1.
SozDok ^
Die SozDok (www.sozdok.at) ist eine Rechtsdokumentation für den Bereich der österreichischen gesetzlichen Sozialversicherung (das «RIS des Sozialversicherungsrechts»).
Die SozDok enthält neben den Sozialversicherungsgesetzen auch Durchführungsrecht (Verordnungen) zum Sozialversicherungsrecht wie Satzungen und Krankenordnungen der Kassen, die im Kundmachungsorgan der Sozialversicherung, den «Amtlichen Verlautbarungen» (www.avsv.at), kundgemacht werden. EU-Verordnungen und Sozialversicherungsabkommen sind in der SozDok ebenso zu finden wie Gesetzesmaterialien, Briefe, Entscheidungen, Aktenvermerke und einiges mehr. Der Hauptschwerpunkt der SozDok liegt jedoch klar in der Dokumentation von Rechtsvorschriften.
2.
Dokumentationseinheit, Fassungen ^
Die Dokumentationseinheit der SozDok ist der Paragraf.1 Bei jeder Novelle, also bei jeder Änderung des betroffenen Paragrafen, entsteht mindestens eine weitere Fassung dieses Paragrafen. Mehrere Fassungen können sich z.B. dann ergeben, wenn mehrere Änderungen desselben Paragrafen nicht zum gleichen Zeitpunkt in Kraft treten.
Ein Paragraf in der Fassung einer Novelle kann nur unter Angabe eines zahlenmäßig bestimmten Publikationsdatums und eines zahlenmäßig bestimmten Inkrafttretedatums in die SozDok eingearbeitet werden. Das Publikationsdatum ist derTag der Freigabe zur Abfrage2 jenes Bundesgesetzblattes, in dem die Novelle kundgemacht wird.
3.
Typisches Inkrafttreten von Rechtsvorschriften ^
Wenn der Bundesgesetzgeber oder wenn der Sozialversicherungsträger etwas anderes bestimmt, dann legt er meistens einen bestimmten Tag fest, an dem der in der Novelle geänderte Paragraf in Kraft treten – und damit sein zeitlicher Wirkungsbereich beginnen – soll.
4.
Untypisches Inkrafttreten von Rechtsvorschriften ^
Es gibt aber – auch im Sozialversicherungsrecht – andere, rechtlich nicht unproblematische Anordnungen zum Inkrafttreten. Es geht dabei um Vorschriften, die das Inkrafttreten einer Rechtsnorm von einem ungewissen Ereignis (etwa der Erlassung einer Verordnung durch den zuständigen Bundesminister) abhängig machen.
So hat der Bundesgesetzgeber des Allgemeinen Sozialversicherungsgesetzes (ASVG) bei Erlassung der Bestimmungen zur AuftraggeberInnen-Haftung5 festgelegt, dass diese Bestimmungenzu dem Zeitpunkt in Kraft treten sollen,in dem der Sozialminister durch Verordnung feststellt, dass die technischen Mittel zur Umsetzung dieser Bestimmungen vorhanden sind6 .
In einem anderen Fall hat der Gesetzgeber des ASVG bestimmt, dass Teile eines Paragrafen dann in Kraft treten sollen, wenn die Bundesregierung ein Sanierungskonzept zustimmend zur Kenntnis nimmt7 .
In diesen Fällen wird das Inkrafttreten von einem zukünftigen Ereignis abhängig gemacht, dessen Eintreten nicht sicher ist. Ob und wann eine solche Verordnung erlassen wird, ob und wann ein solcher Ministerratsbeschluss erfolgt, ist nicht sicher.
Bevor erläutert wird, wie eine solche Inkrafttretensanordnung in einer Rechtsdokumentation technisch dargestellt werden kann, soll kurz auf die rechtliche Problematik einer solchen Gestaltung von Inkrafttretensvorschriften eingegangen werden.
5.
Stufenbau der Rechtsordnung ^
Zur Frage inwieweit es zulässig sein kann, dass ein Verwaltungsorgan (durch Verordnung) berufen wird, festzulegen, wann ein Gesetz in Kraft tritt, gibt es in Literatur und Judikatur unterschiedliche Auffassungen10 . Deutlich wird aber jedenfalls, dass diese Konstellation nicht unproblematisch und wenn überhaupt dann nur unter ganz bestimmten Voraussetzungen zulässig ist.11
In der gebotenen Kürze soll die Frage der Zulässigkeit der eingangs genannten beiden «untypischen» Inkrafttretensbestimmungen näher untersucht werden:
Im Beispiel der Inkrafttretensbestimmungen zur AuftraggeberInnen-Haftung ermächtigt das ASVG den Sozialminister, eine Verordnung zu erlassen, die feststellt, dass die technischen Mittel zur Umsetzung der Bestimmungen zur AuftraggeberInnen-Haftung vorhanden sind. Diese Bestimmungen sollenzu dem Zeitpunkt in Kraft treten,in dem der Sozialminister diese Feststellung (durch Verordnung) trifft.
