Jusletter IT

Die Europäische Union sieht – bekanntlich bereits seit dem Vertrag von Maastricht (1992) – das Institut der «Unionsbürgerschaft»¹ , und, als deren Ausfluss, unter anderemdas Recht² eines jeden Unionsbürgers mit Wohnsitz in einem Mitgliedsstaat, dessen Staatsangehörigkeit er nicht besitzt, sein aktives und passives Wahlrecht bei den Wahlen zum Europäischen Parlament (EP) im Wohnsitzstaat (statt in seinem – bzw. über seinen – Herkunftsstaat) auszuüben, vor.³ Dieses Recht steht in einem klarennormativen Zusammenhang mit der Gewährleistung unionsweiter Freizügigkeit für jeden Unionsbürger⁴ und es kommt ihm sichtlich auch eine zunehmendefaktische Relevanz zu.⁵

Die nähere Ausführung dieses Rechts erfolgt – immer noch – durch die Richtlinie 93/109/EG, auf der Grundlage des (nunmehr) in Art 22 Abs. 2 AEUV vorgesehenen «besonderen Gesetzgebungsverfahrens».⁶ Eine alternative Rechtsgrundlage, die die Erlassung eines «einheitlichen Verfahrens» ermöglichte, nämlich (nunmehr) Art 223 Abs. 1, UAbs. 1 AEUV, wurde bislang nicht ausgenützt, wohl zumindest auch angesichts der besonderen, hiefür im zweiten Unterabsatz verankerten, einer Vertragsänderung gleichenden prozeduralen Hürden.⁷

Offensichtliche Konsequenz der gewählten Rechtsgrundlage ist, vor dem Hintergrund der nicht ausgenützten Alternative, freilich, dass ein «einheitliches Verfahren» – etwa die Festlegung eines einheitlichen Wahlalters⁸ , aber auch hinsichtlich der Schaffung eines einheitlichen, europaweiten Wählerverzeichnisses – von der Richtlinie 93/109/EG (oder einer etwaigen, auf derselben Rechtsgrundlage erlassenen Nachfolgerin) nicht erwartet werden darf.⁹ Vielmehr bleibt dieprimäre Verantwortung für ihre jeweiligen Partizipationskörper bei den einzelnen Mitgliedsstaaten , die die Auswirkungen der ihnen unionsrechtlich aufgetragenen Öffnung für Angehörige anderer Mitgliedsstaaten jedoch mittels ausreichendeffizienter zwischenstaatlicher Kooperation zu bewältigenhaben .¹⁰

Konsequenz dieses limitierten Ansatzes ist freilich auch, dass auf der genannten Rechtsgrundlage bislang keine sekundärrechtliche Korrektur einer gerade im Kontext demokratischer Partizipation peinlichen Lücke erfolgte:

Denn, wie einleitend ausgeführt, betrifft das hier in Rede stehende Recht lediglich die Situation eines Angehörigen eines Mitgliedsstaates, der sich außerhalb desselben in einem anderen Mitgliedsstaat, dessen Staatsangehörigkeit ernicht besitzt, aufhält. Vom Primärrecht nicht explizit erfasst ist dagegen die (auch in quantitativer Hinsicht wohl keineswegs vernachlässigbare) Konstellation, dass ein Unionsbürgerzugleich Angehörigermehrerer Mitgliedsstaaten sei.¹¹ Auch wenn die Unionsbürger an Wahlen zum EP via ihre nationalen Partizipationskörper teilnehmen und «die Frage, welchem Mitgliedstaat eine Person angehört, allein durch Bezug auf das innerstaatliche Recht des betreffenden Mitgliedsstaats geregelt wird»¹² , kann dies, zusammengenommen, allerdings wohl doch nicht bedeuten, dass derzentrale Grundsatz des egalitären (aktiven) Wahlrechts – «one person one vote»¹³ – unionsrechtlich in Bezug auf Angehörige mehrerer Mitgliedsstaaten hinsichtlich der Bestellung des Unionsorganes EP nicht gälte; vielmehr wird man diesbezüglich zunächst das Primärrecht und gegebenenfalls sodann auch das auf dessen Grundlage erlassene und dieselbe Lücke aufweisende Sekundärrecht entsprechend interpretativ zu «füllen» haben.¹⁴

Die Richtlinie 93/109/EG sieht im Kern folgende Systematik vor:

• Das Wahlrecht zum EP steht nur Unionsbürgern, und zwar entweder im Herkunfts- oder im Wohnsitzmitgliedsstaat, insgesamt also nur einmal, zu (Art 3 und 4)
  
• Maßgeblichkeit des Rechts des Herkunftsstaates betreffend einen allfälligen Ausschluss vom Wahlrecht (Art 6 und 7)¹⁵
  
