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Ausgangspunkt der hier vorgesellten Betrachtungen sind die beobachteten und erlebten Prozesse im Amt. Das bezirkliche Amt fungiert als untere Umweltbehörde. Es übernimmt somit Ordnungs-, Kontroll- und Überwachungsaufgaben, die sich aus dem Vollzug des deutschen Umwelt- und Naturschutzrechtes ergeben.

Prozesse verlaufen aus Sicht des Kunden, aber auch aus Sicht der Organisation noch nicht immer optimal. Lange Bearbeitungszeiten und wechselnde Bearbeiter führen zu Unzufriedenheit bei den Bürgern. Sich doppelnde Arbeitsabläufe oder aufwändige Informationssuche führen zu höheren Arbeitsbelastungen bei den Bearbeitern sowie einem hohen Arbeitsaufwand, der häufig nicht gerechtfertigt ist.

Für das konkrete Amt wird aufgezeigt, welche Innovationen bei der effektiveren Gestaltung der anfallenden Verwaltungsprozesse durch die Anwendung moderner Informationstechnologie möglich sind. Ziel ist eine Qualitätsverbesserung der Prozesse und die Einführung eines Qualitätsmanagementsystems mit der Option einer Zertifizierung nach DIN EN ISO 9001 (2008). Unter einem Qualitätsmanagementsystem versteht die Norm DIN EN ISO 9000 (2008, Punkt 3.2.2) ein «Managementsystem zum Leiten und Lenken einer Organisation bezüglich der Qualität».

Für eine Zertifizierung spricht, dass der Aufbau eines Qualitätsmanagementsystems bis zur Zertifizierungsreife durchgeführt wird und anschließend von einer unabhängigen Organisation beurteilt wird. Durch die von der Norm geforderten internen Audits werden die praktische Umsetzung und Wirksamkeit der Prozesse überprüft. Eine erfolgreiche Zertifizierung nach DIN EN ISO 9001 (2008) würde bestätigen, dass die Prozesse einer Organisationseinheit geeignet sind, qualitativ gute Produkte hervorzubringen. Die Außenwirkung des Amtes würde durch eine Zertifizierung erhöht werden. Durch die Standardisierung und Regelung von Routinearbeitsprozessen würde eine größere Transparenz und bessere Beherrschbarkeit der Prozesse erreicht. Eine erfolgreiche Zertifizierung würde aufzeigen, dass prozessorientierte Aufgaben zeitnah und in hoher Qualität, aber auch effizient, service- und kundenorientiert durchgeführt werden.

Bei der Normreihe DIN EN ISO 9000ff handelt es sich um eine internationale Normfamilie. Sie fördert die Wahl eines prozessorientierten Ansatzes für die Entwicklung, Verwirklichung und Verbesserung der Wirksamkeit eines Qualitätsmanagementsystems. Sie setzt sich aus

• der Begriffsnorm DIN EN ISO 9000 (2005) «Qualitätsmanagementsysteme – Grundlagen und Begriffe»,
• der Nachweisnorm DIN EN ISO 9001 (2008) « Qualitätsmanagementsysteme – Anforderungen» und
• dem Leitfaden zur Leistungsverbesserung von Qualitätsmanagementsysteme DIN EN ISO 9004 (2011) « Leiten und Lenken für den nachhaltigen Erfolg einer Organisation – Ein Qualitätsmanagementansatz»

zusammen. Die DIN EN ISO 9001 ist als «die» Qualitätsmanagementnorm anerkannt. Industrieunternehmen sind die Hauptzielgruppe der Zertifizierung nach DIN EN ISO 9001 (2008). In der Literatur werden im Zusammenhang mit Qualitätsmanagementsystemen oft Beispiele aus dem produzierenden Gewerbe gewählt. Mit der Überarbeitung der Normreihe im Jahre 2000 erhielt die Normreihe DIN EN ISO 9000ff verstärkten Fokus auf Prozess- und Kundenorientierung, so dass die Normreihe auch auf Dienstleister, wie das zu betrachtende Amt, gut anwendbar ist.

In marktwirtschaftlichen Unternehmen werden Leistungen in Gestalt von materiellen Gütern oder von Dienstleistungen erbracht, die einen Preis besitzen, der sich meist variabel am Markt bildet. Kunden sind Abnehmer, die einen Preis für die Leistungen bezahlen. Das ist messbar. Eindeutig ist auch, was in Wirtschaftsunternehmen als Aufwand anfällt. Der Vergleich von Ergebnis und Aufwand ist in Wirtschaftsunternehmen durch ausgeklügelte, allgemein bekannte und begrifflich eindeutig gefasste Methoden der Kosten- und Leistungsrechnung häufig gut organisiert.