Den Zeitpunkt des Inkrafttretens legt somit die gesetzliche Bestimmung selbst fest – als den Zeitpunkt des Inkrafttretens der Verordnung des Sozialministers. Vorher kann die Feststellung des Sozialministers nicht wirken.
In der in Ausführung dieser gesetzlichen Bestimmung vom Sozialminister tatsächlich erlassenen Verordnung12 , wird aber nicht nur – wie es die gesetzliche Bestimmung vorsieht – festgestellt, dass die technischen Mittel zur Umsetzung vorhanden sind13 , sondern darüber hinaus auch ein konkretes Datum des Inkrafttretens (nämlich der 1. September 2009) festgelegt. Unabhängig von der grundsätzlichen Problematik der Delegation der Festlegung des Inkrafttretens bundesgesetzlicher Bestimmungen an einen Verordnungsgeber scheint die konkret erlassene Verordnung, soweit sie ein konkretes Inkrafttretedatum selbst festlegt, die Verordnungsermächtigung zu überschreiten.
Bei einer bereits früher erlassenen ähnlichen Inkrafttretensbestimmung, bei der es ebenfalls von einer Verordnung eines Bundesministers abhängig gemacht wurde, ob bestimmte Teile einer Novelle außer Kraft treten und stattdessen in einer früheren Fassung wieder gelten sollen, bedurfte diese Verordnung immerhin noch der Zustimmung des Hauptausschusses des Nationalrates.14
Hinsichtlich des anderen oben angesprochenen Falles, wonach Teile einer Norm dann in Kraft treten sollen, wenn die Bundesregierung ein Sanierungskonzept zustimmend zur Kenntnis nimmt15 , scheinen ebenfalls Bedenken angebracht. Zum einen wird nicht näher festgelegt, in welcher Rechtsform die «zustimmende Zur-Kenntnisnahme» durch die Bundesregierung zu erfolgen hat. Ein einfacher Ministerratsbeschluss wäre jedenfalls nicht ausreichend – zumindest müsste dieser Beschluss in Form einer Verordnung der Bundesregierung ergehen und kundgemacht werden16 . Abgesehen davon erscheint in diesem Fall völlig offen, von welchen Voraussetzungen die Zustimmung der Bundesregierung abhängt.
6.
Einarbeitung in die SozDok ^
Wie kann nun ein solches von einem ungewissen Ereignis in der Zukunft abhängiges Inkrafttreten in einer technischen Rechtsdokumentation dargestellt werden?
Ein Paragraf in der Fassung einer bestimmten Novelle kann nur unter Angabe eines zahlenmäßig bestimmten Publikationsdatums und eines zahlenmäßig bestimmten Inkrafttretedatums in die SozDok eingearbeitet werden. Im vorliegenden Fall ist der Zeitpunkt des Inkrafttretens aber nicht datumsmäßig festgelegt, sondern vom Eintritt eines ungewissen Ereignisses abhängig gemacht.
Der Redaktion bieten sich nun zwei Möglichkeiten, mit dem fehlenden Datumswert umzugehen. In jedem Fall ist die weitere Entwicklung der Rechtslage von der Redaktion zu beobachten:
6.1.
Behandlung als Übergangsbestimmung ^
Entweder werden zunächst keine Paragrafenfassungen zu dieser Novelle erstellt. Stattdessen wird in der jeweils aktuellen Fassung des zu ändernden Paragrafen in der «Dokumenteninformation»17 in der Rubrik «Übergangsbestimmungen» auf die Inkrafttretensbestimmung verwiesen.
Erst wenn das Ereignis eintritt (z.B. die Verordnung erlassen wird) und somit ein zahlenmäßig bestimmbares Datum vorhanden ist, werden Paragrafenfassungen zu dieser Novelle erstellt.
Diese Vorgangsweise wird aber oft als Fehler (Unvollständigkeit) in der Dokumentation empfunden, weil die gesetzlichen Bestimmungen dann bis zum Eintritt des Ereignisses nicht als Textfassungen in der SozDok zu finden sind.
6.2.