• Pflicht eines jeden Mitgliedsstaates, zumindest rechtzeitig vor dem jeweils nächsten Wahltermin ein Wählerverzeichnis zu erstellen (Art 9)
  
• Der Unionsbürger wählt im Herkunftsstaat, es sei denn, er werde, über seinen Antrag, in das Wählerverzeichnis seines Wohnsitzstaates aufgenommen; diesfalls wird der Herkunftsstaat vom Wohnsitzstaat verständigt und es hat dieser den Bürger aus seinem Wählerverzeichnis zu löschen (Art 9-13)
  

Wie leicht zu sehen, ist daszentrale Element der oben angesprochenen «effizienten zwischenstaatlichen Kooperation» derInformationsaustausch nach Art 13 , d.h. jener, der im Zusammenhang mit dem Recht des betreffenden Unionsbürgers, in einem anderen Staat als seinem Herkunftsstaat zu wählen, zur Gewährleistung des zentralen Grundsatzes egalitärer Wahl¹⁶ zwingend erforderlich ist.¹⁷ Gleichwohl ist dieser Informationsaustausch in keiner Weise näher spezifiziert, also weder hinsichtlich der Art der erforderlichen Informationen, noch hinsichtlich des Übermittlungsmodus¹⁸ , noch schließlich hinsichtlich der Fristen. Im Gegensatz zu den sonst üblichen Rechtsakten der Union ist auch keinerlei Übertragungsformular in einer Anlage beigefügt.

Bis dato funktioniert der Informationsaustausch keineswegs zufriedenstellend, was auch¹⁹ die Europäische Kommission bereits offen eingestanden hat: «Trotz dieser Anstrengungen hat das System einen zu großen Verwaltungsaufwand und weist bei Funktionsweise und Wirksamkeit Mängel auf, die vor allem darauf zurückzuführen sind, dass die nationalen Wahlvorschriften nicht vereinheitlicht wurden.»²⁰ Daneben nennt die Kommission auch noch als Ursachen, dass weder Medium noch Fristen festgelegt wurden.²¹

Da die Richtlinie 93/109/EG nicht einmal die Zuständigkeit einer einzigen zentralen Behörde pro Mitgliedsstaat normiert, sieht sich Österreich insbesondere aus Deutschland mit einer Unzahl an «Informationspaketen» einzelner Gemeinden konfrontiert. «Dies hat zur Folge dass z.B. manche deutsche Gemeinden ihrer Verpflichtung zur Datenübermittlung gerecht werden, andere wiederum nicht. Jene Gemeinden, die ihrer Pflicht nachkommen, bedienen sich aber wiederum höchst unterschiedlicher Methoden, die von Papierform [...] bis zu einer Übermittlung via Internet reichen.»²²

Dass das Vereinigte Königreich von Großbritannien und Nordirland kein von den Behörden selbsttätig aktualisiertes Wählerverzeichnis nach kontinentalem Maßstab kennt, sondern jeder Wähler selbst dafür Sorge zu tragen hat, rechtzeitig vor jeder Wahl in das Wählerverzeichnis eingetragen zu werden, ist bekannt²³ . Dass die Wähler dieser Pflicht in höchst unterschiedlicher Weise nachkommen, ergibt sich aus den Formulierungen der Electoral Commission auf ihren Webangeboten: «You need to be on the electoral register to vote in all UK elections and referendums.You are not automatically registered even if you pay council tax . If you receive a request for your registration information from your local electoral registration office then you are legally obliged to respond. If you do not respond, or if you provide false information, then you could receive a £1,000 fine.Not being registered may also affect your credit rating .»²⁴

Gestützt wird dieser hier wiedergegebene Eindruck auch durch ein Arbeitspapier der Kommission, welches festhält: «Außerdem hat der Informationsaustausch über das derzeitige System in einer geringen Zahl von Fällen dazu geführt, dass Bürger daran gehindert wurden, ihr Wahlrecht auszuüben. Darüber hinaus kann nicht ermittelt werden, ob das System die Anzahl der doppelten Stimmabgaben verringert hat. Bei den Wahlen 2004 haben zwei Mitgliedstaaten Fälle doppelter Stimmabgaben festgestellt: aus Luxemburg wurden 4 Fälle und aus Deutschland ca. 120 Fälle gemeldet.»²⁵ Das Fazit dieses Dokuments:
«Insgesamt beurteilen die Mitgliedsstaaten das System als schwerfällig und ineffizient.»
sollte ausreichen, um davon ausgehen zu können, dass es bis dato nicht ausreichend funktioniert.

Die Europäische Kommission nennt²⁶ vier Möglichkeiten der Implementierung der Richtlinie:

Tabelle 1: Wege zur Verbesserung der Implementierung des Art 13 der RL 93/109/EG

Bewertet man diese vier Optionen eigenständig, und im Lichte der vorangegangenen Ausführungen, dann ist zunächst einmal evident, dass Option 4 lediglich im Verfahren nach (nunmehr) Art 223 Abs. 1 UAbs. 2 AEUV umsetzbar wäre und demnach hier außer Betracht bleiben kann.

