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Im Zeitalter der Digitalisierung stellen hochverfügbare Netzwerkinfrastrukturen der Informations- und Kommunikationstechnologien (IKT) eine Grundvoraussetzung für das Funktionieren der staatlichen Aufgaben dar. Moderne technische Netzwerkansätze decken sämtliche Kommunikationsdienste in Form von Sprache, Schrift, Command & Control, Bilder, Daten über ein Multi-Service-Internet-Protokoll-Netzwerk ab. Dieser Ansatz hat sich in den letzten Jahren in der IKT auf globaler Ebene bewährt und wurde sukzessive intensiviert, sowohl in der Privatwirtschaft als auch in der öffentlichen Verwaltung. Das impliziert allerdings eine signifikante Abhängigkeit fast aller gesellschaftlicher Lebensbereiche von Telekommunikation, ähnlich drastisch wie bei elektrischer Energie.

Will man diese Abhängigkeit von staatlicher Seite adressieren, greift ein gewöhnlicher Business-Continuity-Ansatz für einzelne Organisationen zu kurz. Vielmehr müssen sowohl Robustheit als auch Resilienz aller strategisch, operativ und taktisch wichtigen Organe im Fokus stehen. In einer Krisensituation muss die behördliche Kommunikation¹ solange wie nur irgendwie möglich gewährleistet sein und bei Ausfällen rasch wiederhergestellt werden, um den staatlichen Aufgaben in solchen Ausnahmesituationen auch nachkommen zu können.

Der Staat verantwortet in seinem mittel- und unmittelbaren Einflussbereich bereits einige bestehende Kommunikationsnetze, sei es bei den Ministerien, den Bundesländern, aber auch den privatwirtschaftlich organisierten Unternehmen der kritischen Infrastruktur mit (zumeist) staatlicher Beteiligung, insbesondere den Energieversorgern, Kommunalbetrieben oder Verkehrsinfrastrukturbetreibern.

Diese Organisationen haben jede für sich Notfallstrukturen und dementsprechende Krisenprozesse implementiert. Allerdings sind in der Regel ihre Netze nicht miteinander verbunden. Dies hat nachvollziehbare inhaltliche und rechtliche Gründe, führt aber auch dazu, dass diese einander in Krisensituationen – etwa einem (teilweisen) Blackout, Cyberangriff oder großflächigen Ausfall der öffentlichen Telekommunikation – nicht aushelfen können, zumindest nicht unmittelbar ohne administrative und technische Intervention.

Ein Staatsgrundnetz (SGN) erfordert ein präventives kollaboratives und integriertes Zusammenarbeiten der wichtigsten Betreiber von Kommunikationsinfrastruktur in Österreich über Organisationsgrenzen hinweg, teilweise unter gemeinsamer Nutzung individuell bereitgestellter Netzwerkinfrastruktur und unter der Annahme unterschiedlicher Kernaufgaben und assoziierter Netzwerkqualitätsvorstellungen, insbesondere Quality-of-Service-(QoS)-Klassen.² Gemeinsam mit einem konsequent dezentralen Ansatz für Netzzusammenschaltung sowie Hosting kritischer IT-Services können diese vorhandenen Netze miteinander „vermascht“ werden und in sich so gegenseitig automatisiert Ersatzwege bereitstellen. Zusätzlich müssen die Netze von Basisdiensten – etwa Domain Name Service (DNS), Zertifikats- (CA) oder Time-Service (NTP) – autark gestaltet werden. Dabei sollen die Ersatzwege über Partnernetze nur im Ausnahmefall greifen, wenn die Erreichbarkeit im eigenen Netz nicht mehr gegeben ist. Der normale IKT-Betrieb des Partnernetzes darf nicht beeinträchtigt werden. Durch die Schaffung eines diesem Urprinzip des Internets folgenden Ansatzes über ein Overlay-Netz wird unmittelbar die landesweite Erreichbarkeit innerhalb der teilnehmenden möglichst voneinander unabhängigen Netzwerkstrukturen signifikant um einen Faktor 10.000 und mehr gesteigert und deren Autarkie vom öffentlichen Internet gestärkt.

