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In Österreich ist im Sinne eines «vollständigen Gesetzes» nur die erste Version einer Rechtsvorschrift, die sogenannte Stammfassung eines Gesetzes, leicht lesbar. Denn nur die Stammfassung wird in ihrem gesamten Text erlassen.

Bei Änderungsbedarf erlässt der Gesetzgeber eine neue Rechtsvorschrift – eine Novelle – deren Inhalt die «Änderung» der Stammfassung ist.¹ Der Gesetzgeber schafft also nicht nach jeder Änderung eine neue Stammfassung.

Novellierungen von Gesetzen sind im Gesamtkontext des Gesetzes meistens nur Stückwerk und beziehen sich bloß auf einzelne Teile des Gesetzes, z.B. auf Sätze, Absätze und Paragrafen.

Ein lesbarer Text kann nur durch eine nachträgliche Einarbeitung der abändernden Bestimmungen in den Ausgangstext (Stammfassung oder zuletzt konsolidierter Gesetzestext) entstehen.²

Das Produkt dieser Einarbeitung ist die Konsolidierung. Sie dient dazu, dass die geltende Rechtslage oder anders gesagt – der Wille des Gesetzgebers – umfassend ermittelt werden kann.

Der Novellentext als Fragment ist etwas völlig anderes als der lesbare und zusammenhängende Text eines Gesetzes. Die Konsolidierung schafft somit erst den Zusammenhang und den Sinn. Mit dem Zusammenfügen der Puzzlesteine der Novellierungsanordnungen der verschiedenen Novellen schafft der Akt der Konsolidierung die Voraussetzung des Verstehen-Könnens.³

Aber: An sich ist die Konsolidierung tatsächlich (definitionsgemäß) «nur» die Summe der Stammfassung und aller Novellen. Wenn eine konsolidierte Fassung mehr enthält, als sich aus der Stammfassung und den Novellen ergibt, ist das eben ein «Plus» gegenüber dem Ergebnis der Konsolidierung.

Wann also enthält eine Konsolidierung mehr als die Summe ihrer Novellen?

In einer Novelle wird nicht nur

• eine Änderung von z.B. Verhaltensvorschriften vorgenommen, sondern
• es werden gleichzeitig auch Regelungen über den zeitlichen Geltungsbereich dieser Änderung (In- und Außerkrafttretens- sowie Übergangsregelungen) getroffen. Diese Regelungen werden in die Novelle als «Schlussbestimmungen» integriert, indem dem Gesetz ein neuer Paragraf hinzugefügt wird (vgl. dazu die Legistischen Richtlinien 1990 ⁵). ⁶
• Möglich ist auch, dass auch die Schlussbestimmungen selbst in einer späteren Novelle novelliert werden und sich dadurch das Inkrafttreten einer in einer früheren Novelle beschlossenen Änderung noch einmal verschiebt.

Beispiel:

• In der 32. ASVG⁷-Novelle wurde in Art. I Z 20, BGBl. Nr. 704/1976, mit 1. Januar 1977⁸ ein neuer § 34a ASVG eingefügt.
• In der Novelle «Meldepflicht-ÄnderungsG» wurde § 34a ASVG in Art. 1 Z 6, BGBl. I Nr. 79/2015, dann mit 1. Januar 2017 aufgehoben. Das Aufhebungsdatum 1. Januar 2017 ergab sich aus der Schlussbestimmung § 689 Abs. 2 ASVG: «(2) Die §§ 34a […] treten mit Ablauf des 31. Dezember 2016 außer Kraft.»
• In der Novelle «Sozialrechts-ÄnderungsG 2015» wurde dann in Art. 1 Teil 1 Z 22a, BGBl. I Nr. 162/2015, das Inkrafttreten der Aufhebung von 1. Januar 2017 auf 1. Januar 2018 verschoben: «22a. Im § 689 Abs. 2 und 4 wird die Jahreszahl ‹2016› jeweils durch die Jahreszahl ‹2017› ersetzt.»

Dieses Beispiel zeigt, dass Inkrafttretens-Regelungen durchaus komplex und nicht ohne weiteres nachvollziehbar sein können.

Zwar wäre es bei definitionsgemäßer Konsolidierung ausreichend, § 34a ASVG in den Gesamttext des ASVG einzufügen und später wieder herauszunehmen sowie § 689 ASVG in das ASVG einzufügen und dann entsprechend zu aktualisieren. Die Regelungen über das Inkrafttreten sind ja in der Regel dem ASVG selbst zu entnehmen.⁹

Praxis ist aber, dass der vorliegende Lesetext einer Konsolidierung einen zeitlichen Bezugspunkt angibt. Dieser kann sich auf den Stand der Novelle oder auf den Zeitpunkt des Inkrafttretens beziehen.