In öffentlichen Verwaltungen treten im Zusammenhang mit Geschäftsprozessen Fragen begrifflicher und inhaltlicher Art auf. Beispielhaft sei die Frage gestellt: Wer ist Kunde?

Sicher sollte der Bürger, der sich vertrauensvoll an eine staatliche Stelle mit einem Anliegen wendet, mit diesem Begriff bezeichnet und entsprechend behandelt werden. Ein Teil dieser Bürger mag sich tatsächlich als Kunde fühlen. Was aber ist mit denen, deren Anliegen abgewiesen werden mussten? Meinen nicht viele, auf seelenlose Bürokraten getroffen zu sein? Trifft der Begriff «Kunde» auch auf diejenigen zu, denen ein Verbot ordnungswidriger Handlungen auferlegt werden musste? Die Betroffenen werden kaum akzeptieren, dass sie als Kunde behandelt wurden.

Aber auch Anlagenbetreiber sind Kunden. Schwer ist zu vermitteln, dass die Betreiber für Prüfungen von Fachkundigen oder Sachverständigen laut Prüfpflicht bezahlen und den Bericht im Amt einreichen müssen, damit die Behörde den gesetzlich festgelegten Ordnungsaufgaben nachkommen kann. Nicht zu vergessen ist, dass auch die allgemeine Öffentlichkeit als Kunde fungiert. Die allgemeine Öffentlichkeit erwartet, dass Gesetze, Ausführungsvorschriften und Verordnungen eingehalten werden.

Ähnlich problematisch ist es, Leistungen einer Behörde zu bewerten. Sie haben keinen Marktpreis. Auch wenn Gebühren anfallen, orientieren sich diese Einnahmen nicht am Markt. Leistungen sollten jedoch differenziert bewertet, eingeschätzt und evaluiert werden.

Die öffentliche Verwaltung nimmt Aufgaben des Staates oder anderer Körperschaften des öffentlichen Rechts wahr. Das Handeln der Verwaltung basiert auf gesetzlichen Vorgaben, Verordnungen, Dienstanweisungen und politischen Einflüssen. Handlungsträger sind hierarchisch strukturierte Behörden. Die anzuwendenden Gesetze, Ausführungsvorschriften und Verordnungen sind in der Regel umfangreich und die Auslegung komplex. Viele der an das Amt herangetragenen Problematiken bedürfen einer Einzelfallentscheidung. Die daraus resultierenden Prozesse sind somit sehr umfassend.

Sichere Arbeitsplätze in der Verwaltung und der Mangel an Finanzen der Kommunen führen zu Problemen, wie sie auch im Land Berlin zu verzeichnen sind. Um Finanzen einzusparen, werden durch ausscheidende Mitarbeiter freiwerdende Arbeitsplätze in der Regel nicht neu besetzt. Über Jahre gibt es einen Einstellungsstopp für Arbeitskräfte aus anderen Bereichen als dem Land Berlin. Eine Überalterung der Verwaltung ist die Folge. Im Jahr 2015 stehen ca. 25% der Wissensträger in der Berliner Verwaltung nicht mehr zur Verfügung. Das hat eine zunehmende Arbeitsverdichtung und Wissensverlust zur Folge. Die Dokumentation und Optimierung Geschäftsprozesse als Gegenstand des Wissensmanagements sind deshalb unabdingbar.

Es wird deutlich, dass im Amt ein enormer Handlungsbedarf besteht, Prozesse zu erkennen und zu verbessern. Eine IT-basierte Vorgangsbearbeitung ist unerlässlich. Ein Prozess ist entsprechend der Begriffsnorm DIN EN ISO 9000 (2005, Punkt 3.4.1) ein «Satz von in Wechselbeziehung oder Wechselwirkung stehenden Tätigkeiten, der Eingaben in Ergebnisse umwandelt.» Ergänzt wird in einer Anmerkung 2: «Prozesse in einer Organisation … werden üblicherweise geplant und unter beherrschten Bedingungen durchgeführt, um Mehrwert zu schaffen.» Entsprechend Anmerkung 1 sind «Eingaben für einen Prozess … üblicherweise Ergebnisse anderer Prozesse.» Im Amt kommt die Produktkategorie der Dienstleistungen zum Tragen. Für die Gliederung der untersuchten Prozesse im Amt werden die nach DIN EN ISO 9001 (2008) vorgeschlagenen Prozessarten,

• Kernprozesse (Fachprozesse),
• Unterstützungsprozesse und
• Führungsprozesse

übernommen. Sie sind in nachfolgender Abbildung dargestellt.