Abbildung 1: Redundanz der IKT-Architekturen: Früher und Heute

Vertikale Lösungen wie die Telefonie³ sind nicht mehr sinnvoll, da die Nachteile einer vollintegrierten vertikalen oder einer leitungsgebundenen Lösung gegenüber einer packet-basierenden Variante überwiegen. Neben den Kosten für Erstellung, Wartung und Betrieb sind auch die nutzbaren Services deutlich eingeschränkt. Der Ansatz für das SGN 2.0 ist daher nicht mehr infrastrukturbezogen, sondern als mit geringem Aufwand zu realisierende Funktionalität auf bereits bestehenden Netzen basierend. Außerdem gilt die moderne Prämisse, dass auch Krisensituationen in der robust gemachten gewohnten Arbeitsumgebung bearbeitet werden, also keine dezidierte Notfallumgebung aufgebaut wird.

Durch eine intelligente dezentrale Zusammenschaltung von Ersatzwegen über bereits vorhandene (teil-)staatliche möglichst voneinander unabhängige Kommunikationsinfrastrukturen (z.B. Bund, Länder, kritische Infrastruktur) wird die landesweite Erreichbarkeit in allen teilnehmenden Netzen signifikant gesteigert. Dabei ist die Übertragungstechnologie (Lichtwellenleiter, Richtfunk, Mobil) unerheblich. Die Abbildung 2 veranschaulicht den Leitsatz „Der Gast verbindet sich über das Gastgebernetz redundant mit sich selbst“. Zum Beispiel über einen Ethernet (Layer 2) Tunnel kann sich ein Gast eine redundante Verbindung über ein Gastgebernetz schaffen.⁴ Die Kapazität des einzurichtenden Tunnels könnte in einem ausreichend dimensionierten Gastgebernetz ein leicht akzeptierbares Ausmaß von z.B. 10% der eigenen Bandbreite betragen. In der Veranschaulichung werden beispielhaft Ethernet-Tunnel herangezogen; diese Tunnel können auch über das Internet Protocol (IP) bewerkstelligt werden. Dieses Vorgehen ist seit jeher gut etabliert und beschreibt technisch, was ein kommerzieller Netzbetreiber tut, wenn er Direktverbindungen anbietet.

Abbildung 2: Organisation 1 „borgt“ sich „Tunnel“ durch Organisation 2

Man kann dieses Vorgehen nur über mehrere Organisationen generalisieren: An den Verknüfungspunkten wird ein SGN-Router eingefügt der über die Gastgesber-Tunnel der teilnehmenden Netze ein Overlay-Netz aufbaut. Über dieses Overlay-Netz mit mehreren Trägernetzen bietet der SGN-Router nun seinerseits den teilnehmenden Netzen Gast-Tunnel zwischen den Verknüfungspunkten an. Die teilnehmenden Netze erhalten somit einen Ersatzweg aus einem der Teilnehmernetze. Welche der Gastgebernetze verwendet werden müssen, regelt das Routing der SGN-Router.

Auf der Ebene einer Organisation ist demnach nur der Tunnel sichtbar, d.h. die SGN-2.0-Router verbergen jegliches Mitwirken von verschiedenen Organisationen und ihren Netzwerken vor der jeweils anderen Organisation. Auf SGN-2.0-Ebene sind nur die dedizierten SGN-2.0-Knotenpunkte ersichtlich. Erst auf der eigentlichen Trägernetzebene werden die verschiedenen Topologien der einzelnen Organisationen ersichtlich. Jedoch sieht jede Organisation nur ihre eigene Organisations- und ihre eigene Trägernetzebene.

Zwischen den teilnehmenden Netzen erfolgt eine komplette Verkehrstrennung durch Tunnelung und Verschlüsselung beim Verbinden über die teilnehmenden Netzwerke. Das intelligente Teilen der noch verfügbaren Infrastrukturen bedingt im Anlassfall naturgemäß Einschränkungen in Kapazität und Qualität, sichert aber höchstverfügbar die Erreichbarkeit und die grundsätzliche Möglichkeit für den Austausch wichtiger Informationen. Die Funktionsfähigkeit im Fall eines Blackout korrespondiert jedoch mit den Notstromversorgungen der Komponenten. Die Zusammenschaltung der Netze verschiedener Organisationen für Dienste (Telefonie, E-Mail, Web, ...) erfolgt an den bestehenden sowie an noch zu ergänzenden Standorten und trägt den Anforderungen der IKT-Sicherheit voll Rechnung, da die etablierten Sicherheitsstrukturen verwendet werden.