Alle Novellen, die bis zu diesem Zeitpunkt im Bundesgesetzblatt kundgemacht wurden, werden in der Konsolidierung berücksichtigt.

Grundsätzlich wird keine Rücksicht darauf genommen, wann die einzelnen Teile der Novellen in Kraft treten. Es werden alle seit der letzten Gesetzesausgabe neu hinzugekommenen Änderungen in den Gesetzestext eingearbeitet.

Wirkt sich aber der Beginn oder das Ende des zeitlichen Geltungsbereiches bestimmter neu erlassener, «aufgehobener» oder «geänderter» Rechtsvorschriften erst nach dem Rechtsstand aus, wird im Text in der Regel die Rechtsvorschrift zweimal – in der Fassung vor und nach der Änderung der letzten Novelle – mit einem entsprechenden Hinweis (z.B. «in der ab 1. Jänner 2018 geltenden Fassung») präsentiert.¹⁰

Eine Konsolidierung eines Gesetzes kann sich aber auch auf einen bestimmten Tag, an dem das Gesetz anwendbar sein soll, beziehen.

So können beispielsweise in der Teilapplikation «Bundesrecht konsolidiert» des Rechtsinformationssystem des Bundes (RIS)¹¹ von jedem beliebigen angezeigten Paragrafendokument aus – durch Auswahl der Funktion

• «Gesamte Rechtsvorschrift zum heutigen Tag anzeigen» bzw.
• «Gesamte Rechtsvorschrift zu einem Stichtag anzeigen»

alle Paragrafen, Anlagen usw., die Teile dieser Rechtsvorschrift sind, zum Stand eines bestimmten Datums (das auch in der Zukunft oder in der Vergangenheit liegen kann) in einem Dokument dargestellt werden.¹²

Bei der Dokumentation von Konsolidierung ist von besonderer Bedeutung, dass auch alte Rechtslagen reproduzierbar bleiben müssen. Und das vor allem bei Materien wie z.B. dem Sozialversicherungsrecht, die sehr vielfältige Regelungen des Inkrafttretens haben. Das lässt das Bedürfnis nach computergestützter transparenter Dokumentation wie dem RIS¹³, der Findok¹⁴ und der SozDok¹⁵ leicht erklären.¹⁶

Über die reine Konsolidierung hinaus können erläuternde Elemente in den Lesetext Eingang finden. Solche grundlegenden Zusatzinformationen zum Gesetzestext kann es geben, wenn z.B.

• der «reine Gesetzestext» zu Irrtümern führen kann,
• eine Umsetzung der Novellierungsanordnung nicht möglich ist oder auch
• rein zum besseren Verständnis des Gesetzestextes im Sinne der Lesbarkeit.

Im Folgenden werden einige Fallgruppen von Novellierungsanordnungen gezeigt, die in der Teilapplikation «Bundesrecht konsolidiert» des Rechtsinformationssystem des Bundes (RIS) zu rechtstechnischen Erläuterungen geführt haben.¹⁷ In der rechtstechnischen Erläuterung wird der Konsolidierungsakt selbst thematisiert und ausgewiesen.

Im Gesetzestext des § 91 ASVG i.d.F. BGBl. I Nr. 52/2011 steht in kursiver Schrift (i.G.z. normaler Schrift, die den beschlossenen Gesetzestext kennzeichnet):

«(Anm.: Gem. Art. 1 Z 10 des SRÄG 2010, BGBl. I Nr. 62/2010, entfällt Abs. 1 zweiter Satz. Gemeint ist der letzte Satz, vgl. dazu die Textgegenüberstellung in den Parlamentarischen Materialien S. 4)»

Es wurden der zweite und der letzte Satz im Lesetext belassen. Beide Sätze wurden in eine eckige Klammer gesetzt. In der rechtstechnischen Erläuterung wurde auf die Fundstelle des Bundesgesetzblattes und die Textgegenüberstellung ein Link auf die entsprechenden Dokumente im RIS gelegt.

