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Digitale Verwaltung hat in den letzten Jahren eine immer größere Bedeutung erlangt und wird als wesentlicher Faktor für die Modernisierung und Effizienzsteigerung der öffentlichen Verwaltung gesehen. Die digitale Verwaltung kann dazu beitragen, die Verwaltungsprozesse zu vereinfachen und zu beschleunigen, die Bürgerservices zu verbessern, die Transparenz zu erhöhen sowie die Kosteneffizienz zu steigern. In diesem Zusammenhang gewinnen automatisierungstaugliche Gesetze als eine der Grundlagen für digitale Verwaltung immer mehr an Bedeutung.

Der vorliegende Beitrag untersucht, wie automatisierungstaugliche Gesetze formuliert werden können und welche Anforderungen an Legist:innen gestellt werden, um eine erfolgreiche Umsetzung zu gewährleisten. Der Beitrag baut auf dem anlässlich des Österreichischen Juristentags 2022 verfassten und im MANZ Verlag erschienenen Gutachten „Digitalisierung des Rechts – Herausforderungen und Voraussetzungen“ auf.¹

Ein zentraler Aspekt ist die Berücksichtigung der Automatisierungstauglichkeit bereits bei der Erstellung und Formulierung von Gesetzen. Es wird der Frage nachgegangen, wie Gesetze schon bei der Erstellung auf einen automatisierten Vollzug ausgerichtet werden können und welche Bedingungen für eine erfolgreiche Umsetzung erfüllt sein müssen. Eine bedeutende Rolle in Rechtsetzungsprozessen kommt Legist:innen zu, die als Expert:innen die Prozesse begleiten und Politiker:innen unterstützen, gewählte Maßnahmen in implementierbare Gesetze zu übersetzen. Legist:innen müssen sich mit den technischen Aspekten der Automatisierung vertraut machen und in der Lage sein, Gesetze so zu formulieren, dass sie den Anforderungen für einen automatisierten Vollzug gerecht werden. Eine zentrale Maßnahme in diesem Zusammenhang ist die Wirkungsorientierte Folgenabschätzung², welche unter anderem sicherstellen soll, dass das Regelungsvorhaben die gewünschte Wirkung entfaltet.

Digitale Gesetze werden die grundlegenden Zielsetzungen von Legist:innen nicht berühren, allerdings werden die Profile von Legist:innen in Hinblick auf Grundlagenwissen und Kompetenzen in einer digitalen Zukunft grundlegend anders gestaltet sein. Um eine erfolgreiche Umsetzung von automatisierungstauglichen Gesetzen zu gewährleisten, müssen Legist:innen in der Lage sein, interdisziplinär zu arbeiten und in Zusammenarbeit mit anderen Expert:innen zu agieren. Insgesamt ist die Automatisierung von Gesetzen eine wichtige Voraussetzung für eine erfolgreiche digitale Verwaltung.

Der Beitrag widmet sich den Fragen, wie Gesetze formuliert werden können, um eine erfolgreiche Automatisierung zu ermöglichen, und welche Konsequenzen dies für die Anforderungen an Legist:innen mit sich bringen wird. Zunächst werden internationale und nationale Erfahrungen zu automatisierungstauglichen Gesetzen erläutert, daraufhin werden Werkzeuge zur Gestaltung solcher Gesetze diskutiert. Schließlich werden im Ausblick die Anforderungen an Legist:innen erläutert, um eine erfolgreiche Umsetzung von automatisierungstauglichen Gesetzen zu ermöglichen.

Die Umsetzung automatisierungstauglicher Gesetze wird bereits seit 1964 diskutiert, und es wird in diesem Zusammenhang über die „Maschinenfeindlichkeit der Gesetzgebung“ gesprochen.³ Haft sah in den 1970ern allerdings nicht die Verantwortung beim Gesetzgeber, sondern das Problem in der mangelnden Kenntnis desselben, und blickte optimistisch in die Zukunft: „Heute ist die ‚automationsgerechte Gesetzgebung‘ ein wichtiges Thema, das mit zunehmendem Verständnis eingeschätzt wird. Inzwischen sind eine Reihe von Institutionen mit diesem Anliegen befaßt“.⁴ Und obwohl er mit dieser Einschätzung nicht Recht behalten sollte, sind doch einige wesentliche Schritte im Bereich der „automatisierungsfreundlichen“ Gesetzgebung, zumindest im Bereich der Gesetzgebungsverfahren, erfolgt. So finden sich verschiedene Digitalisierungsanknüpfungspunkte in der Rechtsetzung, wie bspw. das „E-Recht“.⁵ Dieses elektronische System unterstützt das Gesetzgebungsverfahren vom Entwurf bis zur Kundmachung durch ein digital abgebildetes Verfahren; oder auch die authentische elektronische Kundmachung des Bundesgesetzblattes für die Republik Österreich im Rahmen des Rechtsinformationssystems des Bundes (RIS).⁶

