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Geographische Informationssysteme (GIS) hielten im Verwaltungsbereich vor gut 20 Jahren Einzug und stellen heute ein nicht mehr wegzudenkendes Instrument zur Bewältigung raumbezogener Fragestellungen dar. Mangels rechtlicher Grundlagen im Sinne einheitlicher «Geoinformationsgesetze» haben sich diese Systeme dort entwickelt, wo der Bedarf am dringendsten war und technisch ambitionierte Personen die teilweise sehr mühsame Implementierung durchführten. In Österreich entstanden bei zahlreichen Institutionen mit öffentlichen Aufgaben umfassende Geodatenbestände und Anwendungen; in den letzten Jahren auch Internetportale zur allgemeinen Abfrage der Geoinformationen (z.B. www.geoland.at). Die Bereitstellung für behördliche, wissenschaftliche und private Nutzer wurde immer wichtiger.

Aufgrund dieser dezentralen, uneinheitlichen Genese kam es aber auch zu zahlreichen Problemen technischer, organisatorischer und volkswirtschaftlicher Art. In anderen europäischen Ländern fanden vergleichbare Entwicklungen statt. Gleichzeitig wurde der immense Wert von Geoinformationen als Großteil der Public Sector Information (PSI) erkannt. Um Europas Weg zur Informationsgesellschaft zu beschleunigen, initiierte die Europäische Kommission eine Richtlinie (RL) zur Schaffung einer Geodateninfrastruktur in der Europäischen Gemeinschaft. Die Organe der Europäischen Union (EU) wollen sich damit u.a. Zugriff zu den nationalen Geoinformationen verschaffen, denn einheitliche Geodateninfrastrukturen werden vielerorts erst konzipiert bzw. aufgebaut. Meist liegt dies an der fehlenden rechtlichen Verpflichtung hiefür, aber auch daran, dass dafür hohe Investitionen nötig sind. Zudem wird als eine der Hauptursachen eine fehlende Koordinierung im GIS-Bereich gesehen, wie sie in Österreich, Spanien und Belgien anzutreffen ist.

Umgekehrt ist seit Jahren hinlänglich bekannt, dass Geodateninfrastrukturen unentbehrlich sind, damit sich Wertschöpfungsketten ausbilden können, um das Marktpotential für Geoinformation zu nutzen. Weniger als 20% dieses Potentials soll derzeit genutzt sein. Öffentliche Geodatenersteller hüten ihren Schatz im Schrank während die Wirtschaft verzweifelt zu eruieren versucht, ob und in welcher Qualität Geodaten vorliegen und zu welchen Preisen und Nutzungsbedingungen diese bereitgestellt werden. Die immensen Kosten der Geodatenerstellung können nicht auf jene Unternehmen abgewälzt werden, die kommerzielle Produkte aus diesen Geodaten erzeugen wollen. Die öffentliche Hand sollte besser das hier wirkende Wertschöpfungsparadoxon zur Kenntnis nehmen und nicht länger einen Einnahmenzwang auf ihre öffentlichen Stellen ausüben, sondern die Wirtschaft durch günstig verfügbare Geodaten und Geoinformationen unterstützen.

Andererseits stellen Geodateninfrastrukturen die notwendige Basis für E-Government dar, das sinnvollerweise in Form von Geo-Government weiterbetrieben werden sollte. Für die EU kann aber leider insgesamt eine Isolation der Geoinformationsentwicklung von den E-Government-Entwicklungen geortet werden, sowie eine schlechte Integration von Geodateninfrastrukturen mit anderen strategischen Infrastrukturen.

All diese Erkenntnisse führten international dazu, dass die Schaffung von Geodateninfrastrukturen zum deklarierten Ziel wurde. Im Rahmen zahlreicher Initiativen zur Geoinformationspolitik / Geodatenpolitik wurden Bedürfnisse nach übergeordneten Regelungen für den GIS-Bereich behandelt. Die Schweiz kann inzwischen auf die Erstellung eines Bundesgesetzes über Geoinformation vom 5. Oktober 2007 verweisen. Der Schweizer Bundesrat hat das Gesetz durch Beschluss auf den 1. Juli 2008 in Kraft gesetzt.