Ausgangspunkt ist das RIS-Dokument «§ 667 ASVG i.d.F. BGBl. I Nr. 89/2012» in der HTML-Ansicht:

In der Rubrik «Anmerkung», die

• bei Aufruf des Paragraf in dem Format HTML (Website)¹⁸ sichtbar ist und die dort
• nach dem Gesetzestext platziert ist,

steht: «§ 667 wurde mit Novelle BGBl. I Nr. 89/2012 ein zweites Mal vergeben.»

In § 102 GSVG i.d.F. BGBl. I Nr. 162/2015 (in der HTML-Ansicht) steht in der Rubrik «Anmerkung»:

«Die Novellierungsanordnung in Art. 4 Z 6 der Novelle BGBl. I Nr. 103/2001 konnte nicht durchgeführt werden, da die gleiche Anordnung bereits mit BGBl. I Nr. 100/2001 erfolgte.»

In Art. I Z 61 der Novelle BGBl. I Nr. 82/2003 steht folgende Novellierungsanordnung:

« 61. Im gesamten Wasserrechtsgesetz 1959, BGBl. Nr. 215 in der Fassung BGBl. I Nr. 156/2002, wird die Bezeichnung ‹Bundesminister für Land- und Forstwirtschaft› durch die Wortfolge ‹Bundesminister für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft› ersetzt.»

Die Überschrift des § 100 Wasserrechtsgesetz 1959¹⁹, in die diese Anordnung einzuarbeiten wäre, lautet: «Zuständigkeit des Bundesministers (!) für Land- und Forstwirtschaft.»

Der konsolidierte Gesetzestext lautet im RIS: «Zuständigkeit des Bundesministers (!) für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft.» Es wurde also bei der Konsolidierung entgegen der (buchstabengetreuen) Anordnung die richtige grammatikalische Form gewählt.

In § 100 Wasserrechtsgesetz 1959 i.d.F. BGBl. I Nr. 98/2013 (in der HTML-Ansicht) steht in der Rubrik «Anmerkung»:

 

«Art. I Z 61 der Novelle BGBl. I Nr. 82/2003 wurde in der grammatikalisch richtigen Form eingearbeitet.»

§ 16 AZHG²⁰ i.d.F. BGBl. I Nr. 120/2012 (in der HTML-Ansicht) steht in der Rubrik «Anmerkung»:

«Die Novellierungsanweisung Art. 13 Z 9, BGBl. I Nr. 140/2011 lautet: ‹In § 16 Abs. 4 wird die Wortfolge ‹Ehegatten und Kinder› durch die Wortfolge ‹Ehegattinnen oder Ehegatten, eingetragene Partnerinnen oder Partner sowie Verwandte in auf- oder absteigender Linie› ersetzt.›. Diese Anordnung konnte nicht eingearbeitet werden.»

Da die Rubrik «Anmerkung» direkt unter dem Gesetzestext steht, erschließt sich die Unmöglichkeit der Einarbeitung durch das Lesen des Gesetzestextes der Vorfassung²¹. Die Vorfassung enthält keine Wortfolge «Ehegatten und Kinder».

Ergänzende Kommentare zu missverständlichen Gesetzestexten sind nicht Aufgabe der Konsolidierung. Die im Zuge der Konsolidierung aufkommenden Zweifelsfragen sind grundsätzlich nicht im Zuge der Konsolidierung zu entscheiden, wobei es sehr wohl Aufgabe einer ernsthaften Konsolidierungsbestrebung sein kann, diese Zweifelsfragen (oder auch sonst weiterführende Hinweise) dem konsolidierten Gesetzestext zur Seite zu stellen.

Keine gängige Praxis der Konsolidierung ist ein Hinweis auf eventuelle abweichende Regelungen in einer anderen Rechtsvorschrift, als die, die gerade konsolidiert wird (materielle Derogation, Anwendungsvorrang) sowie bei aufhebenden Erkenntnissen des Verfassungsgerichtshofes (VfGH) einen Hinweis auf den Anlassfall (auf welches Verfahren eine Bestimmung trotz aufhebenden VfGH-Erkenntnis noch weiterhin anzuwenden ist).²²

Wird die Konsolidierung als Durchführung von Novellierungsanordnungen definiert, so entziehen sich ihr all jene Teile einer Novelle, die nicht als Novellierungsanordnungen formuliert sind.