Die Formalisierung des Rechts selbst stößt an Grenzen, und selbst das stärker strukturierte Verwaltungsrecht kann nur im Ausnahmefall im “Nachhinein” vollständig automatisiert werden. Daher stellt sich inzwischen weltweit die Frage, inwieweit nicht bereits beim ersten Entwurf des Gesetzes die Digitalisierungs- und Automatisierungstauglichkeit der Normen mitgedacht werden kann. Der Fokus der Überlegungen zu automatisierungstauglichem Verwaltungsrecht liegt auf der Finanz- und Leistungsverwaltung, mit dem besonderen Schwerpunkt von Verwaltungshandlungen mit hoher Frequenz und dem Ziel, die Routinearbeit zu standardisieren, zu automatisieren und Ressourcen für komplexere Fälle zu schaffen. Im Fall von Transferleistungen, insbesondere im Sozialbereich, kann durch antragslose Verfahren eine inklusive Wirkung erreicht werden, woraus auch ein rechtspolitisches Gebot abgeleitet werden kann.⁷

In Österreich kann die Ausgestaltung des Verfahrens beim sogenannten Lockdown-Umsatzersatz als positives Beispiel genannt werden, da sowohl die Digitalisierung als auch der Einsatz von Automatisierung berücksichtigt wurden.⁸ Mit dem Lockdown-Umsatzersatz-Verfahren konnten betroffene Unternehmen unter bestimmten Voraussetzungen Anspruch auf Gewährung eines Umsatzersatzes beantragen. Der entsprechende Antrag für einen Lockdown-Umsatzersatz wurde über FinanzOnline gestellt und anschließend automatisiert entsprechend den Kriterien geprüft. Nur wenn einzelne Punkte im Antrag entweder nicht plausibel nachgewiesen werden konnten oder zusätzliche Informationen benötigt wurden, erfolgte eine Kontaktaufnahme mit der Antragsteller:in. Die Genehmigung oder Ablehnung erfolgte digital, im Fall der Genehmigung mit automatisiertem Vollzug durch Überweisung auf das Konto der Antragsteller:in. Diese im Idealfall vollautomatisierte Verwaltungshandlung wurde nur durch die Mitberücksichtigung der vorhandenen Daten von FinanzOnline beim Entwurf der Rechtsvorschrift möglich.

Die Digitalisierung von Normen kann aus Perspektive der technischen Umsetzung zu erheblichem Aufwand führen. Diese Erkenntnis führte in Dänemark zu einem politischen Diskurs über die Digitalisierungstauglichkeit des Rechts. Die typischen Hürden, die in der Analyse des Projekts diskutiert wurden, umfassen komplexe Rechtsvorschriften mit uneinheitlichen Begriffen, dezidiert analoge Verfahrensschritte und Dokumentformate, Ermessensentscheidungen, die nicht zwingend notwendig waren, oder fehlendes Wissen über bestehende Informationssysteme, wie Register oder Fachanwendungen, die in den Prozess eingebunden werden könnten.⁹

Die Grundlage für automatisierungstaugliche Gesetze ist in Dänemark eine politische Vereinbarung. Die politischen Parteien des dänischen Parlaments vereinbarten auf Basis der Erfahrungen und durchgeführten Analysen sieben Prinzipien zur Digitaltauglichkeit von Gesetzen: Einfache und verständliche Gesetze, womit auch ganz generell zur allgemeinen Verständlichkeit des Rechts beigetragen wird; Sicherstellung digitaler Kommunikationsmöglichkeiten; Ermöglichung automatisierter Verfahren und Einhaltung von datenschutzrechtlichen Bestimmungen; Sicherstellung der Kohärenz von Konzepten und Daten – dies gilt von technischen Konzepten bis hin zur Kohärenz von Rechtsbegriffen und den damit verbundenen Daten. Die weiteren Prinzipien beziehen sich auf die Sicherheit und den technischen Betrieb.¹⁰ Es wurde ein Sekretariat eingerichtet, um die Einhaltung der Prinzipien in künftigen Regelungsvorhaben organisatorisch sicherzustellen. Die Ministerien sind verpflichtet, im Rahmen einer Folgenabschätzung eine Analyse der Auswirkungen des Gesetzgebungsvorhabens durchzuführen und diese in den Erläuterungen zu bewerten und zu beschreiben.¹¹ Das Sekretariat prüft den Gesetzentwurf und erstellt ein Schreiben, welches Empfehlungen für den Gesetzestext enthalten kann.

