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Dieser Beitrag wurde durch die häufig vernommene Feststellung motiviert, dass Rechtsinformation durch die digitalen Medien und insb. das Internet heute leicht und allgemein zugänglich sei. Fast jede Art von Information ist heute leichter weil elektronisch verfügbar. Daraus allein lässt sich jedoch nicht schließen, dass diese Information nun dem allgemeinen Wissensstand zuzurechnen sei oder die Lese- und Informationskompetenz gestiegen wären.

Besonders schwierig ist nun das Finden, Verstehen und Bewerten von Rechtsinformation. Wer (außer dem Experten) vermutet die Beschränkung der Auskunft aus dem Strafregister im Tilgungsgesetz? Wer würde dieses in Ermangelung der Kenntnis der korrekten Bezeichnung im Index des Bundesrechts 25/04¹ finden? Wer würde annehmen, dass das Suchwort «Vorstrafe» im RIS² /Bundesrecht zwar zu fünf Ergebnisdokumenten führt, der Begriff Vorstrafe selbst jedoch rätselhaft bleibt? Was darf ein Personenbetreuer (nicht)? Und warum ist das DSG 2000 nur an Experten adressiert, wo es doch ein Jedermannsrecht mit unmittelbarer Drittwirkung enthält?

Wer weder mit Rechtsdatenbanken vertraut noch sich der Systematik von Normen und ihren Novellen bewusst ist, wird Systeme wie Google, Wikipedia oder diverse Foren³ befragen und hierbei evtl. auf Vorschriften des deutschen Rechts, isoliert stehende Normen, nicht aktuelle aber häufig aufgerufene bzw. gut ausgezeichnete Rechtstexte oder nicht auf die eigene Situation übertragbare Rechtstipps stoßen, meist jedoch einen nur ungenügenden Ausschnitt des zur Beurteilung der Problemsituation tatsächlich notwendigen Wissens erhalten. Ist sich der Leser dieser Tücken nicht bewusst, kann ihm die Recherche zum Nachteil geraten.

Für den Rezipienten ist (Rechts-)Information im Kontext besser verständlich. Den Kontext berücksichtigen können z.B. sog. Lebenslagenportale, die das Rechtssystem in einfacher Sprache aufgrund von bestimmten Lebens- oder Geschäftssachverhalten rekonstruieren.⁴ Derartige Portale erlauben es, nutzerrelevante Information aus unterschiedlichen Quellen und über starre Zuständigkeitsgrenzen hinweg darzustellen. Ist der Inhalt modular aufgebaut und adäquat formuliert, strukturiert und ausgezeichnet, können die einzelnen Textelemente zudem nach verschiedenen Gesichtspunkten präsentiert oder zugänglich gemacht werden.⁵

Ein Informationsportal nach Lebenslagenprinzip besteht in Österreich bereits, und zwar in Form des auf help.gv.at zugänglichen «offiziellen Amtshelfers für Österreich» (HELP). HELP ist, so die Selbstbeschreibung, «eine behördenübergreifende Plattform im Internet, die Sie – ausgehend von konkreten Lebenssituationen, wie etwa Schwangerschaft, Geburt, Heirat oder Wohnen – über Amtswege in Österreich informiert und teilweise deren elektronische Erledigung zulässt.»⁶ In HELP werden derzeit etwa 200 Themen behandelt, die grob den Kategorien Bürger/innen, Wirtschaft, Jugendliche und Senior/innen zugeordnet sind. Diese vier Kategorien sind entsprechend weiter untergliedert. Unterstützend werden eine einfache Suchmaschine, ein Behördenverzeichnis und ein Begriffslexikon angeboten.

Da sowohl HELP als auch das Rechtsinformationssystem des Bundes RIS vom Österreichischen Bundeskanzleramt betrieben werden, ist es nun nur ein kurzer Gedankensprung, in HELP das situativ-semantische Zukunftsmodell der Rechtsinformation zu (ver-)suchen, das die Rechtsterminologie in einfache Sprache übersetzt und dem User verständliche Rechtsinformation im Lebenskontext liefert. Im Folgenden werden allgemeine Anforderungen an die Informationsaufbereitung für ein solches Rechtsinformationssystem der Zukunft diskutiert sowie einige konkrete Vorschläge anhand von HELP entwickelt.⁷

Um Rechtsinformation tatsächlich allgemein zugänglich zu machen, bedarf es einfacher, verständlicher Texte bei gleichzeitiger hoher Qualität der Inhalte. Objektivität, Vollständigkeit, Richtigkeit und Aktualität sind in Hinblick auf die Vertrauensbildung wie auch die Rechtssicherheit entscheidend. Es ist allerdings nicht oder nur bedingt möglich, einzelne Elemente aus einem komplexen System, wie das Rechtssystem eines ist, zu isolieren und in sich vollständig zu beschreiben. Die reduzierte Darstellung des Rechtssystems, wie dies durch die Darstellung von typisierten Lebens- oder Geschäftslagen in einfacher Sprache geschieht, produziert unvollständiges Wissen. Auch ist es nicht möglich, alle Eventualitäten des Lebens vorauszusehen und im Informationssystem vorzumodellieren.

