Jusletter IT

Mit dem Computer hat sich die Rechtskultur geändert, ohne dass die Legistik – verstanden als Kunst bzw. Technik¹ – an Bedeutung eingebüßt hätte. Den instrumentellen Charakter der IT im Rahmen der Legistik betonen Friedrich Lachmayer und Harald Hoffmann, wenn sie konstatieren: „Das vernetzte Denken ist eine Grundkompetenz des legistischen Arbeitens. Der Computer kann hier nur unterstützend eingreifen, die legistische Landschaftsgestaltung ist eine genuin legistische Aufgabe.“² Dieses allgemeingültige Zitat bezieht sich auf das konkrete legistische Postulat, die Auswirkungen eines geplanten Regelungsentwurfs auf ein bestehendes Normengefüge richtig einzuschätzen und im Hinblick darauf den jeweils passenden sprachlichen Ausdruck sowie die geeignete Regelungstechnik zu finden.³ Damit ist in nuce Wesentliches angesprochen: Legistik steht – aus präskriptiver Sicht – im Zeichen der optimalen legislativen Umsetzung eines Vorhabens mittels klarer, verständlicher und übersichtlich gestalteter Normtexte und mit dem Ziel der Widerspruchsfreiheit sowie der Vermeidung von Spannungsverhältnissen zwischen Normen.⁴ Welche instrumentellen Funktionen dabei der IT zukommen können, hat Lachmayer nicht zuletzt durch seine von ihm gewählten Themenschwerpunkte bei den elf Klagenfurter Legistik-Gesprächen aufgezeigt, die in der Zeit von 2003 bis 2013 in jährlichem Abstand stattfanden und deren Referate in den von der Kärntner Verwaltungsakademie herausgegebenen Bildungsprotokollen publiziert wurden.⁵

Der Rechtsakt als arbeitsteilig hergestelltes Produkt und die Rechtserzeugung als Produktionsprozess: Diese gewandelte Sichtweise, die auf den Einsatz von IT und die Abwicklung von Arbeitsschritten in der Logik des Workflow zurückzuführen ist, eröffnet eine Welt, in der jedenfalls die formale Qualität der legistischen Arbeit, die Beschleunigung und Dokumentation des Verfahrens sowie der Konsum der Rechtsakte in Überwindung von Zeit- und Raumdistanzen gesichert werden, ja zunehmend sogar semantische Komponenten in die Automatisierung Eingang finden.⁶ Es wäre zu kurz gegriffen, die elektronische Dokumentenproduktion lediglich auf die Schaffung elektronischer Texte oder den Workflow auf die Versendung elektronischer Dokumente zu reduzieren; vielmehr geht es um die formale und inhaltliche Strukturierung sowie die Standardisierung in den verschiedenen Bearbeitungsphasen der Legistik.⁷

Die verdienstvollen beruflichen und wissenschaftlichen Tätigkeiten des Jublilars, die zuletzt im Jahr 2020 mit der Verleihung des „Life Achievement Gamechanger Award“ gewürdigt worden sind,⁸ werfen Schlaglichter auf die Entwicklungsschritte hin zu einer IT-gestützten Legistik in Österreich. Als ein pionierhafter „Reformbürokrat“ im Bundeskanzleramt-Verfassungsdienst wirkte Friedrich Lachmayer zunächst am EDV-Versuchsprojekt „Speicherung und Wiederauffindung von Rechtsstoff – Verfassungsrecht“ (kurz: „EDV-Versuchsprojekt Verfassungsrecht“) mit, das 1970 in Zusammenarbeit mit IBM gestartet hatte.⁹ Zwar wurde es 1973 unter Hinweis darauf beendet, dass es „die Grenzen und die Möglichkeiten des EDV-Einsatzes in der Rechtsdokumentation aufgezeigt“ hätte,¹⁰ doch legte es die strategische Basis¹¹ für das später erfolgreiche EDV-Projekt „Rechtsinformationssystem des Bundes (RIS)“, das – unter der Projektleitung Lachmayers – mit der Entwicklung des Internetzeitalters als Teil einer neuen Informationskultur reüssiert hat.¹² Ab 2001 war Lachmayer überdies an der Realisierung des legislativen Projektes „eRecht“ (elektronischer Rechtserzeugungsprozess) beteiligt, das 2004 schließlich zur Implementierung der authentischen elektronischen Kundmachung der im „Bundesgesetzblatt“ zu verlautbarenden Rechtsvorschriften im RIS mündete.¹³ Abermals als Pionier erweist sich Lachmayer, wenn er – vor dem Hintergrund der bisherigen Meilensteine – programmatisch das künftige Entwicklungspotenzial in der elektronisch unterstützten Rechtsetzung andenkt: „Weitere Ausbaumöglichkeiten wären in Zukunft das Einbeziehen der Legistik als elektronische Planungs- und Textgestaltungstätigkeit sowie auch eine elektronische politische Inhaltsstrukturierung.“¹⁴