Diese «Richtlinie 2007/2/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 14. März 2007 zur Schaffung einer Geodateninfrastruktur in der Europäischen Gemeinschaft (INSPIRE), ABl. L 108 vom 25. April 2007, S. 1 - 14, trat per 15. Mai 2007 in Kraft. Inhalt ist die in der EU aufzubauende Geodateninfrastruktur (INfrastrukture for SPatial InfoRmation in Europe) unter detaillierter Ausformulierung der darunter zu verstehenden Dienste und betroffenen Geodaten, damit der Informationsfluss zur EU, aber auch unter den MS selbst, letztlich zum Bürger und zur Wirtschaft, gewährleistet werden kann.

Unionsweit stellt seit dem Vertrag von Maastricht 1993 die Entwicklung der Informationsgesellschaft eines der politischen Hauptziele dar. Die EU hat für diese Entwicklung einerseits die Strategie der Liberalisierung des Telekommunikationssektors, damit physisch ein einfacher Zugriff ermöglicht wird. Andererseits sollen die Informationen des öffentlichen Sektors liberalisiert werden. Geoinformationen stellen rund 52 % der öffentlichen Informationen dar und haben eine besondere wirtschaftliche und politische Bedeutung. Der Wert der jährlich produzierten Public Sector Information wurde bereits für 1999 in der EU der 15 Mitgliedstaaten auf 68 Milliarden Euro geschätzt. Um die Weiterverwendung öffentlicher Informationen zu erleichtern, wurde daher 2003 die Public Sector Information Richtlinie (Richtlinie 2003/98/EG über die Weiterverwendung von Informationen des öffentlichen Sektors, ABl. L 345 vom 31. Dezember 2003, S. 90 - 96, PSI-RL) erlassen.

Öffentliche Stellen werden durch die relativ zahnlos formulierte Public Sector Richtlinie nicht zur Herausgabe von Dokumenten verpflichtet, aber sie müssen eine Grundsatzentscheidung treffen, welche ihrer Informationen zu welchen Bedingungen abgegeben werden. Sobald dann eine öffentliche Stelle entschieden hat, welche ihrer Dokumente unter das Regime dieser RL fallen, hat sie diese Dokumente zur Weiterverwendung gerecht, angemessen und nicht diskriminierend bereitzustellen. Einem Privatrechtssubjekt kann damit ein einklagbarer Anspruch aufgrund dieses Nichtdiskriminierungsgebotes zustehen, wenn Dokumente davor bereits herausgegeben worden sind. Ausschließlichkeitsvereinbarungen, die zum Missbrauch einer marktbeherrschenden Stellung durch das Unternehmen, mit dem sie getroffen wurden, führen, sind seit der PSI-RL verboten und wurden bei Vertragsablauf, spätestens jedoch am 31. Dezember 2008 automatisch beendet.

Knapp vor der PSI-RL trat die Umweltinformations-Richtlinie in Kraft (Richtlinie 2003/4/EG über den Zugang der Öffentlichkeit zu Umweltinformationen und zur Aufhebung der Richtlinie 90/313/EWG des Rates über den Zugang der Öffentlichkeit zu Umweltinformationen, ABl. L 41 vom 14. Februar 2003, S. 26 - 32). Diese RL stellt selbst wiederum die Umsetzung eines der drei Punkte der Aarhus-Konvention dar. Die Europäische Gemeinschaft gehört ebenso, wie alle Mitgliedstaaten der EU, zu den Zeichnern dieses UNECE-Übereinkommens über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten. Da die Umweltinformations-RL genauso Geodaten aus dem Umweltbereich betrifft, ergibt sich für deren Weitergabe eine andere Gebührung als nach der PSI- und INSPIRE-RL. Diese beiden Richtlinien erlauben den Aufschlag einer angemessenen Rendite, die Umweltinformations-RL begrenzt die Gebühren mit einer angemessenen Höhe, das sind lediglich die Reproduktionskosten für die Datenweitergabe. Diese Richtlinie wurde – ebenso wie die PSI-RL – in Österreich durch ein Bundesgesetz und neun Landesgesetze umgesetzt. Alle zehn Umweltinformationsgesetze normieren ein Recht auf Information, was im Vergleich zu anderen Normen eine Ausnahme darstellt. Datenschutzgesetze, das Urheberrechtsgesetz, das Meldegesetz und viele andere normieren hauptsächlich Verbreitungshindernisse.