Ziel darf es nicht sein, Komplexität zu verbergen, vielmehr gilt es, sie besser begreifbar zu machen. Sieht das Gesetz zahlreiche Wenn und Aber vor, so dürfen das positive Recht nicht eigenmächtig auf das einfach (am Bildschirm) Darstellbare gekürzt und dem Leser Handlungs- und Verhaltensoptionen vorenthalten werden. Dem Betreiber eines solchen Rechtsinformationssystems obliegt somit eine hohe Verantwortung, schließlich kann über das System bewusst oder auch unbewusst eine gewisse Machposition ausgeübt werden, indem durch Vermittlung eines gewissen Wissens- bzw. Nichtwissensstandes bestimmte Verhaltensweisen präferiert werden, obgleich auch andere Verhaltensweisen legitim wären.

Es muss auch klar bleiben, dass ein Rechtsinformationssystem ein individuelles Beratungsgespräch nicht ersetzen kann. Im persönlichen Gespräch wird dem Ratgeber der Kontext der Frage deutlich, er kann abschätzen, was der Empfänger mit dem Ratschlag oder der Auskunft zu tun gedenkt, er kann seine Sprache an die des Empfängers anpassen und er wird im Zweifel nachfragen, um Missverständnisse zu vermeiden oder aufzuklären. Ein Rechtsinformationssystem hingegen arbeitet auf abstrakter Ebene und überlässt die Bewertung dem User. Zwar gibt es durchaus interessante elektronische Ratgeber, die versuchen, diese Interaktionen nachzubilden, doch sind diese derzeit nur für spezifische Themen oder kleine Ausschnitte des Rechtssystems realisierbar. Eine umfassende Ontologie des Weltwissens und des Rechtssystem, die einer Informationsbreite und -tiefe wie jener von HELP gerecht wird und gleichzeitig die Dynamik des Rechts berücksichtigt, ist heute schlichtweg nicht machbar.

Um den User nicht irrezuführen, muss ein solches Rechtsinformationssystem seine Grenzen fair aufzeigen und den User gegebenenfalls an geeignetere unmittelbare Informationsquellen oder persönliche Beratungsstellen weiterverweisen. Dies darf nicht als Defizit des Systems oder Unvermögen des Betreibers verstanden werden, sondern erhöht ab einem gewissen Komplexitätsgrad sowohl Effizienz als auch Rechtssicherheit. Daher und auch um die Einbindung verschiedenster Informationsquellen und Akteure gewährleisten zu können, sollte das Informationsportal, wie in HELP bereits angedeutet, als Wissensbasis und Wegweiser zugleich konstruiert werden.

Natürlichsprachliche Frage-Antwort-Systeme oder eine semantische Suche, die natürlichsprachliche Eingaben interpretiert um die Semantik der Anfrage zu erfassen, sind eine spannende Herausforderung, aber aufwendig und für ein Rechtsinformationsportal mit einer Breite und Tiefe wie HELP nur mit Vorbehalten machbar. Zwar verwendet der Fachmann im Schnitt lieber die Suche – er weiß aber meist ziemlich genau, was er sucht –, der Nichtexperte hingegen findet sich im Regelfall mit Navigationsstrukturen besser zurecht, vorausgesetzt jene sind in intelligent angelegt und führen den User beginnend mit hohem Abstraktionsniveau schnell und bequem zu spezifischen Themenblöcken, Themen und schließlich den gesuchten Informationen. Auch lassen sich derart die Strukturen des Rechtssystems gut abbilden und ein isolierter Blick vermeiden. Natural language processing hingegen muss sich mit Sprachvarianten, Fachterminologien, unerwarteten und unspezifischen Fragestellungen oder Formulierungen, Tipp- und Rechtschreibfehlern auseinandersetzen. Ist der User gefordert seine Fragestellung mehrfach zu revidieren oder spezifizieren, dies evtl. auf für den User nicht logisch nachvollziehbare Aufforderung des Systems, und erhält er letztendlich eine nach Systemrelevanz sortierte Liste oder eine alleinstehende Antwort, so wird der Vorteil einer intelligenten, geführten Navigation deutlich: der Mensch lernt von der Maschine – und gerade in dieser Konstellation ist ja davon auszugehen, dass die Maschine mehr «weiß» als der Informationssuchende und der Informationssuchende wiederum Inhalte und nicht technische Bedienung oder korrekte Fragestellung «erlernen» will.