Um das legistische Arbeitsfeld mit den Einsatzmöglichkeiten der Elektronik systematisch abstecken zu können, ist ein Blick auf die Grundlagen hilfreich. Dazu hat Friedrich Lachmayer eine Reihe analytischer Hinweise gegeben:¹⁵

Der Rechtsakt als normativer Willensakt (insbesondere Gesetz oder Verordnung) beruht auf einem technischen Substrat, heute in der Regel – zumal im Falle der elektronischen Kundmachung mit der Qualität des rechtlich Verbindlichen¹⁶ – ein elektronischer Datenträger anstelle des früher üblichen Papiers. Sohin ist der Rechtsakt das Referenzobjekt eines Dokuments in der Datenbank. Während das Rechtsdokument technologieabhängig den Rechtstext strukturell arrangiert und den Rechtsakt spiegelt, ist der Rechtstext Ausdruck der Bedeutung des Rechtsakts und syntaktisch der Textualität verhaftet, wenngleich die visuelle Syntax insbesondere in den Anlagen zu den Rechtsvorschriften durchaus weit verbreitet ist. In der Reichweite liegt möglicherweise auch die virtuelle Ausdrucksweise des Rechts, wie sie schon in Bürgerinformationssystemen in Gestalt einer gleichsam dreidimensionalen Darstellung – bezogen auf Lebenssituationen – Ausdruck findet.

Mögen Rechtsnormen letztlich nur das „mentale“ Produkt der Interpretation von Rechtstexten durch die Rechtsanwender sein, so ist doch die Vorbereitung des Rechtsdokuments mit dem Rechtstext die zentrale Aufgabe der Legistik. Relevant werden in diesem Zusammenhang jedenfalls das legistische Verfahren samt Aspekten der Teilhabe an der Vorbereitung des Rechtsakts (Begutachtungsverfahren) sowie die inhaltliche, semantische und formale Dimension der Legistik, also die (primär textuelle) Formulierung des Gesollten. Standards, die sich auf die legistische Gestaltung und das Verfahren der Rechtsetzung beziehen, können im Dienst der Normenklarheit, Rationalisierung und Arbeitserleichterung die elektronische Textproduktion in den verschiedenen Bearbeitungsphasen unterstützen und strukturieren.¹⁷ Damit ist das Feld der – im optimalen Fall elektronisch verfügbaren – „Legistischen Richtlinien“ angesprochen (siehe dazu näher unten 3.). Nach Günther Schefbeck hat die elektronische Unterstützung in der Legistik – bei abstrakter Betrachtung – fünf verschiedene Stoßrichtungen: Wissensmanagement, Workflowmanagement (mit den E-Government-Funktionen Information, Kommunikation und Transaktion), „process re-engineering“ (Verbesserung der Verfahrensqualität), „document re-engineering“ (Verbesserung der Ergebnisqualität) und die Verbesserung der partizipatorischen Qualität.¹⁸