Eine Organisation, die innerhalb des SGN 2.0 als Gastgeber auftreten will, muss vorab definierte Anforderungen erfüllen. Zunächst muss ein Beistellen von Bandbreite zwischen potenziellen Standorten von Points of Intereconnection (PoI) erfolgen, also am Übergabepunkt zu einem oder mehreren anderen teilnehmenden Netzwerken. Dies schließt die Versorgung eines SGN-2.0.-Routers mit Energie inklusive Notstrom ein. Der Gastgeber muss sein Netz etwa durch Limitierung der Bandbreite selbst schützen, braucht aber auch keine Verfügbarkeitsgarantie geben. Der Gast wiederum muss klare Vorgaben zu erfüllen. Er kann die zusätzlichen Übertragungswege des SGN 2.0 als Redundanzweg bandbreitensparsam nutzen, allerdings nur im Rahmen der Krisenkommunikation inklusive vor- und nachlaufende Prozesse sowie Übungen. Er bleibt für seine eigene Infrastruktur budgetär und technisch weiterhin verantwortlich und er hat keinen über Service Level Agreements (SLA) garantierten Anspruch auf das SGN 2.0.

Der Installations- und Betriebsaufwand für die jeweiligen teilnehmenden Organisationen ist gering, denn es müssen nur Gastgebertunnel (bzw. ein VPLS) realisiert werden und es müssen die angebotenen Tunnel im eigenen Netz – soweit benötigt – genutzt werden. Weiters muss ein Housing für den SGN-2.0-Router am PoI ermöglicht werden. Aus betrieblicher Sicht muss das SGN 2.0 durch eine noch zu definierende zentrale Organisation gemanagt und betrieben werden. Dazu ist kompetentes Service Operations Center (SOC) einzurichten. Dieses führt das SGN 2.0 organisatorisch und technisch, erarbeitet Konfigurationen, Problemlösungen, trifft rasche, kompetente betriebliche Entscheidungen, stellt einen 365/24/7-Bereitschaftsdienst zur Verfügung und verfügt über hohe fachliche und organisatorische Kompetenz für die kontinuierliche Verbesserung des SGN 2.0.,Weiters sind auch die Aufgaben eines Network Operation Centers (NOC) wahrzunehmen.⁵ Etwaige Vorfälle werden durch das NOC zunächst mittels Vorgehen anhand eines definierten Entscheidungsrahmens abgearbeitet. Komplexere Maßnahmen müssen an die Experten des SOC eskaliert werden.

Dieses SGN 2.0 könnte mit unterschiedlichen Teilnehmernetzen umgesetzt und auch schrittweise entwickelt werden: von einzelnen Bundesministerien, über Einrichtungen des Bundes und der Länder bis hin zu privaten Akteuren (in der Regel kritischer Infrastruktur) mit bedeutender Netzinfrastruktur. Sofern es sich um unabhängige Netzinfrastrukturen handelt, können diese potenziellen Akteure ihre Netze in der oben beschriebenen Form „vermaschen“, wobei sich mit zunehmender Erweiterung des Kreises der beteiligten Akteure immer komplexere Rechtsfragen ergeben. Eine vollständige Bearbeitung dieser Rechtsfragen erfolgte in der rechtlichen Ausarbeitung des Projektdeliverables. In diesem Artikel wird auf eine dieser Rechtsfragen eingegangen.

