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Die digitale Wirtschaft nimmt einen immer höher werdenden Stellenwert in unserer Gesellschaft ein. Die öffentliche Hand produziert eine Vielzahl an Daten, die kommerziell verwendet werden könnten. In diesem Rohstoff, respektive in dessen Veredelung, schlummert ein derzeit noch weitestgehend brachliegendes ökonomisches Potential, welches laut Ansicht der Europäischen Kommission durch die Richtline 2003/98 EG über die Weiterverwendung von Informationen des öffentlichen Sektors am besten ausgeschöpft werden kann. Ziel der Richtlinie war (und ist) die Schaffung eines einheitlichen Informationsbinnenmarktes, der den Rohstoff «Daten der öffentlichen Hand» verwertet.

Neue technologische Fortschritte, insbesondere der durch Smartphone- und Tabletnutzung angetriebene «App»-Markt, und diverse Mängel der Richtline, welche im Rahmen der in der Richtlinie verankerten Überprüfung festgestellt wurden, veranlassten die Europäische Kommission zur Novelle der Richtline. Diese ist natürlich eng mit den politischen Aktivitäten auf EU-Ebene, wie der Digitalen Agenda (v.a. im Hinblick auf den digitalen Binnenmarkt) und der Binnenmarktakte aus 2011, verknüpft.

Das vorliegende Paper erklärt eingangs die Entwicklungen von der Ursprungsrichtlinie 2003/98/EG bis zu deren Überarbeitung, wobei hier insbesondere die Tätigkeiten im Rahmen der Ratsarbeitsgruppe «Telekom und Informationsgesellschaft» abgebildet werden. Diesbezüglich werden exemplarisch die Diskussionen zu personenbezogenen Daten, der Tarifierung sowie zu den exklusiven Arrangements kursorisch abgebildet. In einem weiteren Schritt werden die (aktuellen) Ergebnisse aus dem Trilog dargestellt. Abschließend wird versucht, einen Ausblick zu geben und der Zusammenhang zu open data zu erörtern.

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Die Informationsgesellschaft und die digitale Wirtschaft entwickelte sich seit Ende der 90er Jahre des vorigen Jahrhunderts mit rasanter Geschwindigkeit. Das darin steckende gesellschaftliche und ökonomische Potential wurde von der Europäischen Kommission (EK) erkannt: 1999 wurde die sog. eEurope Intiative [KOM(1999)687 endg.]2 lanciert und im Jahr 2001 folgte der Aktionsplan eEurope 2002 [KOM(2000)330 endg.]3. Beide Mitteilungen zielten auf den Ausbau der Internet-Infrastruktur in Europa und die Förderung des Übergangs in eine Informationsgesellschaft ab. In diesem Zusammenhang kommt eEurope 2002 eine besondere Bedeutung zu: Als Teil der Lissabon-Strategie4 aus 2000, welche sich zum Ziel setzte, die EU zum dynamischsten und wettbewerbsfähigsten Wirtschaftsraum⁵ zu machen, sammelte der Aktionsplan unterschiedliche Maßnahmen, welche bis 2002 umgesetzt werden sollten.

Eine dieser Maßnahmen ist die RL 2003/98/EG6 über die Weiterverwendung von Informationen des öffentlichen Sektors, kurz: PSI-RL. Die EK veröffentlichte bereits 1999 ein Grünbuch zu diesem Thema [KOM(1998)585]⁷, welches das positive ökonomische Potential der Ausschöpfung, sprich Nutzung und Verwertung, der Ressource «Information der öffentlichen Hand» analysiert. Ziele und Intention der RL wurden von der EK im Vorschlagsdokument [KOM(2002)207 endg.] formuliert: Es geht um die bestmögliche Förderung der Wissensgesellschaft und der digitalen Wirtschaft durch die Nutzung der weitestgehend brachliegenden Ressource public sector information, also Informationen, welche von der öffentlichen Hand erhoben, erstellt und verwaltet werden. Dieses Ansinnen berührt national naturgemäß unterschiedlichste Rechtsbereiche wie z.B. Datenschutz-, Urheber-, Vergabe- und Wettbewerbsrecht. Zum Einen soll dies die kommerzielle Nutzung dieser Informationen Unternehmen, welche im Bereich der Digitalwirtschaft tätig sind, fördern und zum Anderen sollen die Bürger/innen – durch mehr Transparenz – bei der Ausübung ihrer demokratischen Rechte gestärkt werden [KOM(2002)207 endg.: S.2]8.