Abbildung 1: Prozesslandkarte – Amt - eigene Darstellung

Hinsichtlich der in der Organisation ablaufenden Prozesse und des Prozessmanagements formuliert die Norm DIN EN ISO 9001 (2008, Kapitel 4.1) folgende allgemeine Anforderungen:

«Die Organisation muss

• die für das Qualitätsmanagementsystem erforderlichen Prozesse und ihre Anwendung in der gesamten Organisation festlegen,
• die Abfolge und Wechselwirkung dieser Prozesse festlegen,
• die erforderlichen Kriterien und Methoden festlegen, um das wirksame Durchführen und Lenken dieser Prozesse sicherzustellen,
• die Verfügbarkeit von Ressourcen und Informationen sicherstellen, die zur Durchführung und Überwachung dieser Prozesse benötigt werden,
• diese Prozesse überwachen und messen, soweit zutreffend, und analysieren und
• die erforderlichen Maßnahmen treffen, um die geplanten Ergebnisse sowie eine ständige Verbesserung dieser Prozesse zu erreichen.»

Die Untersetzung der Anforderungen der Norm DIN EN ISO 9001 (2008) wird der zu zertifizierenden Organisation überlassen.

Prozesse sollen konsequent am Kunden und am Markt ausgerichtet werden. Die in der nachfolgenden Abbildung aufgezeigten Schnittstellen zum Kunden sind Grundlage für die Ausgestaltung der Kundenorientierung. Ziel ist die Produktrealisierung mit hoher Kundenzufriedenheit. Die Kommunikation mit dem Kunden bildet einen wichtigen Punkt bei der Dienstleistungserbringung. Die Norm DIN EN ISO 9001 (2008) fordert deshalb unter Punkt 7.2.3:

«Die Organisation muss wirksame Regelungen für die Kommunikation mit den Kunden zu folgenden Punkten festlegen und verwirklichen:

• Produktinformationen,
• Anfragen, Verträge oder Auftragsbearbeitung einschließlich Änderungen und
• Rückmeldungen von Kunden einschließlich Kundenbeschwerden.»

Abbildung 2: Prozessmodell der ISO 9001 – eigene Darstellung nach Bild 1 der Norm ISO 9001 (2008, Seite 8)

Prozesse mit starken Verzweigungen und unnötigen Schnittstellen erhöhen den Zeitaufwand und damit die Kosten und Kundenunzufriedenheit. Hingegen führen kurze, gradlinig geführte Prozesse zur Kostensenkung und zu zufriedenen Kunden. Wenn ein Bürger auf die Ausstellung einer Genehmigung übermäßig lange warten oder zu oft im Amt vorsprechen muss, ist der Prozess zu überarbeiten. In diesem Zusammenhang wurden der Ist-Zustand der Prozesse und der aufgabenbezogenen Schnittstellen zwischen den Sachgebieten des Amtes sowie die vielfältigen Schnittstellen zu andern Ämtern und Senatsverwaltungen in einer umfassenden Dokumentation zusammengestellt.

Entsprechend der DIN EN ISO 9001 (2005, Punkt 2.7.1) sollte «Das Erstellen der Dokumentation … nicht Selbstzweck, sondern eine Wert steigernde Tätigkeit» sein. Laut Punkt 2.7.2 legt «Jede Organisation … den Umfang der geforderten Dokumentation und die dafür zu verwendenden Medien fest.».

Die Untersuchung ergab, dass die Kernprozesse des Amtes gut dokumentiert sind. In Hinblick auf eine mögliche Zertifizierung sollten die vorhandenen Dokumentationen neu systematisiert und somit besser auffindbar gemacht werden.

Im Rahmen der Umweltordnungsaufgaben ist für die optimierte Vorgangsbearbeitung das Umweltdatenorganisationssystem UDO im Einsatz. UDO ist ein IT-System der Berliner Umweltämter. In modularer Bauweise wurden ordnungsbehördliche Überwachungs- und Vollzugsaufgaben gebündelt.