Deutschland hat sich in der Umsetzung des Digi-Checks für die Beteiligung des Nationalen Normenkontrollrates (NKR) entschieden. Mit § 4 Abs. 3 NKR Gesetz wurde die rechtliche Grundlage für automatisierungstaugliche Regelungsvorhaben in Deutschland geschaffen. Damit erhält der NKR die Befugnis, über die Prüfung nach § 1 Abs. 3 NKR Gesetz¹² hinaus zu prüfen, inwieweit die Möglichkeiten der digitalen Ausführung neuer Regelungen geprüft wurde (Digitalcheck). Den NKR trifft dabei keine Pflicht zur Prüfung, es handelt sich um eine Kann-Bestimmung, womit es im Ermessen des NKR liegt, ob er die Prüfung des Digitalchecks vornimmt oder nicht. Um die Einführung zu erleichtern, wurde eine stufenweise Einführung vereinbart. Diese sieht eine freiwillige Durchführung des Digitalchecks im Januar 2023 vor. Im Februar und März 2023 prüft der NKR die Durchführung des Digitalchecks, veröffentlicht das Ergebnis jedoch noch nicht als Teil der Stellungnahme, sondern leitet dies dem federführenden Referat intern zu und bespricht es bilateral. Ab April 2023 wird das Prüfungsergebnis Teil der NKR-Stellungnahme und damit öffentlich. Inhaltlich prüft der NKR – sofern er prüft – anhand der ersten Beta-Version des Digitalchecks.¹³ Diese soll stufenweise evaluiert und weiterentwickelt werden. Grundlage der Weiterentwicklung sollen die praktischen Erfahrungen der Legist:innen und des NKR mit der Beta-Version oder die Erfahrungen durch die Begleitung von konkreten Gesetzgebungsvorhaben bilden.

Beim Digitalcheck selbst hat sich Deutschland inhaltlich zunächst stark an Dänemark orientiert. Gerade die Grundsätze wurden beinahe inhaltsgleich übernommen. In den einzelnen Fragestellungen gibt es aber zum Teil große Unterschiede. Oftmals sind die dänischen Fragestellungen weitreichender und die deutschen Fragestellungen bleiben auf einer sehr hohen Flughöhe wie bspw. bei dem Grundsatz der automatisierten Verfahren. Hier geben die dänischen Fragestellungen konkrete Anforderungen zum bspw. Ermessen vor. Die deutschen Fragestellungen sind bei diesem Grundsatz sehr viel allgemeiner gehalten und fragen danach, ob die rechtlichen Voraussetzungen für automatisierte Verfahren geschaffen wurden, ohne darauf einzugehen, welche rechtlichen Voraussetzungen für automatisierte Verfahren vorliegen müssten. Der Grundsatz der Wiederverwendung von Daten enthält in den deutschen Fragestellungen die Aufforderung an die Legist:innen, bestehende Datenerfassungsverfahren, Register und weitere Quellen zu recherchieren, und lässt dabei außer Acht, dass es in Deutschland kein System zu Abfragen aller vorhandener Register gibt. Der dänische Grundsatz, die vorhandene staatliche Infrastruktur zu nutzen, wurde in Deutschland nicht übernommen bzw. floss zum Teil in den Grundsatz der Wiederverwendung von Daten und Standards ein. Die dänische Digitale Post ist fortgeschrittener im Vergleich zu Deutschland. Dies wird auch in den Fragestellungen zum Grundsatz der digitalen Kommunikation reflektiert: Während in Dänemark geprüft werden soll, ob die notwendige Rechtsgrundlage für eine verpflichtende digitale Kommunikation besteht, wird in Deutschland die Option für digitale Kommunikation geschaffen. Die Prüfung von Betrugs- und Fehleranfälligkeiten durch digitale Kontrollen wurde in Deutschland nicht in den Digital-Check übernommen.

Näheres ergibt sich aus der folgenden Tabelle, die den dänischen und den deutschen Digital-Check gegenüberstellt.

Während in Dänemark und Deutschland sowohl auf organisatorischer – durch das Sekretariat bzw. den NKR – als auch auf inhaltlicher – durch die Digital-Checks – Ebene automatisierungstaugliche Gesetze geschrieben werden sollen, befinden sich andere Staaten diesbezüglich in noch früheren Stadien.

In Norwegen wurde ein Leitfaden entwickelt, der bei der Ausarbeitung von Gesetzen herangezogen werden soll.¹⁴ Dieser Leitfaden enthält Prinzipien wie den Austausch von Daten und die Verwendung technologieoffener Begriffe. In Norwegen besteht keine rechtliche Verpflichtung, den Leitfaden zu verwenden. In Österreich wurde ebenfalls ein an Legist:innen gerichteter Leitfaden erstellt, welcher nicht verpflichtend verwendet werden muss. Dieser IKT-Leitfaden enthält Fragestellungen zu möglichen relevanten Teilbereichen und soll Legist:innen dabei unterstützen, Handlungsbedarf zu erkennen und diesen entsprechend den Vorgaben umzusetzen.¹⁵ In Neuseeland wurde erprobt, Gesetzestext so zu schreiben, dass der Text in Code übersetzt werden könnte.¹⁶Dem Team aus Mitarbeiter:innen der Verwaltung und der Legislative wurde die Aufgabe gestellt, binnen drei Wochen Chancen und Risiken der Kombination von Programmcode und Gesetz anhand zweier Regelungsgegenstände in Bezug auf den Ist- und Sollzustand zu eruieren. Daraus ergab sich die Erkenntnis, dass bestimmte bestehende Gesetze durch Zusammenarbeit in interdisziplinären Teams maschinenlesbar erstellt werden können und komplexe Materien dadurch – vor allem durch die (technisch) notwendigen Vorfragen und mit Hilfe von Visualisierungen – auch an Verständlichkeit und Konsistenz gewinnen.¹⁷

Im Folgenden werden einige vielversprechende Werkzeuge beschrieben, die unterschiedliche Ebenen des Gesetzgebungsprozesses adressieren und Elemente eines Systems bilden können, das die Erzeugung automatisierungstauglicher Gesetze sicherstellt.