Option 2 wiederum stellte nichts weniger als eine Kapitulation vor den konstatierten faktischen Schwierigkeiten und demnach geradezu eine Einladung zum Missbrauch dar. Mit einer effizienten Gewährleistung egalitären Wahlrechts hätte dies nichts mehr zu tun; vielmehr würde, direkt proportional zur zunehmenden Kenntnis von dieser Missbrauchsmöglichkeit, die demokratische Legitimität des EP ernsthaften Schaden leiden. Auch diese Option kann daher nicht ernsthaft in Betracht gezogen werden.

Es bleiben daher die – einander sehr ähnlichen – Optionen 1 und 3. Diese sollen daher im Folgenden näher untersucht werden:

Die wesentlichen Ziele der Richtlinie sind (1) die Sicherstellung des aktiven und passiven Wahlrechts für alle Unionsbürger²⁷ und (2) die Vermeidung eines Verstoßes gegen das Prinzip «one person one vote».

Um diese Ziele zu gewährleisten, ist zunächst eine Übersicht über die möglichen relevanten Fallgruppen notwendig; daraus ergibt sich, ob, und gegebenenfalls zwischen welchen Staaten, überhaupt ein Informationsaustausch erforderlich ist:

Tabelle 2: Mögliche Konstellationen eines zum EP wahlberechtigten Unionsbürgers

Der Informationsaustausch muss, soweit zu sehen, sowohl in der Regelkonstellation wie in den beiden Sonderkonstellationen notwendigerweise jeweils folgende Informationen umfassen:

• Identifikationsdaten der betroffenen Person, die eine eindeutige und verwechslungsfreie Identifikation genau dieser einen Person erlauben, z.B. Vor- und Zuname, Geburtsname, Geburtsdatum und Ort sowie weitere Attribute, wie z.B. die Ausstellungsdaten des Identifikationsdokumentes (Reisepass, Identitätsausweis o.ä.)
  
• Festlegung des Zeitraumes, für den die betreffende Information gültig sein soll, z.B. «ab dem 27.3.2010 bis auf Widerruf» oder «vom 1.3.2011 bis zum 31.10.2011»
  
• Informationsinhalt, unterteilt in
  
  • Neuzugang von Mitgliedsstaat A nach Mitgliedsstaat B samt verpflichtender Angabe der neuen Anschrift
    
  • Beendigung (Löschung) durch Wegzug aus dem Mitgliedsstaat²⁸ , Tod oder ähnliches
    
  • Änderung eines Datums, z.B. des Namens durch Heirat
  • Angabe der zuständigen Behörde im sendenden Staat
    

Es ist nicht nur aufgrund der bisherigen Erfahrungen²⁹ , sondern allein schon aufgrund bloßer Kalkulation offensichtlich, dass solch ein Informationsaustauschin Papierform administrativ nur sehr schwer zu bewältigen wäre . Dies liegt einmal an derZahl der betroffenen Unionsbürger: Allein in der Stadt München sind z.B. am 31.12.2009 125.482 EU-Bürger ohne deutsche Staatsangehörigkeit gemeldet³⁰ , was ca. 10 % der Gesamtbevölkerung entspricht³¹ ; sodann setzt die RL 93/109/EG keineswegs eine kontinuierliche Adaptierung der Wählerverzeichnisse voraus³² , sondern lässt auchmassierte Anträge auf Registeränderungen vor dem jeweiligen Wahltermin zu. Dazu kommen all jene faktischen Erschwernisse, die mit einer Informationsweitergabe auf Papier (Lesbarkeit , zumal über Sprach- und Kulturgrenzen hinweg) erfahrungsgemäß häufig verbunden sind. Es wäre daher einSystem des elektronischen Informationsaustausches stark zu präferieren.

Auch ohne ein solches elektronisches System läge gewisse Strukturierung innerhalb der je einzelnen Mitgliedsstaaten nahe, dergestalt, dass der zwischenstaatliche Informationsaustausch nicht direkt und dezentral, sondern über je einemitgliedsstaatliche Zentrale erfolgt. Diese Forderung erscheint allerdings für ein elektronisches System vollends unumgänglich, um die Kompatibilität der Information zu gewährleisten.

Grundsätzlich bedürfen die obigen Vorschläge keiner rechtlichen Normierung, sondern könnten, auf der Basis des bestehenden Art 13 der RL 93/109/EG, auch durch bloße Verwaltungskooperation der Mitgliedsstaaten untereinander, allenfalls unterstützt von einem Leitfaden der Kommission³³ , umgesetzt werden. Allerdings kann, bei nunmehr 27 Mitgliedsstaaten, unterschiedlichster Verwaltungs- und Verfassungstraditionen, dieser Weg rein faktischer Konkordanz kaum empfohlen werden. Man wird daher um eine förmliche Änderung der RL nicht herumkommen; allerdings könnte diese Änderung auch in einer Ermächtigung der Kommission zur Ausführung des Art 13 nach (nunmehr) Art 290 AEUV bestehen.