Die INSPIRE-RL tangiert das geistige Eigentum öffentlicher Stellen, sowie die Richtlinie 95/46/EG zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten und zum freien Datenverkehr. Weitere interessante rechtliche Aspekte zur Führung öffentlicher Geodateninfrastrukturen ergeben sich aus speziellen nationalen Problembereichen: So befinden sich die meisten öffentlichen GIS-Systeme in Österreich bislang im rechtsfreien Raum bzw. argumentieren ihren Status aus Materiegesetzen, die wohl raumbezogene Aufgaben vorschreiben (z.B. Raumordnungs- und Naturschutzgesetze), in den wenigsten Fällen aber die zugehörigen prozeduralen Bestimmungen enthalten (z.B. INVEKOS-GIS-Verordnung, die Bundes-Umgebungslärmschutz-Verordnung, das Wasserrechtsgesetz und die steiermärkische Verordnung, mit der Richtlinien für die Durchführung der Förderungen von Maßnahmen der Abwasserentsorgung erlassen werden). Begriffe, wie «Geographisches Informationssystem», «GIS», «Geodaten», «Geoinformation» oder «Geodateninfrastruktur» sind in den österreichischen Rechtsnormen, sowie in der Rechtsprechung kaum auffindbar. Räumliche Daten werden in unzähligen Materiegesetzen behandelt, aber digitale räumliche Daten haben keinen rechtsverbindlichen Charakter, sondern nur spezielle, in Folie eingeschweißte, analoge Ausdrucke dieser Daten, die in Folie eingeschweißt zur allgemeinen Einsicht u.a. bei Gemeinden aufgelegt werden.

Auch in Österreich gab es Bestrebungen zur Neuordnung des GIS-Bereiches, die ab 2002 unter dem Begriff «Geodatenpolitik» subsumiert wurden. Unzählige Sitzungen führten letztlich zu keinem nationalen Konsens. Heute stehen sich im Rahmen der Umsetzung dieser INSPIRE-RL wieder die gleichen Akteure gegenüber, die im Hinblick auf die knappe Umsetzungsfrist vom 15. Mai 2009 unter der Federführung des Lebensministeriums nun erst recht aufgerufen sind, den fehlenden Konsens nachzubringen. Österreich wird die Umsetzung in Form von zehn «Geodateninfrastrukturgesetzen» vornehmen. Bislang existiert lediglich ein Entwurf zum Geodateninfrastrukturgesetz – GeoDIG des Bundes (Bundesgesetz, zur Schaffung einer Geodateninfrastruktur des Bundes).

Das Ziel der INSPIRE-RL besteht darin, allgemeine Bestimmungen für eine Geodateninfrastruktur in der EU zu erlassen. Technische und organisatorische Details werden in Durchführungsbestimmungen geregelt. Problematisch ist, dass sich die INSPIRE-RL auf die von den Mitgliedstaaten eingerichteten und verwalteten Geodateninfrastrukturen stützen will. Erwägungsgrund 6 der INSPIRE-RL beschreibt, wie diese Geodateninfrastrukturen ausgelegt sein sollten. Da diese eben nicht in dieser Form existieren, kann also eine Realisierung der in der INSPIRE-RL normierten Inhalte nur erfolgen, wenn diese überhaupt erst normiert und aufgebaut werden.