Neben den politischen Rahmenbedingungen und einem gemeinsamen Bewusstsein der Relevanz, wie am Fallbeispiel Dänemark zu beobachten war, sind technische Werkzeuge für die Erstellung von digitalisierungs- und automatisierungstauglichen Normen ein Bestandteil zur Umsetzung.¹⁸ Die im Folgenden beschriebenen Werkzeuge wurden bisher in der Rechtsinformatik zur Formalisierung von bereits bestehenden Normen eingesetzt. Eine höhere Wirksamkeit kann erzeugt werden, wenn sie bereits im Erstellungsprozess von Verwaltungsrechtsnormen in die legistischen Arbeitsprozesse Einzug finden.

Eine Methode, die im legistischen Arbeitsprozess zur Anwendung kommen kann, ist die Darstellung von zu regelnden Materien in Modellen. Dies ermöglicht unterschiedliche Erkenntnisse in Hinblick auf die Automatisierbarkeit. Das Konzeptmodell dient dazu, die dem Gesetzestext zugrundeliegenden Konzepte aufzuzeigen. Diese Konzepte werden zueinander in Verbindung gebracht bzw. die Beziehung der einzelnen Konzepte zueinander visuell dargestellt. Nach Abschluss der Erstellung des Konzeptmodells können die Anspruchsvoraussetzungen grafisch in einem sogenannten Entscheidungsmodell dargestellt werden. Bei dem Entscheidungsmodell wird die zeitliche Abfolge der Prüfungsschritte noch außen vorgelassen. Diese zeitliche Komponente der logischen Abfolge der Prüfschritte wird erst in einem separaten Flussmodell dargestellt. Bei dem Flow-Modell verzichtet man auf die umfassende Darstellung der Fragen, die in dem Entscheidungsmodell enthalten sind. Stattdessen konzentriert man sich auf die „Hauptfragen“ und stellt diese in zeitlichem Zusammenhang zueinander dar.

Der Vorteil dieser Darstellung des Gesetzestextes in Modellen ist die damit einhergehende Verständlichkeit und Vollständigkeit der Erfassung der zu regelnden Materie und ihres praktischen Vollzugs. Innerhalb von interdisziplinären Teams von Legist:innen über Vollzugsexpert:innen bis hin zu Softwareentwickler:innen ermöglicht diese Zusammenarbeit über Fachgrenzen hinweg, Wissen zu teilen und Normen zu entwerfen, die sowohl aus der Perspektive des Vollzugs als auch der datenbasierten Automatisierung mitgeplant und optimiert werden.

Die Modelle erlauben darüber hinaus die Ableitung von strukturiertem Gesetzestext und im Idealfall auch lesbarem Programmcode. Zudem wird für Legist:innen die Änderung bestehender Gesetze, insbesondere die Überschaubarkeit der Konsequenzen, erleichtert und die Gestaltung neuer Gesetze optimiert.¹⁹ Hiermit eng verknüpft ist ein stärkeres Einbeziehen der Perspektiven des Vollzugs und der Normadressaten über den Einsatz grafischer Darstellungen wie Flussdiagramme.²⁰ Hierfür gibt es bspw. in Deutschland vom Kompetenzzentrum Prozessmanagement im Bundesverwaltungsamt entsprechende Handbücher.²¹

Eine der größten Herausforderung der Automatisierbarkeit des Rechts liegt in der Gestaltung einer kommunikativen Schnittmenge zwischen Mensch und Maschine, die ermöglicht, dass eine Norm sowohl von Jurist:innen gelesen und verstanden werden als auch von Maschinen im Sinne eines Computerprogramms kompiliert werden kann. Diese gemeinsame Sprache kann die Umsetzung von Gesetzen oder im Besonderen von Novellierungen wesentlich beschleunigen, weil der Übersetzungsaufwand von der Jurist:in zur Softwareentwickler:in und somit der Aufwand einer Programmierung des Verfahrens gegebenenfalls auch entfallen kann. Darüber hinaus gewährleistet eine gemeinsame Sprache Einheit zwischen Recht und Technik, wodurch sichergestellt werden kann, dass keine Fehlinterpretation durch die Softwareentwickler:in entstehen kann und eine spätere gerichtliche Überprüfung des automatischen Verfahrens möglich ist – „Law is Code“.²²

Zu dieser für den Laien verständlichen Programmiersprache gibt es verschiedene Ansätze, die sich an der menschlichen Sprache orientieren, aber die Programmierung und Ausführung in Computersystemen berücksichtigen und ermöglichen. Zu diesen Anforderungen werden seit Jahrzehnten unterschiedliche Ansätze verfolgt.