Die Umsetzung des SGN 2.0 erfolgt aller Wahrscheinlichkeit nach schrittweise. Bevor also private Netze in das SGN 2.0 eingebunden werden, würden zunächst jedenfalls die oft als „primäre Bedarfsträger“ bezeichneten Bundesministerien (BMLV, BMI und BKA) einen Teil ihrer Netzkapazität in das SGN 2.0 einbringen, bevor auch andere Behörden der Länder und des Bundes und schließlich auch private Akteure mit eigener Netzinfrastruktur folgen. Damit startet die Vermaschung dieser Netze zur Vorbeugung des Netzausfalls im öffentlichen Bereich, was folgende Rechtsfrage ergibt, die die Autoren thematisieren wollen:

Jedes Verwaltungshandeln hat nach dem Legalitätsprinzip in der Verfassung auf einer gesetzlichen Grundlage zu erfolgen. Als mögliche Rechtsgrundlage bietet sich Art. 22 des österreichischen Bundes-Verfassungsgesetzes (B-VG⁶) an. Darin wird ein sehr altes Rechtsinstitut normiert, und zwar jenes der Amtshilfe. Diese hat die Effizienz der Verwaltung zum Ziel.⁷ In diesem Artikel soll dargestellt werden, wie und warum dieses alte Rechtsinstitut auch in einer modernen und hochkomplexen digitalen Lösung grundsätzlich Anwendung finden kann, aber auch, wo die Grenzen der Anwendbarkeit liegen.

Der Art. 22 B-VG legt folgendes fest:

„Alle Organe des Bundes, der Länder, der Gemeinden und der Gemeindeverbände sowie der sonstigen Selbstverwaltungskörper sind im Rahmen ihres gesetzmäßigen Wirkungsbereiches zur wechselseitigen Hilfeleistung verpflichtet.“

Im Zusammenhang mit dieser Bestimmung bestehen in der Lehre zahlreiche Meinungsverschiedenheiten, was mitunter auf den knappen Verfassungstext und dessen spärlich dokumentierte Entstehungsgeschichte zurückgeführt werden kann.⁸ Laut der h.A.⁹ bedient sich die Bestimmung jedenfalls eines „organisatorischen“ Organbegriffs¹⁰, es wird also auf die organisatorische Zuordnung zu einer Gebietskörperschaft abgestellt.¹¹ Funktionelle Organe sind demgegenüber nicht davon erfasst, können aber grundsätzlich durch Gesetz in den Anwendungsbereich des Art. 22 B-VG einbezogen werden.¹² Auch darüber hinaus wird es großteils für zulässig erachtet, die Amtshilfenorm einfachgesetzlich auszugestalten.¹³ Der Hilfeleistungsbegriff ist grundsätzlich breit zu verstehen,¹⁴ wobei eine Einteilung in Informations-, Rechts- und Ausstattungshilfe gängig ist.¹⁵

Um Amtshilfe in Anspruch nehmen zu können, ist zunächst ein Amtshilfeersuchen zu stellen¹⁶, welches vom ersuchten Organ in weiterer Folge geprüft¹⁷ und dem bei Vorliegen aller Voraussetzungen entsprochen wird.¹⁸

Amtshilfe ist demnach immer eine einzelfallbezogene Hilfestellung und nie „amtswegig“ zu leisten¹⁹, die zudem die Hilfsbedürftigkeit der ersuchenden Seite²⁰ sowie ein Handeln im jeweiligen Wirkungsbereich der beteiligten Organe voraussetzt.²¹ Es gilt darüber hinaus zu beachten, dass die eigenen Aufgaben des ersuchten Organs grundsätzlich Vorrang genießen²² und dass Rechteeingriffe im Wege der Amtshilfe jedenfalls nicht unmittelbar auf Art. 22 B-VG gestützt werden können.²³

In diesem Abschnitt wird der archetypische Ablauf eines Amtshilfeersuchens der oben dargestellten Konzeption eines SGN 2.0 gegenübergestellt. Dabei ist nochmals hervorzuheben, dass die Einbindung eines solchen Overlay-Netzes zur Überbrückung einer Netzunterbrechung nach im Vorhinein klar vereinbarten Rahmenbedingungen erfolgt. Im Wesentlichen bedeutet dies, dass bei einem Ausfall des eigenen Netzes, automatisch, über einen SGN 2.0-Router die Kommunikation über das Overlay-Netz über ein Gastgebernetz umgeleitet wird. Dies erfordert, wie oben beschrieben, kein „Einwählen“ in das SGN 2.0.