Im inneren Substrat ist der Rechtsakt vierstufig strukturiert, regelmäßig bestehend aus Artikeln/Paragraphen, Absätzen, Ziffern und Literae. Da diese Granularität ihre Entsprechung in der Rechtsdokumentation findet, wäre es naheliegend, einer blockweisen Novellierungstechnik zu folgen und damit bei der Novellierung die ganze Gliederungseinheit auszutauschen statt etwa bloß einzelne Worte oder Wortgruppen zu ersetzen; die Bedachtnahme auf künftige dokumentalistische Einheiten schon im Zuge der legistischen Vorbereitung einer Novelle – also in einem Ansatz ex ante anstelle der nachträglichen Rechtsdokumentation – bereitet den Weg für die automatische elektronische Konsolidierung, um die jeweils aktuelle Datenversion der novellierten Rechtsvorschrift auf effiziente Weise verfügbar zu haben.¹⁹ Die herkömmliche Granularität der Rechtsakte ist zwar legistische Konvention, muss jedoch nicht das Ende der Entwicklung bedeuten. In einer Vorausschau meinen Vytautas Čyras und Friedrich Lachmayer: „The granularity could produce structures which differ from the current documentary structures. However, this would be a task for the future.“²⁰

Vom Rechtsakt selbst sind die Informationen über ihn zu unterscheiden, mögen sie auch mit seinem Inhalt korrespondieren. Gleichsam „im Kontext“ des Rechtsdokuments stehen die „Metadaten“: diese kategorialen bzw. inhaltsbezogenen Zusatzinformationen zum jeweiligen Rechtsakt (z.B. Informationen über dessen Status oder zur Historie), die in der Frühphase der Rechtsdokumentation noch innerhalb des betreffenden Dokuments geschrieben wurden, bilden heute regelmäßig eine separate Schicht („meta-level“) im Rahmen der Dokumentationsstruktur.²¹ Ihr besonderer praktischer Wert liegt einerseits in der Dokumentation der Schritte der Rechterzeugung, andererseits in der Relevanz für Suchabfragen im Rahmen der Rechtsanwendung. Darüber hinausgehend kann die Funktionalität der Rechtsinformation sowohl für die Recherche in den Datenbanken als auch für die Anwendungsphase des Rechts (z.B. bei Formularverfahren des e-Government) gesteigert werden, wenn schon im Stadium der Legistik – unter Bedachtnahme auf Rechtsinhalte bzw. Rechtsbegriffe – „Ontologien“ eingesetzt werden, d.h. zusätzliche Formen einer strukturierten Semantik, die für die weitere Produktion und (infolge Ausweitung der Suchkriterien) für die verbesserte Suche wertvoll sind.²² Wie in der Begriffsjurisprudenz des 19. Jahrhunderts kann auch die Rechtsinformatik die in den Rechtsakten verwendeten Begriffe im Modell des juristischen Thesaurus zusammenfassen.²³ Abseits ihres Beitrages zur semantischen Präzisierung ermöglichen es Ontologien, den Schritt von der Textdokumentation zur Contentdokumentation zu wagen.²⁴

Verstanden als Subzyklus des Politikkreislaufs lässt sich die Rechtsetzung in acht verschiedene Schritte gliedern: Anforderung, Konzipierung, Konsultation, Deliberation, Entscheidung, Kundmachung, Konsolidierung, Evaluierung.²⁵ Dabei bildet die Konzipierung von Rechtstexten im Rahmen elektronisch erstellter Rechtsdokumente sowie die damit zusammenhängende Vorbereitung der Entscheidungen jedenfalls das „Kerngeschäft“ der Legistik. Diese gestalterische und redaktionelle Tätigkeit folgt Konventionen und Standards, die für gewöhnlich in „Legistischen Richtlinien“ ihren Ausdruck finden. Als legistische Standards sind mit Günther Schefbeck „Inhaltsstandards“ (z.B. zum sprachlichen Ausdruck und zur Verweisungstechnik), „Verfahrensstandards“ (zur Berücksichtigung von Verfahrenserfordernissen, z.B. betreffend Rechtsfolgenabschätzung und Begutachtung) sowie „Strukturstandards“ (z.B. zur größtmöglichen Kongruenz der formalen und logischen Struktur von Rechtsvorschriften oder zur erleichterten automationsunterstützten Konsolidierung) zu nennen.²⁶