Im Zentrum der RL steht nicht die Nutzung sondern die kommerzielle Weiterverwendung, also die Veredelung des Rohstoffes öffentliche Information. Dies war – und ist – nicht ganz unumstritten, insbesondere da es weder eine thematische noch programmatische Einengung der Begriffe «Daten», «Dokument» und «Information» gibt. Ein weiterer wesentlicher, aber schwieriger Faktor ist die Heterogenität der Daten, welche sich im Besitz der öffentlichen Hand befinden und denen durch die PSI-RL ein «one-size-fits-all»-Rahmen vorgegeben wird. Außer Frage steht jedoch, dass die öffentliche Hand Datenbestände verwaltet, welche kommerziell weiterverwendbar und von wirtschaftlicher Relevanz wären. Dieser Umstand wurde in Österreich skeptisch betrachtet, da einige Gebietskörperschaften ihren Datenbestand selbst veredeln und vermarkten [Knyrim/Weissenböck (2007), S. 25ff]. Sie sehen sich dadurch in der Verwaltung und Handhabe ihrer Daten eingeschränkt und in gewisser Weise in Ihren Rechten und Möglichkeiten durch PSI beschnitten.

Durch die Richtlinie entstand jedoch keine generelle Verpflichtung der Datenfreigabe durch den Staat: dieser kann weiterhin entscheiden, welche Daten weiterverwendet werden dürfen, und welche nicht. Die PSI-RL versucht vielmehr eine Mindestharmonisierung [Pressebriefing Nr. 7685/039 des Rates «Telekommunikation, Transport und Energie» vom 27./28. März 2003] von Nutzungsregelungen in der gesamten EU zu erstellen [siehe auch Knyrim/Weissenböck (2007), S. 22] um dadurch einen einheitlichen Informationsbinnenmarkt zu schaffen und zu fördern.

In den Anwendungsbereich der PSI-RL fallen alle Dokumente, welche sich im Besitz einer öffentlichen Stelle [RL 2003/98/EG Art.1(1)] befinden. Im Sinne der PSI-RL ist eine öffentliche Stelle der Staat als solcher, eine Gebietskörperschaft, eine Einrichtung des öffentlichen Rechts oder aus mehreren Einrichtungen oder Körperschaften bestehende Verbände [Vgl. RL 2003/98/EG Art. 2(1) f.]. Explizit ausgenommen sind kulturelle Einrichtungen sowie Universitäten, Bibliotheken und Archive. Die Ausnahmen der PSI-RL sind in Art.1(2) geregelt: Dokumente z.B. die nationalen Sicherheit betreffend, deren Erstellung nicht in den öffentlichen Auftrag der jeweiligen Stelle fällt, die sich im geistigen Eigentum Dritter befinden oder dem Datenschutz unterliegen.

Die PSI-RL baut – wie bereits erwähnt – auf den in den Mitgliedstaaten vorhandenen Zugangsregelungen auf [RL 2003/98/EC Art. 1(3)]. An dieser Stelle muss angemerkt werden, dass Österreich, im Gegensatz zu anderen EU Mitgliedstaaten, über keine Tradition der Zurverfügungstellung von Informationen aus der Verwaltung besitzt. Zudem gibt es kein allgemeines Informationsfreiheitsgesetz, wie z.B. in Deutschland¹⁰, welches generell den Zugang zu Informationen der öffentlichen Hand regelt. Dies wird in Österreich nach wie vor in den jeweiligen Materiengesetzen geregelt. Sollte dies nicht der Fall sein befindet sich die um Informationen ersuchte Stelle im Spannungsfeld zwischen Datenschutz [DSG 2000], dem Recht auf Auskunft [Art. 20 Z. 4 B-VG] und dem Amtsgeheimnis [Art. 20 Z. 3 B-VG].

Die Verhandlungen zur PSI-RL begannen unter dänischem Ratsvorsitz im Jahr 2002 (Ratsarbeitsgruppe Telekommunikation und Informationsgesellschaft) und wurden im darauffolgenden Jahr abgeschlossen. Die RL trat am 17. November 2003 in Kraft; die Mitgliedstaaten hatten sie bis 1. Juli 2005 in nationales Recht¹¹ umzusetzen.