Pseudocode unterstützt die Darstellung und Übersetzung für die Softwareentwicklung, ist aber nicht als Softwareprogramm durchführbar; er ermöglicht, Anforderungen an Software in einer Mischung aus natürlicher Sprache, Programmcode und mathematischer Annotation darzustellen. In der Umsetzung von Verwaltungshandlungen können Rechtstext, Entscheidungsmodell und Flussdiagramm als Bausteine dargestellt werden, die für eine Softwareumsetzung benötigt werden. Die Softwareentwickler:innen müssen bei der Erstellung dieser Bausteine nicht beteiligt sein.²³ Der Übersetzungsaufwand vom natürlichsprachlichem Rechtstext in maschinenverständlichen Programmcode ist erheblich, und Fehler können nicht ausgeschlossen werden.

Eine alternative Darstellungsform, die direkt durch den Rechner ausführbar ist, bilden Low- oder No-Code-Ansätze. Diese zielen darauf ab, die Notwendigkeit von Programmierkenntnissen zu reduzieren bzw. diese obsolet zu machen. Dazu werden die Möglichkeiten der eigentlichen Programmiersprachen in Funktionsblöcken zusammengefasst und können von den Nutzer:innen dann für ihre Zwecke zu Programmen kombiniert werden.²⁴ Die Entwicklungsumgebungen dieser Systeme reichen von pseudocodeartigen Formen, in denen die Programmblöcke über Text programmiert werden, bis hin zu rein grafischen Oberflächen, in denen die Blöcke per Drag and Drop zusammengefügt werden können.

Die Nutzung von Low Code wird auf bestimmte Anwendungsgebiete abgestimmt und die Entwicklungsumgebung speziell für diese erstellt. In den ersten Schritten werden Software-Werkzeuge (Low Code Application Platform, LCAP) programmiert und in einer Low-Code-Umgebung bereitgestellt (IT-Abteilungen oder IT-Dienstleister). Die Erstellung der konkreten Vollzugsanwendung kann durch Jurist:innen ohne detaillierte Softwarekompetenzen erfolgen. Ebenfalls denkbar ist die Anbindung der entsprechenden Register und Rechtsbegriff-Ontologien. Diese Werkzeugkette kann in der Folge auch die Dokumentation der Erstellung der Programme verbessern und wesentlich zur Automatisierung von Tests beitragen.²⁵

Die Erstellung komplexerer Regeln ist mit dem Low-/No-Code-Ansatz in speziellen Workflow-Management-Systemen möglich, in denen Geschäfts- bzw. Rechtsprozesse mit verschiedenen Standards definiert und ausgeführt werden können.

Wie dieser Ansatz in der Praxis aussehen kann, wurde am Beispiel des Geschäftsverteilungsplans des Amtsgerichts Vogels 2012 realisiert:²⁶

a) die Sachen des Familiengerichts, und zwar die neu eingehenden Verfahren der Abteilung 8 gemäß dem Turnus für Familiensachen sowie dem bisherigen Bestand der Abteilung 8 einschließlich der in diesen Sachen anfallenden Rechtshilfeersuchen (1. Abteilung des Familiengerichts = Abteilung 8),

b) die bis zum 31.08.2009 eingegangenen Sachen des Registers für Angelegenheiten des Vormundschaftsgerichts einschließlich der Adoptionssachen mit den Anfangsbuchstaben A bis G einschließlich der in diesen Sachen anfallenden Rechtshilfeersuchen.

Die abstrakt festgelegten Regeln bilden die Grundlage für das Verfahren der Zuständigkeit der Richter:innen. Diese interne Geschäftsverteilungslogik wurde so strukturiert und textlich vereinfacht, dass sie für Jurist:innen noch lesbar ist, aber auch durch die Maschine zur Berechnung genutzt werden kann:

Abbildung 1: Oracle, Automation von Regelwerken im digitalen Zeitalter, am Beispiel der gerichtlichen Geschäftseinteilung.

Die Zuordnung von neuen Fällen konnte über eine in Low-Code entwickelte Geschäftsverteilung nun teil- und vollautomatisiert erfolgen. Vergleichbare Werkzeuge zu dem hier gezeigten Beispiel von Oracle befinden sich weltweit in Organisationen im Einsatz, um Entscheidungsstrukturen abzubilden und eine automatisierte Rechtsanwendung zu ermöglichen.²⁷