Damit fällt auf, dass jedenfalls kein „klassisches“ Ersuchen um Amtshilfe (insbesondere nicht durch eine menschliche Handlung) erfolgt. Da jedoch im Wortlaut der Bestimmung ein „Ersuchen“ nicht erwähnt wird und auch aus einer historischen Betrachtungsweise wenig zu gewinnen ist,²⁴ bedarf es vorrangig einer teleologischen Interpretation des Art. 22 B-VG, um zu beurteilen, ob dieser für die Vorgänge im SGN 2.0 einschlägig ist. Hier zeigt sich zunächst, dass durch Art. 22 B-VG Grenzen in der Zuständigkeitsordnung überbrückt werden sollen, ohne diese aufzuheben.²⁵ Sinn eines Ersuchens ist es somit wohl, die Interorgankontrolle zu ermöglichen²⁶ und die zulässige Hilfestellung zu begrenzen.²⁷ Denn nach dem verfassungsrechtlichen Normverständnis stellt Amtshilfe eine einzelfallbezogene Hilfestellung dar²⁸, bei der der Rahmen der jeweils zulässigen Hilfe dementsprechend durch das Ersuchen abgegrenzt wird.²⁹

Allerdings bestehen auch im SGN 2.0 weiterhin abgegrenzte Sphären zwischen den Partner-Einrichtungen, welche im Anwendungsfall lediglich überbrückt werden würden. Dadurch, dass das SGN 2.0 so programmiert ist, dass dieses ausschließlich bei einem Netzausfall zur Anwendung kommt, handelt es sich um Fälle, welche ohne Zweifel eine Hilfsbedürftigkeit im oben angesprochenen Sinn bedingen.

Dabei ließe sich nun argumentieren, dass auch im Anwendungsfall des SGN 2.0 jedenfalls implizit ein „Ersuchen“ vorliegt, dieses allerdings automatisiert erfolgt. Eine weitere Prüfung dieses „Ersuchens“ ist dann angesichts des im Protokoll klar definierten Anwendungsfalles des SGN 2.0 nicht mehr erforderlich.

Zusätzlich lässt sich für eine Anwendbarkeit des Art. 22 B-VG anführen, dass die Bereitstellung von Bandbreitenkapazitäten in einem begrenzenten Ausmaß (etwa 10% der verfügbaren Bandbreite; „Best-Effort“) zu keiner Beeinträchtigung der eigenen Aufgabenerfüllung der Gastgebernetze führt. Diese Zurverfügungstellung von „Infrastruktur“ ließe sich somit als ein Anwendungsfall der Ausstattungshilfe verstehen (hier eine Netzinfrastruktur mit Softwarekomponenten).³⁰ Auch die (im Rahmen der Interorgankontrolle zu prüfende³¹) Zuständigkeit des ersuchenden Organs steht einer Anwendbarkeit des Art. 22 B-VG u.E. nicht entgegen. Da das SGN 2.0 nur jene Kommunikation ermöglicht, welche ansonsten über die eigene Netzinfrastruktur übertragen würde, ist hier jedenfalls von einer abstrakten Zuständigkeit³² des ersuchenden Organs auszugehen. Die Prüfung der konkreten Zuständigkeit könnte lediglich durch eine Kontrolle der übertragenen Daten erfolgen, was u.E. jedenfalls abzulehnen ist.³³

Auch der einschlägigen Rechtsprechung lassen sich zumindest gewisse Anhaltspunkte dafür entnehmen, auch derart automatisierte Amtshilfeersuchen zuzulassen. Der VfGH hat in einer vielfach aufgegriffenen Entscheidung sogar einen Betroffenenantrag als auslösendes Element für mit der Amtshilfe vereinbar erklärt.³⁴ In diesem Zusammenhang kann auch eine weitere Sonderform der Amtshilfe³⁵ erwähnt werden, innerhalb der Gerichten in einem gewissen Rahmen ein Direktzugriff auf den Datenbestand der Sozialversicherung mit offenbar rein technischer Prüfmöglichkeit des Ersuchens geschaffen wurde.³⁶ Dass der Gesetzgeber eine automatisierte Prüfung (wenngleich unter anderem mit Protokollierung und stichprobenartigen Kontrollen³⁷) zugelassen hat, ist eines von mehreren Indizien für die verfassungsrechtliche Zulässigkeit der Vorgänge im Rahmen eines potenziellen SGN 2.0 (unter ähnlichen Bedingungen³⁸ und dem Blickwinkel des Art. 22 B-VG).