Inkrafttretedatum in der fernen Zukunft ^
Oder es werden von der Redaktion gleich mit der Publikation der Novelle entsprechende künftige Paragrafenfassungen zu dieser Novelle erstellt. Diese Fassungen dürfen aber keinesfalls als bereits anzuwendendes Recht in der Dokumentation aufscheinen. Daher wählt die SozDok-Redaktion (vorerst) ein (fiktives) Inkrafttretedatum in der fernen Zukunft18 .
Werden gänzlich neue Paragrafen in ein Gesetz eingefügt, ist nur diese Form der Einarbeitung möglich. Denn es gibt keine bereits bestehenden Fassungen, in deren «Dokumenteninformation» auf die Inkrafttretensbestimmung hingewiesen werden könnte.
Sobald das Ereignis eintritt (z.B. die Verordnung erlassen wird) und somit ein zahlenmäßig bestimmbares Inkrafttretedatum vorhanden ist, werden – zusätzlich zu den Fassungen mit dem Inkrafttretedatum in der fernen Zukunft – weitere Paragrafenfassungen zu dieser Novelle erstellt.19
Im oben genannten Beispiel der AuftraggeberInnen-Haftung hat die SozDok-Redaktion daher gleich mit der Publikation der Novelle im Juli 2008 Paragrafenfassungen zu dieser Novelle mit einem Inkrafttreten in der fernen Zukunft erstellt.
7.
Wenn die Verordnung dann erlassen wird, welches Publikationsorgan, welches Publikationsdatum, welches Inkrafttretedatum? ^
Im Juli 2009 wurde die Verordnung des Sozialministers zur AuftraggeberInnen-Haftung erlassen. Nun konnten - zusätzlich zu den Fassungen mit dem Inkrafttretedatum in der fernen Zukunft – weitere Paragrafenfassungen zu dieser Novelle erstellt werden. Nun war zu entscheiden, welches Publikationsdatum und welches Inkrafttretedatum diese Fassungen erhalten sollen.
Die RIS-Redaktion hat das Inkrafttreten dieser Bestimmungen ebenfalls mit 1. September 2009 ausgewiesen, hat aber als Fundstelle der letzten Änderung das AuftraggeberInnen-Haftungsgesetz angeführt (also nicht die Verordnung).
8.
Inkrafttreten von Inkrafttretensbestimmungen ^
Der Hauptverband der österreichischen Sozialversicherungsträger hat im Jänner 2009 eine Richtlinie zu den gesetzlichen Bestimmungen zur AuftraggeberInnen-Haftung erlassen20 . Diese Richtlinie soll nach der Inkrafttretensbestimmung dieser Richtliniegemeinsam mit den gesetzlichen Bestimmungen zur AuftraggeberInnen-Haftungzu dem Zeitpunkt in Kraft treten,in dem der Sozialminister durch Verordnung feststellt, dass die technischen Mittel zur Umsetzung der gesetzlichen Bestimmungen zur AuftraggeberInnen-Haftung vorhanden sind.
Der Wortlaut der Inkrafttretensbestimmung der Richtlinie bezieht sich auf die ganze Richtlinie. Es heißt: «Diese Richtlinien treten … in Kraft …». Somit konnte in der Dokumentation für alle Paragrafen dieser Richtlinie auf eine ausdrückliche Anordnung des Inkrafttretens zurückgegriffen werden.
Fraglich ist, ob diese Bestimmung auch für die Inkrafttretensbestimmung selbst gilt. Denn eine Inkrafttretensbestimmung hat – mangels zeitlichen Geltungsbereichs – kein Inkrafttreten im rechtlichen Sinn. Sie hat lediglich ein Publikationsdatum.21 Da aber für Dokumentationszwecke ein Inkraftretedatum nötig ist, wird hiefür jener Zeitpunkt gewählt, ab dem die Bestimmung rechtlich existent war. Das ist das Publikationsdatum.
Es wurde aber trotzdem noch einmal ein anderes Inkrafttretedatum gewählt. Denn in diesem speziellen Fall gab es noch einmal eine Besonderheit: Wäre der letzte Paragraf der Richtlinie nach den allgemeinen Regeln des § 31 Abs. 9a ASVG in Kraft getreten, dann wäre er vor den gesetzlichen Bestimmungen, die die Richtlinie konkretisieren soll, in Kraft getreten.
Es gibt aber im ASVG eine allgemeine Bestimmung zum Inkrafttreten, die besagt, dass Durchführungsverordnungen zum ASVG frühestens mit den ihnen zugrunde liegenden Gesetzesbestimmungen in Kraft treten dürfen22 . Daher hat die SozDok-Redaktion die Inkrafttretensbestimmung der Richtlinie mit dem Tag des Inkrafttretens der gesetzlichen Bestimmungen zur AuftraggeberInnen-Haftung in Kraft treten lassen.