Neuerdings wird für die Darstellung von Prozessen im Amt die Geschäftsprozesssoftware ADONIS eingesetzt. Das hat für das Amt folgende Vorteile:

• Vorhandene Abläufe können anschaulich und eindeutig dargestellt werden.
• Die Prozessdarstellung erhöht die Transparenz von Prozessen im Amt.
• Prozessmodelle dienen der Erhöhung des Verständnisses über Tätigkeiten, Funktionen und Schnittstellen.
  Schwachstellen können aufgedeckt und organisatorische Abläufe optimiert werden.
• Die Prozessdarstellung dient der Einarbeitung neuer Mitarbeiter im Amt.
• Die standardisierte Dokumentationsform für Prozessabläufe ist Voraussetzung für eine Zertifizierung nach DIN EN ISO 9000.

Im Rahmen einer Schwachstellenanalyse wurden Lösungsansätze entwickelt. Diese werden hier kurz benannt:

• Identische Daten, wie z.B. Standortdaten sollten im Amt nur einmal elektronisch erfasst werden. Medienbrüche sollten vermindert werden. Von Vorteil ist die e-Akte.
• Die Reihenfolge der Prozessschritte ist zu hinterfragen. Es ist zu untersuchen, ob sich Prozessschritte oder Teilprozesse parallelisieren lassen. Schnittstellen sind zu reduzieren.
• Die Möglichkeit der Verkürzung einzelner Prozessschritte und Standardisierungen ist zu nutzen. Die Durchlaufzeiten und Liegezeiten sind zu verringern.
• Die Wertschöpfung einzelner Prozessschritte ist zu steigern.
• Die Prozessabläufe sind an den Mitarbeiter mit seinen Fähigkeiten und Fertigkeiten anzupassen. Ein gut dokumentierter Prozess, der nicht gelebt wird, ist unbefriedigend und die erhofften Wirkungen bleiben aus.
• Der Ausfall von Prozessbeteiligten, z.B. durch Krankheit, darf nicht zur Unterbrechung des Prozesses führen. Das mitarbeiterbezogene Wissen bezüglich des Prozesses muss sich im Prozess selbst widerspiegeln. So kann Bearbeitung auch von einem Vertreter ohne viel Aufwand realisiert werden.
• Auf rechtliche und politische Veränderungen muss flexibel reagiert werden.
• Prozesse müssen hinsichtlich ihrer Automatisierbarkeit untersucht werden. Gibt es Automatisierungspotential, ist dieses zu nutzen. Als Beispiel, ist die Möglichkeit von Kampagnen im System UDO anzuführen. Erinnerungs- und Informationsschreiben lassen sich so sehr einfach für alle betroffenen Kunden fertigen. Prozesse, in denen die Prozessbeteiligten einen großen Ermessensspielraum haben und auf der Basis von Erfahrungswerten handeln sind kaum automatisierbar.

In Hinblick auf eine mögliche Zertifizierung wurde festgestellt, dass viele Elemente eine Qualitätsmanagementsystems durch die IT-unterstützte Datenbankbearbeitung im Amt bereits vorhanden sind. Alle Mitarbeiter verfügen über das gleiche «Handwerkszeug» und haben Zugriff auf standardisierte Vorlagen. Viele Prozesse sind bereits ausführlich dokumentiert, die in Hinblick auf eine Zertifizierung in das Qualitätsmanagementhandbuch aufzunehmen sind. Des Weiteren existieren im Amt die in der Norm DIN EN ISO 9001 (2008) geforderte Dokumentation der Qualitätspolitik sowie der Qualitätsziele, dokumentierte Verfahren bzw. Aufzeichnungen und die Dokumentation der Prozesslenkung. Geeignete Prozesse werden zurzeit mit dem Werkzeug ADONIS modelliert.

Bilke, Petra, Prozessbetrachtungen im Umwelt- und Naturschutzamt Tempelhof-Schöneberg im Rahmen von Zertifizierungsüberlegungen nach DIN EN ISO 9001, MA-Abschlussarbeit, Hochschule für Wirtschaft und Recht Berlin (2012).

DIN EN ISO 9000 (2005-12). Qualitätsmanagementsysteme – Grundlagen und Begriffe. Berlin: Beuth

DIN EN ISO 9001 (2008-12). Qualitätsmanagementsysteme – Anforderungen. Berlin: Beuth

DIN EN ISO 9004 (2009-12). Leiten und Lenken für den nachhaltigen Erfolg einer Organisation – Ein Qualitätsmanagementansatz. Berlin: Beuth

 

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Petra Bilke, Technische Sachbearbeiterin, Bezirksamt Tempelhof-Schöneberg von Berlin, Umwelt- und Naturschutzamt. Im vorliegenden Beitrag als Amt bezeichnet.

 

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