Dies bedeutet jedoch nicht, dass auf jegliche semantische Erschließung der Texte verzichtet werden kann oder soll, im Gegenteil, eine intelligente Navigation geht über einen einfachen hierarchischen Themenbaum hinaus, erlaubt Mehrdimensionalität und setzt somit intelligente formale und semantische Notationen und Metadaten voraus. Durch adäquate Annotationen und strukturierten, modularen Aufbau der Textelemente können zudem unterschiedliche Ansichten, Selektionen und Zusammenstellungen produziert und die Inhalte besser an spezifische Benutzergruppen angepasst werden. Durch konsequente Notationen und Metadaten von guter Qualität kann mit relativ einfachen Mitteln viel erreicht werden, was anderenfalls im Rahmen einer automatischen Textanalyse berechnet oder in einer umfassenden Ontologie mitmodelliert werden müsste. Wird bei der Erstellung von Informationen hingegen der Schwerpunkt auf Inhalte, deren Struktur und formale und semantische Anreicherung gelegt, können andere Techniken später wesentlich besser aufsetzen.⁸

Zur Wahrung der Vollständigkeit und zur einfacheren Erschließung von originären Normtexten könnte eine Verlinkung zwischen HELP und RIS beitragen.⁹ Im Bereich Bürger/innen nimmt HELP nur selten auf die konkreten den Texten zugrunde liegenden rechtlichen Bestimmungen Bezug, im Bereich Wirtschaft ist der Bezug häufiger gegeben, die Verlinkung zu den Normentexten ist aber vielfach nicht gegeben oder nur unzureichend durch einfachen Verweis auf die gesamte Rechtsvorschrift gelöst.¹⁰ Ein Verweis auf ein Gesetz mit z.B. einigen hundert Einzelbestimmungen, von denen nur einige wenige tatsächlich relevant sind, ist dem User wenig hilfreich.¹¹ Würden hingegen Verweise konsequent auf die jeweils konkreten Bestimmungen der Normentexte im RIS gesetzt, wäre nicht nur der User besser unterstützt, es ließe sich sogar, einen entsprechenden Aktualitätsgewinn des RIS vorausgesetzt,¹² ein Alertsystem realisieren, welches das Redaktionsteam warnt, wenn sich eine gesetzliche Bestimmung geändert hat, der Text in HELP aber unbearbeitet geblieben ist.

Ein Hinweis auf eine anvisierte Neuerung im RIS, die auch die notwendige Aktualitätssteigerung mit sich bringen würde, findet sich im aktuellen Regierungsprogramm. Demzufolge ist zur Verfassungsbereinigung und «um den Zugang zum Recht zu verbessern» zu prüfen, ob das RIS «nach einer Überarbeitung im Sinne einer kontinuierlichen Wiederverlautbarung als authentische Rechtsquelle gestaltet werden kann.»¹³ Einem aktuellen Artikel der Autoren Stöger und Weichsel¹⁴ folgend wird derzeit geprüft, ob eine automatische Erfassung von Novellen mittels Ausführung der Novellierungsanweisungen durch eine spezielle Software möglich wäre, wobei auch der umgekehrte Ansatz überlegenswert sei, nämlich die Änderungen in eine konsolidierte Textdatei der Rechtsvorschrift einzuarbeiten und die Novellierungsanweisungen sowie auch die Textgegenüberstellung automatisch erstellen zu lassen.¹⁵ In Anbetracht dieser Perspektiven wäre es freilich noch innovativer, ein Aktualitätsfrühwarnsystem einzurichten, das bereits aus dem E-Recht-System¹⁶ heraus automatisiert Vorwarnungen generiert.