9.
Schlussbemerkung ^
Dieser Beitrag sieht sich als Bericht aus der Praxis der Rechtsdokumentation. Wie gezeigt werden konnte, stellen gerade rechtlich durchaus als umstritten zu bezeichnende Regelungstechniken besondere Herausforderungen an die Rechtsdokumentation, der eine inhaltliche Prüfung der Bestimmungen ja keineswegs zukommt. In manchen Fällen wird allerdings sehr deutlich erkennbar, dass Voraussetzung jeder Dokumentation immer auch die Interpretation der zu dokumentierenden Regelungen selbst ist.
Festzuhalten ist dabei, dass eine an klaren Regeln orientierte Rechtssetzung zwar vielleicht weniger kreativ erscheinen mag, dafür aber im Ergebnis auch zu klarer nachvollziehbaren und dokumentierbaren Ergebnissen führen wird.
Beate Glück, Hauptverband der österreichischen Sozialversicherungsträger
Kundmanngasse 21, 1030 Wien, AT
beate.glueck@hvb.sozvers.at
Martin Zach, Bundesministerium für Arbeit, Soziales und Konsumentenschutz
Stubenring 1, 1010 Wien, AT
martin.zach@bmask.gv.at
- 1 Das ist eine sinnvolle aber auch willkürliche Festlegung für die Dokumentation. Denkbar wäre auch eine Dokumentation auf Ebene etwa des Absatzes oder auf Satzebene).
- 2 § 11 Abs. 1 Bundesgesetzblattgesetz (BGBlG).
- 3 Art. 49 Abs. 1 Bundes-Verfassungsgesetz (B-VG); siehe auch FN 2.
- 4 Vgl. § 31 Abs. 9a des Allgemeinen Sozialversicherungsgesetzes (ASVG): nach Ablauf des fünften Kalendertages ab dem Zeitpunkt der Freigabe der Verlautbarung zur Abfrage.
- 5 Vgl. BGBl. I Nr. 91/2008 Z. 1 sowie die §§ 67a bis 67d ASVG idF. BGBl. I Nr. 91/2008. In der SozDok dokumentiert als §§ 67a bis 67d ASVG idF. BGBl. I Nr. 91/2008 mit dem Inkrafttretedatum 22. 2. 2222 und als §§ 67a bis 67d ASVG idF. BGBl. II Nr. 216/2009 mit dem Inkrafttretedatum 1. 9. 2009 (zu dem ungewöhnlichen Publikationszitat «BGBl. II» siehe folgenden Abschnitt dieses Beitrags «Wenn die Verordnung dann erlassen wird, welches Publikationsorgan, welches Publikationsdatum, welches Inkrafttretedatum?»).
-
6
Vgl. BGBl. I Nr. 91/2008 Z 5 sowie § 635 Abs. 1 ASVG idF. BGBl. I Nr. 91/2008:
«Schlussbestimmungen zum Bundesgesetz BGBl. I Nr. 91/2008
§ 635. (1) Die §§ 67a bis 67d samt Überschriften, 112a samt Überschrift, 545 Abs. 8 und 625 Abs. 12 in der Fassung des Bundesgesetzes BGBl. I Nr. 91/2008 treten zu dem Zeitpunkt in Kraft, in dem der Bundesminister für Soziales und Konsumentenschutz durch Verordnung feststellt, dass die zur Verfügung stehenden technischen Mittel für die Vollziehung der Bestimmungen über die AuftraggeberInnenhaftung für die von den Krankenversicherungsträgern einzuhebenden Beiträge und Umlagen geeignet sind. Bis zur Erlassung dieser Verordnung hat der Hauptverband dem Bundesminister für Soziales und Konsumentenschutz ab 1. Jänner 2009 monatlich einen Bericht über die technische Umsetzung der Bestimmungen über diese AuftraggeberInnenhaftung zu erstatten.
(2) …» - 7 Vgl. § 644 Abs. 6 ASVG idF BGBl. I Nr. 83/2009.
- 8 Walter/Mayer/Kucsko-Stadlmayer, Bundesverfassungsrecht10, (2007); Rz 9, 597, 1094, jeweils mit weiteren Nachweisen; siehe auch Kriegner, Kann die Verwaltungsbehörde Gesetze aufheben?, ÖJZ, 1987; Punkt IV und FN41 f.
- 9 Vgl. Art. 18 Abs. 1 und 2 B-VG; vgl. aber auch Art. 139 B-VG, Verordnungsprüfungskompetenz des VfGH.