Die Tragweite dieser Aufwendungen wird erst deutlich, wenn man sich den sachlichen und persönlichen Anwendungsbereich dieser Richtlinie vergegenwärtigt. Insgesamt gibt es kaum Geodatensätze bei öffentlichen GIS-Stellen, die nicht unter die 34 Themenbereiche der Anhänge dieser RL fallen (z.B. geokodierte Adressen, Grundstücksparzellen, Orthofotos, Geländemodelle, Schutzgebiete, pathologische Befunde, …). Wer aller als «Behörde» zur Erfüllung dieser Vorschriften aufgerufen ist, ist derart weit gesteckt, dass dies den betroffenen Stellen derzeit gar nicht klar sein dürfte. In Österreich zählen u.a. alle Gebietskörperschaften, Interessensvertretungen, aber auch öffentliche Unternehmen dazu wie Energieversorger, das Umweltbundesamt, die Statistik Austria, die Bundesforste, Verkehrsunternehmen etc.

Erwähnenswert ist weiters, dass diese Themen ohne Genauigkeitsgrenze, d.h. ohne Grenze des Detaillierungsgrades / ohne Maßstabsniveau angesprochen sind, es sind also etwa alle Digitalen Orthofotos und auch Höhenmodelle gemeint, die auf Basis von Laserscanbefliegungen erstellt wurden. Die Kommission hat bei der Erstellung der Richtlinie darauf beharrt, keine Begrenzung vorzusehen. Auch steht der Europäischen Kommission das Recht zu, zu gegebener Zeit die Themenliste anzupassen, d.h. auch noch weiter auszuweiten (Erwägungsgrund 32).

Die Durchführungsbestimmungen zur INSPIRE-RL werden in Form von Verordnungen rechtsverbindlich erklärt, die erste Verordnung zu INSPIRE wurde bereits erlassen Diese Metadatenverordnung (Verordnung (EG) Nr. 1205/2008 der Kommission vom 3. Dezember 2008 zur Durchführung der Richtlinie 2007/2/EG des Europäischen Parlaments und des Rates hinsichtlich Metadaten, ABl. L 326 vom 4. Dezember 2008, S. 12-30) befindet sich seit 23. Dezember 2008 in Kraft. Weitere Durchführungsbestimmungen zu den Themen Datenmodellierung (Data specifications), Netzdienste (Network services), Gemeinsame Nutzung von Daten und Diensten (Data and service sharing) und Überwachung und Berichtswesen (Monitoring and reporting) sind in Ausarbeitung.

Im Zuge der Umsetzung von INSPIRE muss darauf geachtet werden, dass die Tätigkeiten, nicht Stellen zugewiesen werden, die aufgrund ihrer Ressourcen nicht in der Lage dazu sind, die geforderten Geodateninfrastrukturen aufzubauen. Die Umsetzung der INSPIRE-RL bietet nun den entsprechenden Anlass, staatliche Monopole im Geoinformationsbereich zu überdenken. Letztlich sollen die am Geodatenmarkt agierenden öffentlichen Stellen nicht (noch mehr) in die Rolle des Monopolmissbrauchs gedrängt werden, während sich für die auf diese Geodateninfrastruktur angewiesenen Wirtschaftstreibenden abermals bzw. dann erst recht eine ohnmächtige Abhängigkeit ergibt. Da alle öffentlichen GIS-Stellen zu den öffentlichen Unternehmen gemäß Artikel 86 EG-Vertrag zählen (in Österreich z.B. alle GIS-Stellen des Bundes, der Länder und Gemeinden) und weiters Unternehmen als öffentliche gelten, auf die der Mitgliedstaat beherrschenden Einfluss nehmen kann (z.B. Energieversorger, die Bundesforste, das Umweltbundesamt, die Statistik Austria, das LFRZ, die Post, die Bundesbahnen), sind diese insbesondere vom Anwendungsbereich der Wettbewerbsregeln betroffen. Gewisse Handlungen dieser im GIS-Bereich tätigen Stellen und Unternehmen sind daher wettbewerbsrechtlich durchaus als kritisch zu werten. Neben Geschäftspraktiken, die unter den unlauteren Wettbewerb fallen, sind hier v.a. unerlaubte Beihilfen, das Kartellverbot und das Missbrauchsverbot von Relevanz.