Bereits in den 1970ern wurde über die Potenziale der Computer für die Gesetzgebung geschrieben: „Es wäre ohne große Schwierigkeit möglich, auch die Terminologie bestehender Gesetze auf Einheitlichkeit hin zu überprüfen, wenn diese Gesetze im Speicher einer Datenverarbeitungsanlage vorhanden wären.”²⁸ Die Automatisierung von Normen hat zum Teil ähnliche Anforderungen, wie sie durch eine der methodologischen Hauptströmungen – die Begriffsjurisprudenz – gefordert wurden. Dieser im Kern von Jhering geprägte Begriff beschreibt eigentlich eine Kritik am juristischen Formalismus, wie er von Savigny etabliert wurde und unterstellt, dass das Recht nur als der Logik verpflichtetes System verstanden werde, welches seine Prinzipien unabhängig von sozialen Begebenheiten entwickle.²⁹ Abgesehen von dem im Großen und Ganzen kritisch zu betrachtenden Unterfangen hat die Begriffsjurisprudenz auch erhebliche Verdienste verzeichnet wie bspw. die Klärung, wie Rechtsbegriffe sich zueinander verhalten, die Bildung abstrakter Begriffe, der Rationalisierung des Rechts durch Normreduktion und die daraus folgende Ausarbeitung allgemeiner Teile in Gesetzen, damit die Wiederholung an anderer Stelle gemieden werden kann.³⁰ Die Digitalisierung und Erstellung von Softwareprogrammen macht es erforderlich, Gesetze unter diesen Blickpunkten zu analysieren.

In der Informatik werden formale Repräsentationsräume als Ontologien bezeichnet. Für den Zweck der Rechtsautomation können diese als abgeschlossene Begriffsräume verstanden werden, in denen die verschiedenen Begriffe eindeutig hinterlegt, zueinander in Beziehung gesetzt und mit notwendigen Informationen verknüpft werden. Die Möglichkeit der relativen Hinterlegung lässt dabei theoretisch auch Ansätze der Parametrisierung von Begriffen bzw. ihre Zerlegung in eindeutige „elementare” Bausteine, wie sie im Gutachten des deutschen Normenkontrollrates³¹ vorgeschlagen wird, zu. Die Parametrisierung beschreibt dabei ein Konzept, welches einen Begriff über verstellbare Parameter definiert, die für die konkrete Verwendung eine Präzisierung zulassen. So kann der Begriff „Kind“ den Parameter „Alter” haben, der ein bestimmten Zeitraum umfassen kann, ohne dass die anderen Beziehungen des Begriffs verändert werden würden. Der Vorschlag der Modularisierung ermöglicht hingegen, neue Begriffe aus abschließend definierten Teilen zusammenzusetzen und diese im Gesetz zu verwenden. Hierbei könnten sowohl Bausteine als auch finale Begriffe für eine künftige Verwendung in der Ontologie hinterlegt werden.

Ziel sollte sein, eine Ontologie aufzubauen, die gängige Konzepte, häufig genutzte Begriffe und ihre Beziehung zu anderen Konzepten beschreibt und dabei die notwendige Flexibilität für die Gesetzgebung mit den Anforderungen der Automatisierung vereint. Eine Materiengesetze übergreifende Standardisierung über Ontologien bildet die Grundlage für standardisierte technische Schnittstellen bei Registern und Fachanwendungen wie FinanzOnline. Die Formalisierung bspw. des Einkommensbegriffs über eine Parametrisierung kann Grundlage für die Implementierung einer technischen Schnittstelle in der Fachanwendung sein. Diese rechtlich-technische Standardisierung kann wesentlich zur Etablierung von teilautomatisierten bis hin zu antragslosen Verwaltungsverfahren im Sozial- und Gesundheitsbereich beitragen. In einer möglichen Entwicklung von Ontologien können häufig genutzte Rechtsbegriffe schrittweise und nach aktuellem Bedarf erarbeitet und abgebildet werden; eine lückenlose Formalisierung von allen Rechtsbegriffen eines Verfahrens ist aufgrund der damit verlorengehenden Flexibilität nicht immer zweckmäßig und zielführend.

Technische Möglichkeiten und Werkzeuge benötigen zur Entfaltung ihrer Wirkung politische und organisatorische Rahmenbedingungen. Abschließend werden vier zentrale Maßnahmen am Beispiel von Dänemark dargestellt.

Dänemark kündigte bereits im Jahr 2011 als Teil der Digitalisierungsstrategie eine Gesetzgebung nach dem Prinzip „digital by default” an. Im Jahr 2011 beauftragte die Regierung eine Arbeitsgruppe mit der Analyse, inwieweit der bestehende Gesetzgebungsprozess die Digitalisierung berücksichtigt. Mitglieder der Arbeitsgruppe kamen aus dem Justizministerium, Innenministerium, Steueramt, Gewerbeamt, Arbeitsamt, den Kommunen und der Digitalisierungsagentur. Drei Jahre später wurden von der Arbeitsgruppe die „Prinzipien für digitalisierungsfreundliche Gesetzgebung“ präsentiert. Im Jahr 2018 schließlich vereinbarten die politischen Parteien des dänischen Parlaments einvernehmlich, dass neue Gesetze digital-by-default sein müssen.³² Diese Schritte zeigen, dass es neben den Standards für digitalisierungstaugliche Gesetze auch einen politischen Konsens darüber benötigt, das notwendige Bewusstsein und auch Verbindlichkeit der Standards zu erzeugen.