HELP liefert heute als zentrales Informationssystem akteurs- und zuständigkeitsübergreifende Informationen zu ausgewählten Problemstellungen (Lebenslagen). Hierbei stoppt HELP im Regelfall spätestens dort, wo Landesrecht ins Spiel kommt. Mittels eines Informationsschichtenmodells, das in erster Ebene allgemeine, abstrakte Basisinformation und in zweiter Ebene konkrete Detailinformation liefert, könnten nun Landesrecht, Gemeinderecht, genauso aber auch europäisches Recht oder internationale Elemente integriert werden. Die abstrakte Basisinformation soll dem User hierbei zunächst einen allgemeinen Überblick – einschließlich der Klarstellung der Gründe, Voraussetzungen und Folgen der Regionalisierung – verschaffen, erst im nächsten Schritt wird die konkrete Detailinformation geliefert, die wiederum mit den entsprechenden Formularen oder Online-Verfahren verbunden sein kann. Ebenso könnten regionale Unterschiede z.B. in der Behördenpraxis im Rahmen der mittelbaren Bundesverwaltung dargestellt werden. Generell ist dieses Modell geeignet, bei Vorliegen von verteilten Zuständigkeiten Informationen unterschiedlicher Quellen und Akteure strukturiert zu integrieren, zudem unterstützt es die Individualisierungsmöglichkeiten von Inhalten.

Aus Sicht des Schichtenmodells ist es vorerst irrelevant, ob die enthaltenen Informationen wie derzeit für HELP zentral entwickelt werden¹⁷ oder ob externe Akteure diese Informationen in das System einbringen bzw. zur Wahrung des individuellen Auftritts und Erscheinungsbildes z.B. einer Gebietskörperschaft auf deren externen Content verlinkt wird. Umso breiter das Informationsangebot und umso exakter die Detailinformationen gleichzeitig sein sollen, desto interessanter ist es in Hinblick auf die Machbarkeit sowie auf die in Quellennähe zu vermutende höhere Qualität der Detailinformationen die Variante, in der Erstellung und Wartung von Teilen der Inhalte mit den zuständigen Stellen oder relevanten Akteuren zu kooperieren. Dies kann in loser Koppelung bis hin zu einer Art qualitätsgesichertem «Behörden-Wiki», das den Akteuren die unmittelbare Einstellung und Bearbeitung ihrer Texte und sonstigen Inhalte erlaubt, erfolgen. Auch der umgekehrte Weg ist möglich, so könnten etwa regionale Portale die gemeinsame Basisinformation in ihr eigenes Informationsangebot übernehmen¹⁸ und um die notwendigen Detailinformationen ergänzen.¹⁹ Alle Varianten setzen allerdings ein funktionierendes koordiniertes Netzwerk aus Fachleuten aller Bereiche, eine abgestimmte Formulierung, Strukturierung und Auszeichnung der Texte sowie hohe Textqualität voraus, um dem User schlüssige, ineinandergreifende und somit hilfreiche und verständliche Information bereitstellen zu können.²⁰

Jede Weiterentwicklung eines Rechtsinformationssystems ist mit einigem Aufwand verbunden, dies umso mehr, je höher die Ansprüche an Technik und Inhalte sind. Letztendlich bleiben viele Entscheidungen im Zusammenhang mit der Entwicklung eines solchen Systems eine Frage der Kosten und der Umgebungsbedingungen. Im Zweifel ist in Hinblick auf ein Rechtsinformationssystem wie das hier dargestellte der Qualität der Texte und der Informationsaufbereitung Priorität einzuräumen. Es bedarf jedoch auch eines gekonnten Zusammenwirkens von Technik und Wissensarbeit, eines entsprechend engagierten und eingespielten Netzwerkes an Personen und Institutionen, jedenfalls aber eines gegenüber den einzelnen Akteuren flexibel handhabbaren Gesamtkonzepts, das von einem gemeinsamen Willen getragen wird und schrittweise realisiert werden kann.

Die hier dargestellten Vorschläge für ein Zukunftsmodell eines semantisch-situativen Rechtsinformationsportals HELP sind zugegebener Maßen rein visionär. Tatsächlich aus der Realität gegriffen sind hingegen die für die Weiterentwicklung von HELP höchst interessanten und seit kurzem in der Begutachtungsphase befindlichen Ministerialentwürfe Unternehmensserviceportalgesetz 33/ME und Sammelgesetz Dienstleistungsrichtlinie 32/ME.²¹ Das Unternehmensserviceportalgesetz nimmt in § 3 Abs. 3 alle Bundesminister in die Pflicht, innerhalb ihres jeweiligen Zuständigkeitsbereiches am Betrieb von HELP durch Bereitstellung von Information mitzuwirken. Nach § 6 Dienstleistungsgesetz haben «die Behörden» den einheitlichen Stellen (also den Ämtern der Landesregierung) die zur Erfüllung der sich aus der Dienstleistungsrichtlinie 2006/123/EG ergebenden Informationspflichten erforderlichen Informationen zur Verfügung zu stellen. Für HELP stehen also spannende Zeiten ins Haus; die Weichen für die Zukunft werden heute neu gestellt.

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