkeit und Integrität informationstechnischer Systeme abgeleitet werden²³ . Danach hat die Justizverwaltung eine umfassende Gewährleistungs- und Kontrollverantwortung für die Schutz- und Kontrollstandards bei Datenschutz und Datensicherheit, die gegenläufige Zentralisierungsmaßnahmen ausschließen. Die Sicherung von Authentizität und Integrität der gerichtlichen (personenbezogenen) Daten gebietet m.E. grundsätzlich eine gesonderte IT-Infrastruktur der Justiz durch ein separates Justiz-Netz. Zugriffsmöglichkeiten justizexterner Stellen sind dabei nicht hinnehmbar²⁴.

Die auch in der Justiz fortgeschrittene Technisierung und Vernetzung prägt bereits vielfach die richterliche Arbeitsweise. Weitreichende Ansätze zur Elektronisierung des Rechtsverkehrs bestehen bereits und die Überlegungen zur elektronischen Akte sind weit fortgeschritten. Im Ergebnis wird ihre Implementierung nicht zu verhindern sein. In diesem Kontext ist die Reichweite der Unabhängigkeitsgarantie nüchtern zu bewerten. Ein «Privileg zur Abwehr von Reformen» stellt sie jedenfalls nicht dar.

Bislang wurde in der rechtlichen Diskussion zu wenig beachtet, dass IT-Zentralisierung nicht nur auf eine Einsparung von Mitteln zielt, sondern durch den IT-Einsatz auch die Effizienz der Gerichtsorganisation und der Verfahrensabläufe bezweckt wird²⁵ : Dadurch erhalten die Zentralisierungsbestrebungen mittelbar verfassungsrechtliche Relevanz, da sie mit dem durch Art. 19 Abs. 4 GG und dem Rechtsstaatsprinzip begründeten Anspruch der Gewaltunterworfenen, von den Gerichten in angemessener Zeit eine Entscheidung zu erhalten, korrelieren. Insoweit könnte die effektive Rechtsschutzgewähr Ausgangs- und Bezugspunkt einer Rejustierung der bislang extensiv interpretierten Unabhängigkeitsgewähr sein. Effektive Rechtsschutzgewähr muss gerade auch mit und durch die Richter optimal und ressourcenschonend organisierbar sein. Der Technikeinsatz spielt dabei eine zentrale Rolle.

Bei der Beantwortung der aufgeworfenen Frage gilt es Neuland zu betreten. Griffige, klare Abgrenzungen gibt die Verfassung nicht vor. Feststellbar ist, dass eine IT-Zentralisierung unter einer ressortfremden Instanz nicht a priori ausgeschlossen ist. Wie stets kommt es auf den genauen Gegenstand der Zentralisierung an sowie auf die Gewährleistung der erforderlichen IT-Sicherheit. Soweit mit der Zentralisierung eine Speicherung personenbezogener Daten verbunden ist (z.B. zentrale Servervorhaltung) gilt es zu beachten: Die Justiz muss in der Lage sein, selbst die Schutz- und Kontrollstandards bei Datenschutz und Datensicherheit zu bestimmen. Zugriffsmöglichkeiten justizexterner Stellen müssen ausgeschlossen sein.

Uwe-Dietmar Berlit, Die elektronische Akte – rechtliche Rahmenbedingungen der elektronischen Gerichtsakte, JurPC Web-Dok. 157/2008, Abs. 1–132.
Uwe-Dietmar Berlit, E-Justice – Chancen und Herausforderungen in der freiheitlichen demokratischen Gesellschaft, JurPC Web-Dok. 171/2007, Abs. 1–146.
Michael Betrams, Zentralisierung der Informationstechnik in der Landesverwaltung Nordhrein-Westfalen unter Einbeziehung der Dritten Gewalt?, NWVBl. 2007, 205 ff.
Ralf Köbler, eJustice: Vom langen Weg in die digitale Zukunft der Justiz, NJW 2006, 2089.
Fabian Wittreck, Die Verwaltung der Dritten Gewalt, 2006.

Frank Braun, Forschungsstelle für Rechtsfragen der Hochschul- und Verwaltungsmodernisierung, Universität Passau
Gottfried-Schäffer-Str. 20, 94032 Passau, DE; frank.braun@uni-passau.de