Ein wichtiger Aspekt, der die bestehende Kluft zwischen juristischem Fachwissen auf der einen Seite des Gesetzgebungsprozesses, computergestütztem Fachwissen und Vollzugsexpert:innen auf der anderen Seite des Gesetzgebungsprozesses überbrücken kann, betrifft die Art und Weise, wie die Teams zusammengestellt sind, die für die Erstellung von Gesetzentwürfen verantwortlich sind. Eine Zusammenarbeit zwischen Legist:innen und Softwareentwickler:innen während des Entwurfsprozesses stellt sicher, dass die Verfahrensschritte von Beginn an auch digital entworfen werden und bestehende IT-Anwendungen und vorhandene Daten mitgedacht werden können.³³ Für die visuelle Verständigung zwischen Jurist:innen und Softwareentwickler:innen können Baumdiagramme dienen und die Kommunikation bei der Erzeugung von rechtlichen Regeln und Prozessen unterstützen. Flussdiagrame auf der anderen Seite ermöglichen eine Modellierung und Diskussion des Vollzugsprozesses.³⁴ Interdisziplinäre Teams eröffnen so einen breiten Blick auf die Rechtsetzung, der die traditionellen legalistischen Aspekte um wichtige Informationen der praktischen Umsetzung ergänzt, ohne diese zu verdrängen. Gleichzeitig kann der Fokus stärker auf die digitale Vollzugstauglichkeit gelenkt werden.

Neben dem Aufbau einer hohen Digitalisierungsexpertise in den jeweiligen Materienbereichen hat sich eine zentrale Stelle zur Unterstützung und Beratung in der Erstellung von digitalisierungs- und automatisierungstauglichen Gesetzen und Normen in Dänemark als hilfreich erwiesen.³⁵ Im konkreten Fall von Dänemark kann das Beratungsangebot in Anspruch genommen werden, die Konsultation ist aber nicht verpflichtend.

Eine moderne Verwaltung, die den Anforderungen der digitalen Welt gerecht wird, erfordert ein entsprechendes Rechtssystem, das die Nutzung digitaler Technologien unterstützt und ermöglicht. Ein zentraler Aspekt hierbei ist die effiziente und sichere Datenabfrage. Ein digitaltaugliches Rechtssystem sollte daher die technischen Voraussetzungen und Standards definieren, die notwendig sind, um Daten auf sichere und effiziente Weise abrufen und verarbeiten zu können.

Das Once-Only-Prinzip ist ein weiteres wichtiges Element einer digitaltauglichen Verwaltung. Dieses Prinzip besagt, dass Bürger:innen bei der Interaktion mit der Verwaltung ihre Daten nur einmalig bereitstellen müssen. Danach sollten diese Daten automatisch in allen relevanten Verwaltungsprozessen verwendet werden können. Dies reduziert den bürokratischen Aufwand und erhöht die Effizienz der Verwaltung.

Um sicherzustellen, dass das Rechtssystem selbst digitaltauglich ist, könnte die Digitaltauglichkeit als eigenständiges Rechtsprinzip anerkannt und in die Methodenlehre der Juristik aufgenommen werden.³⁶ Dies würde sicherstellen, dass alle rechtlichen Vorschriften und Verfahrensregeln den Anforderungen der digitalen Welt gerecht werden. Eine solche Anerkennung würde auch sicherstellen, dass alle neuen Gesetze und Verordnungen im Einklang mit den Anforderungen an eine moderne, digitale Verwaltung stehen.

Die Anerkennung der Digitaltauglichkeit als Rechtsprinzip würde die Grundlage für eine effektive und zeitgemäße Verwaltung schaffen. Durch die Einführung von digitalen Prozessen könnten Arbeitsabläufe vereinfacht und beschleunigt werden, was letztlich zu einer Verringerung des bürokratischen Aufwands führen würde. Die Digitalisierung der Verwaltung würde auch zu einer transparenteren und benutzerfreundlicheren Verwaltung führen, die besser auf die Bedürfnisse der Bürger:innen abgestimmt ist.

Insgesamt würde die Anerkennung der Digitaltauglichkeit als eigenständiges Rechtsprinzip einen bedeutenden Schritt in die Richtung einer modernen effizienten und bürgernahen Verwaltung darstellen. Sie würde sicherstellen, dass die digitale Transformation der Verwaltung erfolgreich umgesetzt wird und den Anforderungen der Gesellschaft gerecht wird.

Der „Digi-Check“ ist ein Instrument, das im Rahmen des Diskurses zur Erstellung digitaltauglicher Gesetze entwickelt wurde. Er soll als Werkzeug zur Bewertung der digitalen Umsetzbarkeit von Gesetzen dienen und im Rahmen der wirkungsorientierten Folgenabschätzung genutzt werden. Die wirkungsorientierte Folgenabschätzung ist ein wichtiges Instrument der Rechtsetzung, um die Folgen von Gesetzen und Verordnungen auf unterschiedliche Bereiche, wie zum Beispiel die Wirtschaft oder die Umwelt, zu analysieren und abzuschätzen.