-
10
Klar ablehnend etwa Walter/Mayer/Kucsko-Stadlmayer, Bundesverfassungsrecht10, (2007); Rz 493, sowie Kriegner, Kann die Verwaltungsbehörde Gesetze aufheben?, ÖJZ, 1987; Punkt IV und FN28; klar ablehnend auch VfSlg 9419; differenziert jedoch VfSlg 11.632.
Die Unzulässigkeit einer solchen Vorgangsweise wird - aus Sicht der AutorInnen sehr schlüssig – mit dem Stufenbau der Rechtsordnung einerseits und dem Prinzip der Gewaltentrennung andererseits begründet. - 11 Auch die einer solchen Vorgangsweise nicht grundsätzlich ablehnend gegenüberstehenden Judikatur (vgl. etwa VfGH 11.632) verlangt zumindest eine ausreichende Bestimmtheit der gesetzlichen Regelung (Determination des Handelns des VO-Gebers; etwa Abhängigkeit von einem bestimmten Ereignis).
- 12 Vgl. Verordnung über das Inkraftsetzen der Bestimmungen über die AuftraggeberInnen-Haftung (VAGH), BGBl. II Nr. 216/2009, kundgemacht am 8. 7. 2009, in Kraft getreten daher nach der allgemeinen Regel (oben FN 2 und 3) am 9. 7. 2009: «Ab September 2009 sind die zur Verfügung stehenden technischen Mittel für die Vollziehung der Bestimmungen über die AuftraggeberInnen Haftung geeignet. Die §§ 67a bis 67d samt Überschriften, 112a samt Überschrift, 545 Abs. 8 und 625 Abs. 12 ASVG in der Fassung des Bundesgesetzes BGBl. I Nr. 91/2008 treten mit 1. September 2009 in Kraft.»
- 13 Die Ermächtigung des § 635 Abs. 1 ASVG idF. BGBl. I Nr. 91/2008 scheint mit dieser Feststellung erschöpft und lässt keinen Raum für eine weitergehende Festlegung eines bestimmten Zeitpunktes durch den Verordnungsgeber.
- 14 Vgl. BGBl. I Nr. 101/2007 Art. 4, Z 83 sowie§ 634 Abs. 8 ASVG idF. BGBl. I Nr. 101/2007; damit wird zumindest die Problematik der Verwischung der Gewaltentrennung (siehe oben FN 10) durch die hier problematisierte Vorgangsweise entschärft.
- 15 Vgl. § 644 Abs. 6 ASVG idF BGBl. I Nr. 83/2009.
- 16 Immerhin geht es um das Inkrafttreten einer gesetzlichen Regelung.
- 17 Darin werden die wesentlichen Metainformationen zum jeweiligen Paragrafen zusammengefasst dargestellt.
- 18 2. 2. 2222.
- 19 Dies geschieht zu Dokumentationszwecken, insbesondere für die in der SozDok mögliche Sichttagsabfrage, muss auch diese Fassung erhalten werden.
-
20
Vgl. Richtlinien über die AuftraggeberInnenhaftung (RAGH 2009), avsv Nr. 10/2009 bzw. § 4 RAGH 2009 idF avsv Nr. 10/2009, in der SozDok dokumentiert als § 4 RAGH 2009 idF avsv Nr. 10/2009 mit dem Inkrafttretedatum 22. 2. 2222 und als § 4 RAGH 2009 idF avsv Nr. 216/2009 mit dem Inkrafttretedatum 1. 9. 2009.
Inkrafttreten
§ 4. Diese Richtlinien treten gemeinsam mit den §§ 67a und 67c ASVG in der Fassung des Bundesgesetzes BGBl. I Nr. 91/2008 zu dem Zeitpunkt in Kraft, in dem der Bundesminister für Soziales und Konsumentenschutz gemäß § 635 Abs. 1 ASVG durch Verordnung feststellt, dass die zur Verfügung stehenden technischen Mittel für die Vollziehung der Bestimmungen über die AuftraggeberInnenhaftung für die von den Krankenversicherungsträgern einzuhebenden Beiträge und Umlagen geeignet sind. - 21 Siehe Legistische Richtlinien 1990, Z 52: «Bestimmungen, die ausschließlich den zeitlichen Geltungsbereich anderer Normen regeln, haben selbst keinen zeitlichen Geltungsbereich.»
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22
§ 546 Abs. 8 des Allgemeinen Sozialversicherungsgesetzes idF BGBl. Nr. 676/1991:
«(8) Durchführungsverordnungen zu diesem Bundesgesetz können von dem der Kundmachung folgenden Tag an erlassen werden. Sie treten jedoch frühestens mit den ihnen zugrunde liegenden Gesetzesbestimmungen in Kraft.»