Wird also eine GIS-Stelle, die bisher schon ihren Aufgaben nicht vollständig oder für den Markt unbefriedigend nachkam, nun auch noch mit Tätigkeiten zum Aufbau der Geodateninfrastruktur gemäß INSPIRE beauftragt, so wird sich damit ein automatischer Missbrauch ergeben. Je mehr die Festschreibung der übertragenen Verpflichtungen in Form von Rechtsnormen erfolgt, umso evidenter wird dieser Missbrauch ersichtlich. Letztlich kann eine öffentliche GIS-Stelle bei Nichterbringung der rechtlich vorgesehenen Geodateninfrastruktur geklagt werden. Artikel 86 EG-Vertrag ist sogar direkt anwendbar, das bedeutet, dass sich jeder Einzelne vor einem nationalen Gericht darauf berufen kann!

Dollinger, K., Die Richtlinie 2007/2/EG zur Schaffung einer Geodateninfrastruktur in der Europäischen Gemeinschaft (INSPIRE) und weitere rechtliche Aspekte zur Führung öffentlicher Geodateninfrastrukturen. Diplomarbeit Rechtswissenschaftliche Fakultät der Universität Salzburg. Salzburg (2008).
Architektur der Geodateninfrastruktur Deutschland. Version 1.0. Konzept zur fach- und ebenenübergreifenden Bereitstellung von Geodaten im Rahmen des E-Government in Deutschland. o.O., 82 S. (2007).
Hiltgartner, Karin / Kanonier, Arthur / Proksch, Wolfram: Rechtsvorschriften für Geodaten in Österreich. Endbericht der Studie des Fachbereichs Rechtswissenschaften am Departement für Raumentwicklung, Infrastruktur- und Umweltplanung der Technischen Universität Wien im Auftrag der Österreichischen Raumordnungskonferenz. Wien, 157 S. (im Internet als PDF- Dokument verfügbar unter www.oerok.gv.at ) (2004)
Knyrim, Rainer / Weissenböck, Elisabeth: IWG. Informationsweiterverwendungsgesetz. Public Sector Information (PSI). Kommentar mit Prüfschemata und Praxisbeispielen. Wien: Verlag Österreich, 372 S. (2007)
Lux, Felix: Inspire INSPIRE! Beseelt INSPIRE! – In: Strobl, Josef / Blaschke, Thomas / Griesebner, Gerald (Hrsg.): Angewandte Geoinformatik 2007. Beiträge zum 19. AGIT-Symposium Salzburg. Heidelberg: Herbert Wichmann Verlag, S. 457 - 462 (2007)
Fornefeld, Martin / Oefinger, Peter: Marktstudie: Aktivierung des Geodatenmarktes in Nordrhein-Westfalen.. Düsseldorf: (= media NRW, Bd. 24), 84 S. – Im Internet verfügbar unter www.ima-gdi.nrw.de/PDF/02_micus_marktstudie_nrw1.pdf abgerufen am 13. Dezember 2007 (2001)
Pira International Ltd.: Commercial exploitation of Europe's public sector information. Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities. – Im Internet verfügbar unter www.ec-gis.org/docs/F15363/PIRA.PDF abgerufen am 13. Dezember 2007 (2000)
Pock, Maximilian: Umsetzung der INSPIRE Richtlinie in Österreich -Vorgehenskonzept. Vortrag am 28. November 2007 bei der AGEO Veranstaltung «INSPIRE in Österreich. Chancen für die GeoInformations-Gesellschaft?» im Magistrat der Stadt Wien. Vortragsfolien. – Im Internet verfügbar unter www.ageo.at/anmeldung/programm07.asp , abgerufen am 16. Dezember 2007 (2007).

Karin Dollinger, Amt der Salzburger Landesregierung
Abteilung Rechtsdienste, Gewerbe und Infrastruktur
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