Der „Digi-Check“ besteht aus verschiedenen Prüfkriterien, die sich an den Anforderungen an automatisierungstaugliche Gesetze orientieren. Hierzu zählen unter anderem die Klarheit und Präzision von Begriffen, die Einhaltung von Daten- und IT-Sicherheitsanforderungen sowie die Berücksichtigung von Schnittstellen und Standards. Die Bewertung erfolgt anhand von qualitativen und quantitativen Kriterien und soll dazu beitragen, die Eignung von Gesetzen für eine automatisierte Umsetzung zu verbessern.

Die Entwicklung von automatisierungstauglichen Gesetzen und des „Digi-Checks“ ist von großer Bedeutung für eine moderne und effiziente Verwaltung. Durch die Digitalisierung von Verwaltungsvorgängen können Prozesse vereinfacht und beschleunigt werden, was letztlich auch den bürokratischen Aufwand verringert und zu einer höheren Zufriedenheit der Bürger:innen führt. Zudem ermöglicht die Digitalisierung eine bessere Transparenz und Zugänglichkeit von Verwaltungsinformationen für die Bürger:innen. Durch die Entwicklung von digitaltauglichen Gesetzen und des „Digi-Checks“ wird somit ein wichtiger Beitrag zur Umsetzung einer zeitgemäßen und bürgerfreundlichen Verwaltung geleistet.

Die Digitalisierung hat in den letzten Jahren immense Auswirkungen auf alle Aspekte der Gesellschaft gehabt, einschließlich der öffentlichen Verwaltung und der Rechtsetzung. Die Umstellung auf digitale Verwaltungsverfahren hat viele Vorteile gebracht, wie die Verbesserung der Effizienz und die Reduzierung der Kosten. Gleichzeitig haben sich jedoch auch neue Herausforderungen ergeben, die eine angemessene rechtliche Rahmenbedingungen und die notwendigen politischen und Verwaltungsprozesse erfordern, um diese Herausforderungen zu bewältigen.

Um eine digitale öffentliche Verwaltung zu ermöglichen, müssen Legist:innen ihre Fähigkeiten und Kompetenzen anpassen und erweitern, um den spezifischen Bedürfnissen und Anforderungen der digitalen Welt gerecht zu werden. Das erfordert ein umfassendes Verständnis von digitalen Technologien und deren Anwendungen in der öffentlichen Verwaltung sowie von Datenmanagement und Datenschutz. Es gibt eine wachsende Erkenntnis, dass das Grundverständnis und die Ausbildung von Legist:innen im Bereich der Digitalisierung stärker gefördert werden müssen. Ein erster Schritt ist, dass Legist:innen während ihres Rechtswissenschaftsstudiums stärker auf die Auswirkungen und Herausforderungen der Digitalisierung vorbereitet werden sollten. Die Fähigkeit, trans- und interdisziplinär zu arbeiten, sollte ebenfalls gefördert werden, da dies Legist:innen ermöglicht, sich mit anderen Fachgebieten wie der Informatik und den Kulturwissenschaften auszutauschen und von ihnen zu lernen.

Genauso wichtig ist es jedoch, dass auch die Kulturwissenschaften und die Informatik Nachwuchsexpert:innen entsprechend ausbilden, um Legist:innen bei der digitalisierungsfreundlichen Gesetzgebung zu unterstützen. Hier sollten die Nachwuchsexpert:innen sowohl ein tiefes Verständnis für die rechtlichen Anforderungen als auch für die technischen Aspekte der Digitalisierung haben. Darüber hinaus ist es wichtig, dass sich alle Akteur:innen, die an der digitalisierungsfreundlichen Rechtsetzung und Verwaltung beteiligt sind, ihrer Verantwortung bewusst sind, um sicherzustellen, dass die Entwicklung und Implementierung von digitalen Verwaltungsverfahren ethisch und rechtlich vertretbar sind. Die Offenheit des politischen Prozesses und die Einbeziehung von Interessengruppen aus der Zivilgesellschaft und der Wirtschaft sind ebenfalls von entscheidender Bedeutung, um sicherzustellen, dass die Bedürfnisse und Anliegen aller Betroffenen angemessen berücksichtigt werden.

Insgesamt müssen sich Legist:innen und andere Akteur:innen auf die neuen Herausforderungen der Digitalisierung einstellen und die notwendigen Schritte unternehmen, um sicherzustellen, dass die digitale öffentliche Verwaltung und Rechtsetzung auf eine verantwortungsvolle und effektive Weise umgesetzt werden. Dies erfordert eine engere Zusammenarbeit zwischen den Disziplinen und eine kontinuierliche Weiterbildung, um sicherzustellen, dass die erforderlichen Kenntnisse und Fähigkeiten auf dem neuesten Stand gehalten werden und auf die sich schnell verändernden Bedürfnisse der digitalen Welt reagiert werden kann. Nur so kann eine digitale öffentliche Verwaltung geschaffen werden, die effektiv, transparent und zugänglich ist und den Bedürfnissen und Interessen aller Bürger:innen gerecht wird.