Der Anwendbarkeit des Art. 22 B-VG könnte jedoch entgegenstehen, dass es sich bei der Hilfestellung im Rahmen der Bestimmung nicht um die Institutionalisierung eines dauerhaften Kooperationsverhältnisses handeln darf.³⁹ Mit Blick auf die einschlägige Judikatur erscheint es durchaus denkbar, dass die Implementierung des SGN 2.0, ungeachtet dessen, dass eine Inanspruchnahme nur im Ausnahmefall erfolgen würde, ohne begleitende Regelungen bereits als eine solche dauerhafte Zusammenarbeit der beteiligten Akteure beurteilt würde.⁴⁰ Zu bedenken ist ferner, dass Vereinbarungen im Rahmen des SGN 2.0 einer Anwendbarkeit des Art. 22 B-VG entgegenstehen könnten, weil Hilfeleistungsfälle, in denen an ein Einvernehmen bzw. an die Zustimmung eines Organs angeknüpft wird, in der Lehre als nicht mit der Amtshilfe vereinbar betrachtet werden, weil diesfalls eine eigene Zuständigkeit ausgeübt wird.⁴¹Abschließend ist noch zu erwähnen, dass Art. 22 B-VG nach wohl herrschender Lehre⁴² und Rsp⁴³ kein subjektives Recht auf die Leistung von Amtshilfe gewährt. Demnach hat ein hilfsbedürftiges Organ keinen Anspruch auf die Leistung von Amtshilfe⁴⁴ und als Unterstützung unter Gleichgeordneten ist Amtshilfe auch ansonsten gewissermaßen nicht erzwingbar⁴⁵ (im SGN 2.0 ist keine Garantie für Übertragungskapazität vorgesehen).

Die hier dargestellte Konzeption eines SGN 2.0 erlaubt es, die Resilienz staatlicher Einrichtungen auf Basis der bestehenden Netzwerk-Infrastrukturen signifikant zu erhöhen. Bei einem Ausfall der eigenen landesweiten Vernetzung kann die Kommunikation über Gastgebernetze übertragen werden. Dabei werden die Netze lediglich über ein Overlay-Netz, für welches Gastgeber bis zu etwa 10% ihrer eigenen Bandbreite bereitstellen, miteinander „vermascht“. In der Verwaltung bedarf auch die Bereitstellung von Ressourcen zwischen den Partnern des SGN einer Rechtsgrundlage. Hier erscheint das Rechtsinstitut der Amtshilfe (Art. 22 B-VG) naheliegend. Wenngleich die Umsetzung eines SGN 2.0 ohne weitere Umsetzungsgesetze mit Blick auf die Judikatur zweifelhaft erscheint, eröffnet diese Analyse vielmehr eine der Digitalisierung zugrundeliegende Frage, nämlich jene, inwieweit Handlungen (wie etwa ein Amtshilfeersuchen) die klassischerweise durch Menschen gesetzt werden, durch festgelegte Prozesse automatisiert werden können, ohne ihre rechtliche Qualität (etwa als „Ersuchen“ um Amtshilfe im Sinne des Art. 22 B-VG) einzubüßen.

Das diesem Artikel zugrundeliegende Forschungsprojekt wurde mit Mitteln des österreichischen Bundesministeriums für Landwirtschaft, Regionen und Tourismus (BMLRT) im Rahmen des Förderungsprogramms für Sicherheitsforschung KIRAS gefördert und von der Österreichischen Forschungsförderungsgesellschaft (FFG) abgewickelt.

Das Projekt wird von der Arbeitsgruppe Rechtsinformatik, Juridicum, Universität Wien, unter der Leitung von Prof. Dr. Dr. Erich Schweighofer durchgeführt. Die Autoren danken für die wesentliche Unterstützung und wichtige Hinweise.