Ein solches System des geordneten Datenaustausches ist intechnischer Hinsichtproblemlos umsetzbar ; die Aufgabenstellung ähnelt etwa der Zuordnung von Kunden zu Verkaufsorganisationen in Wirtschaftsunternehmen und ist hier bereits vielfach erfolgreich gelöst. Ebenso weist sie eine starke Ähnlichkeit mit Fragestellungen des militärischen Ergänzungswesens auf, wenn infolge innerstaatlichen Umzugs ein Wehrpflichtiger in den Zuständigkeitsbereich eines anderen Militärkommandos wechselt.³⁴

Ausschlaggebend für eine erfolgreiche Umsetzung ist daher letztendlich derpolitische Willensbildungsprozess.

Vorstehende Ausführungen sollten nicht den Eindruck erwecken, als wäre bei einer vollständigen Berücksichtigung unserer Vorschläge das Problem der Gewährleistung des Wahlrechts zum EP bereits in allen denkbaren Facetten gelöst. Vielmehr bestehen typische Schwierigkeiten eines dezentralen «Verbund»-Systems ja nicht nur, wie hier letztlich einzig behandelt, im Bereich des Informationsaustausches, sondern etwa auch im Bereich des nachfolgenden Rechtsschutzes.³⁵ Die Behandlung dieser Problematik sei aber, zumal vielleicht weniger von rechtsinformatorischem Interesse, einer anderen Gelegenheit vorbehalten.

Balthasar, Alexander: Voraussetzung des Stimmrechts auf europäischer Ebene: Unionsbürgerschaft – ernstgenommen, in:Pichler (Hrsg), Überlegungen zur Hebung demokratischer Partizipation – Provokationen und Optionen (2010), 89ff.
Commission of the Bishops’ Conferences of the European Communities (COMECE) , Response … to the European Commission’s public consultation on the European Citizens’ Initiative, http://ec.europa.eu/dgs/secretariat_general/citizens_initiative/docs/comece_en.pdf (per 1.1.2011), (2009).
Europäische Kommission: Vorschlag für eine Richtlinie des Rates zur Änderung der Richtlinie 93/109/EG des Rates vom 6. Dezember 1993 über die Einzelheiten der Ausübung des aktiven und passiven Wahlrechts bei den Wahlen zum Europäischen Parlament für Unionsbürger mit Wohnsitz in einem Mitgliedsstaat, dessen Staatsangehörigkeit sie nicht besitzen, Dokumentnummer KOM(2006) 791 endg., Brüssel (2006)
Europäische Kommission: Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen - Begleitdokument zur Mitteilung der Kommission - Wahlen zum Europäischen Parlament im Jahr 2004 - Bericht der Kommission über die Beteiligung der Unionsbürger im Wohnsitzmitgliedstaat (Richtlinie 93/109/EG) und über die Wahlmodalitäten (Beschluss 76/787/EWG in der durch den Beschluss 2002/772/EG, Euratom geänderten Fassung) - Zusammenfassung der Folgenabschätzung im Hinblick auf eine Änderung der Richtlinie 93/109/EG des Rates über die Einzelheiten der Ausübung des aktiven und passiven Wahlrechts bei den Wahlen zum Europäischen Parlament für Unionsbürger mit Wohnsitz in einem Mitgliedstaat, dessen Staatsangehörigkeit sie nicht besitzen, Dokumentnummer KOM(2006) 790 endgültig, SEK(2006) 1645, SEK(2006) 1646; http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:52006SC1647:DE:NOT aufgerufen 28.12.2010 (2006a)
Müller-Török, Robert und Stein, Robert: Die Europäische Bürgerinitiative aus Sicht nationaler Wahlbehörden, Verwaltung und Management, Heft 5/2010, 255ff
Office for National Statistics , Migration Statistics 2008, Annual Report, ISSN 2041-8434,. http://www.statistics.gov.uk/downloads/theme_population/Migration-Statistics-2008-Annual-Report.pdf aufgerufen: 28.12.2010 (2008)

---

Alexander Balthasar, Ministerialrat, Bundeskanzleramt, Präsidium/Sektionsleitung
Ballhausplatz 2, 1014 Wien, AT,alexander.balthasar@bka.gv.at

Robert Müller-Török, Universitätslektor, Wirtschaftsuniversität Wien, Institut für Produktionsmanagement
Nordbergstraße 15/3/A, 1090 Wien, AT,robert.mueller-toeroek@wu.ac.at

---