Friedrich Lachmayer zufolge bilden die „Legistischen Richtlinien“ regelmäßig in Erlassform festgelegte „Metanormen der Rechtsetzung“, die ein Identifikationspunkt der legistischen Praxis sowie Ausdruck der legistischen Kultur sind.²⁷ Im Fall ihrer elektronischen Informationsaufbereitung würde sich eine fünfgliedrige Schichtenstruktur anbieten: Prinzipien (als sprachlich merkbare Leitgedanken und textueller Einstieg in die legistische Arbeit), Regeln (als Ausgestaltung der Prinzipien und entsprechend den Regeln der bisherigen „Legistischen Richtlinien“), Punktationen (Check-Listen zur Absicherung von Qualitätsstandards), Muster (typisierte fachspezifische bzw. formspezifische Vorgaben als – regelmäßig aktualisierungsbedürftiges – legistisches Instrumentarium, z.B. Phrasen oder elektronische Formulare); Beispiele (konkrete Vorbilder zur Illustration des legistischen Vorgehens).²⁸ Im Unterschied zu den herkömmlichen „Legistischen Richtlinien“, die in Form von bloßen Textdokumenten gestaltet sind, liegt der Wert der elektronischen Informationsaufbereitung in der operationellen Funktionalität, indem anlässlich eines bestimmten legistischen Arbeitsschrittes einschlägige Regeln, Punktationen, Muster und Beispiele unmittelbar nutzbar gemacht werden („usability“).²⁹ Um den Legisten zu entlasten und von ihm verursachte Fehler zu vermeiden, können nämlich Teile der Entwurfsarbeit im Wege von Modulen standardisiert und homogenisiert werden: Eine semiautomatische Entwurfsgestaltung setzt insbesondere Bausteine, Editoren, Entwurfsvorlagen und e-Formulare ein.³⁰ In diesem Zusammenhang ist bemerkenswert, dass die OECD in ihrem 2010 vorgelegten Prüfbericht über bessere Rechtsetzung in Österreich unter anderem empfohlen hat, dass die gesamten „policy materials“, einschließlich aller Leitlinien und Anweisungen, die ein Legist zur Ausarbeitung eines Legislativentwurfs benötigen könnte, von einem zentralen Aufbewahrungsort („central repository“) elektronisch abrufbar und (grundsätzlich) mit dem e-Recht-System verbunden sein sollen.³¹ Damit treffen sich Wissens- und Workflowmanagement mit dem Anliegen, durch Beachtung struktureller, inhaltlicher und verfahrensmäßiger Standards die Ergebnis- und die Verfahrensqualität in der legistischen Kultur zu verbessern.

Als Hauptkomponenten einer informationsgestützten Rechtsetzung haben Hoffmann und Schefbeck neben dem „workflow system“ den „legislative editor“ und das „open archive“ identifiziert:³² Während ein für berechtigte Nutzer technisch „offener“ Dokumentenspeicher einen allgemeinen Informationspool schafft, sollte den Beteiligten des Rechtserzeugungsprozesses aus Effizienzgründen ein einheitlich verwendbarer „legislative editor“ zur Verfügung stehen. Zu den Vorteilen seiner Nutzung führen die genannten Autoren aus: „Editing of legislative texts is to follow legislative drafting rules, mapped to templates (sample documents) and styles (layout elements) to be applied by using the legislative editor. The legislative editor would therefore confine drafting and editing of legislative texts to the legislative drafting rules applicable on the layout and structure of legislative documents. If the editor is an XML editor, it would output native XML files, and therefore avoid the problem of a general purpose editor whose input/output has to be converted from/to XML.“³³

„Legistische Richtlinien“, die – wie von Lachmayer postuliert – elektronisch aufbereitet werden und damit als „Rückgrat“ einer informationsgestützten Rechtsetzung fungieren, mögen zwar die Legistik mittels semiautomatischer Entwurfsgestaltung unterstützen, ersetzen das eingangs zitierte „vernetzte Denken“ als „genuin legistische Aufgabe“ jedoch mitnichten. An den instrumentellen Charakter der IT in der Legistik erinnern nämlich Hoffmann und Lachmayer, wenn sie resümieren: „Der Mustergesetzestext dient zum weiteren Ausfüllen, der Inhalt muss noch hineinkommen, doch die Metadaten sind schon da.“³⁴ Dahingestellt bleibe hier freilich, ob die KI eines Tages sogar die inhaltliche legistische Konzipierung zu übernehmen vermag.