Bei der Interpretation eines Gesetzes ist man aber oft gut beraten, jene Teile einer Novelle nicht ganz außer Acht zu lassen, die nicht in die konsolidierte Fassung eingehen wollen und sollen, die also sozusagen von vorne herein nur «dienende Funktion» haben:

• Titel einer Novelle,
• Promulgationsklausel,
• Einleitungssatz,
• Novellierungsanordnungen und
• selbstständige Novellenartikel

sind Konstruktionselemente einer Novelle, die nicht permanentes Recht werden sollen, aber doch bisweilen für dessen Erkenntnis bedeutsam sind. Sie sind in dieser Hinsicht den Gesetzesmaterialien ähnlich.

So gibt z.B. der Titel des Gesetzes «Bundesgesetz, mit dem zur Linderung der Inflationsfolgen bei den Wohnkosten das Richtwertgesetz geändert wird (Mietrechtliches Inflationslinderungsgesetz – MILG), BGBl. I Nr. 50/2008» schon im Titel seinen Zweck an.

Bei Verordnungen wird in der Promulgationsklausel angegeben, auf welche Gesetzesbestimmungen die Verordnung gestützt ist: «Auf Grund der §§ [...] des Bundesgesetzes über [...] wird verordnet:».

Auf welche Gesetzesbestimmungen eine Verordnung zufolge ihrer Promulgationsklausel gestützt ist, ist vielfach für die präzise Bestimmung ihres Anwendungsbereiches erheblich und kann weitere wertvolle Hinweise für die Auslegung des Verordnungstextes geben; sie erleichtert überdies die Beurteilung ihrer Gesetzmäßigkeit wie auch ihrer Geltung (die z.B. bei Wegfall der gesetzlichen Grundlage nicht mehr anzunehmen ist).

Werden Regelungen über den zeitlichen Geltungsbereich (In- und Außerkrafttretens- sowie Übergangsregelungen) – entgegen den Legistischen Richtlinien 1990²⁴ – nicht in die Stamm-Rechtsvorschrift integriert, ist die konsolidierte Fassung nicht «vollständig».²⁵

Ein konsolidiertes Gesetz kann in diesem Punkt nicht die geltende Rechtslage umfassend ermitteln und darstellen. Die Ersteller der Konsolidierung können allerdings zusätzliche – nicht zum Gesetzestext gehörende Textelemente (Hinweise in Form einer rechtstechnischen Erläuterung) – vorsehen.

Entsprechend den Vorgaben der Legistischen Richtlinien 1990²⁷ enthalten die geltenden Rechtsvorschriften (mittlerweile) regelmäßig Schlussparagrafen mit einer Anzahl von Absätzen. Jeder dieser Absätze lässt eine Reihe – durch eine bestimmte Novelle eingefügter oder neu gefasster – Bestimmungen in Kraft und bestimmte bisherige Bestimmungen außer Kraft treten.

Im Idealfall kann den Inkrafttretens-Bestimmungen entnommen werden,

• welche der geltenden, d. h. in die konsolidierte Fassung eingegangenen Bestimmungen²⁸
• seit welchem Zeitpunkt und
• aufgrund welcher Novelle

gelten.

In dieser Aufzählung der in Kraft tretenden Bestimmungen fehlt aber die Aufzählung jener Bestimmungen, bei denen Inkrafttreten durch allgemeine verfassungsrechtliche Anordnung gem. Art. 49 BVG mit dem der Kundmachung folgenden Tag gewollt ist.

Diese Lücke entspricht zwar den Vorgaben eines im Zusammenhang mit den Legistischen Richtlinien 1990 ergangenen Rundschreibens des Bundeskanzleramtes-Verfassungsdienstes vom 12. Dezember 1991, GZ 602.271/11-V/2/91²⁹, widerspricht aber dem Gedanken der Vollständigkeit der Inkrafttretens-Bestimmungen.

Die Novellierungsanordnungen gehen definitionsgemäß nicht in die konsolidierte Fassung ein.

Konsolidierungsarbeit ist eine wissenschaftliche, interpretative Aufgabe.³⁰

Wenn alle Novellen vom Gesetzgeber kunstgerecht und fehlerfrei formuliert würden, dann gälte: Die Konsolidierung ist (!) die Summe ihrer Novellen.

Ein «Plus» kann sich aus Informationen zum zeitlichen Raster, in dem sich die Konsolidierung befindet und aus der Sanierung missglückten Novellierungsanordnungen ergeben. Zuviel Information bringt die Konsolidierung aber in die Nähe des Kommentars, wobei ein Hinweis auf abweichende Regelungen eventuell anzudenken wäre.

Beate Glück, Leiterin der Rechtsdokumentation SozDok (http://www.sozdok.at), Hauptverband der österreichischen Sozialversicherungsträger.