Die Umsetzung der PSI-RL erfolgte in Österreich auf Bundesebene durch das Informationsweiterverwendungsgesetz (IWG; Inkrafttreten am 19. November 2005) sowie durch 9 Landesgesetze. Diese Aufteilung war aufgrund eines Gutachtens des Verfassungsdienstes im Bundeskanzleramt (BKA-VD) vom 6. September 2004 notwendig, da keine umfassende Bundeskompetenz sondern eine geteilte Kompetenz zwischen Bund und Ländern in Bezug auf die Regelungen zur Auskunftsplicht und des Archivwesens in diesem Bereich gesehen wird [Knyrim/Weissenböck (2007), S. 36ff]. Das IWG funktioniert sozusagen als Schnittstelle, oder Matrix, mit unterschiedlichen Rechtsbereichen und schafft dort neues Recht, ohne bereits bestehendes zu verdrängen [ebendort S. 3]. Ein Effekt dieser Kompetenzaufteilung zwischen Bund und Ländern ist die unterschiedliche Behandlung im Falle einer Rechtsstreitigkeit: […] So sieht das IWG des Bundes die Zuständigkeit der ordentlichen Gerichte vor, während die Länder den Rechtsschutz auf den Verwaltungsweg übertragen. [ebendort: S. 38]

Das IWG zielt darauf ab, die Weiterverwendung von Informationen, welche durch die öffentliche Hand erstellt werden, zu erleichtern (siehe auch §1 IWG). Öffentliche Stellen definieren weiterhin die Bedingungen zur Weiterverwendung (siehe auch §8 IWG). Die Weiterverwendung muss bei der jeweils betroffenen Behörde (schriftlich; Art und Weise der Weiterverwendung muss erkenntlich sein) beantragt werden (siehe auch §5 IWG) und– sofern dies nicht im jeweiligen Materiengesetz geregelt ist – innert vier Wochen beantwortet werden. Ob das IWG anzuwenden sei oder nicht wird von der betroffene öffentliche Stelle entschieden [Knyrim/Weissenböck (2007): S. 78].

Im Zentrum des Interesses für eine allfällige Datenweiterverarbeitung standen in Österreich – neben den Geodaten – die staatlich geführten Register wie z.B. das Grundbuch, Gewerberegister oder Firmenbuch. Die ausnahmslose Weiterverwendung der darin enthaltenen Informationen ist nicht möglich – Zugang und Weiterverwendung werden in diesen Fällen in den jeweiligen Materiengesetzen (Grundstücksdatenbankverordnung¹², Gewerbeordnung¹³, Firmenbuchgesetz¹⁴) geregelt; hier ist lediglich eine Einzelabfrage möglich. Das IWG ist in diesen Fällen nicht anzuwenden, da ein generell eingeschränkter Zugang besteht.

In einem gegen die Republik Österreich angestrebten Verfahren, unter Bezugnahme auf unterschiedliche Rechtsgrundlagen (Wettbewerbsrecht, Kartellrecht), wurde versucht die uneingeschränkte Weiterverwendung des Firmenbuches zu erreichen und die Einhebung eines Entgeltes bei der Abfrage zu untersagen. Aufgrund der mangelnden Aussagekräftigkeit in der PSI-RL respektive dem IWG entschied sich der Oberste Gerichtshof (OGH), den Europäischen Gerichtshof¹⁵ (EuGH) im Rahmen eines Vorabentscheidungsverfahrens¹⁶ in dieser Angelegenheit zu befassen. Dabei stellte der OGH gemäß Art. 267 AEUV unter anderem die Frage, ob der Staat unternehmerisch gemäß Art. 102 AEUV tätig wird, wenn er die von Unternehmen aufgrund von gesetzlichen Meldepflichten gemeldeten Daten in einer Datenbank (Firmenbuch) speichert [...].¹⁷ Der Urteilsspruch¹⁸ des EuGH vom 12. Juli 2012 attestiert der Republik Österreich keine unternehmerisch-wirtschaftliche Tätigkeit bei der Unterhaltung des Firmenbuchs und die Einnahme eines Abfrageentgeltes aufgrund der gesetzlichen Verpflichtung, die eingeforderten Daten an den Staat zu melden. Der Zugang wird weiterhin nicht automatisch mit der Weiterverwendung verknüpft und es ist daher weiterhin erlaubt, den Zugang zum Firmenbuch einzuschränken.

Die ökonomischen Auswirkungen von PSI, respektive dem IWG, in Österreich können nicht beziffert werden. Die PSI-RL (siehe auch Art. 13) sieht eine Überprüfung der Anwendung (Anwendungsbereich, Steigerungsgrad der Weiterverwendung, ...) durch die EK bis spätestens 1. Juli 2008 vor. Der Bericht zur Überprüfung der PSI-RL wurde im Mai 2009 veröffentlicht [KOM(2009)212 endg.]¹⁹. Darin kündigte die EK zwar an, zum gegenwärtigen Zeitpunkt keine Änderungen der RL [KOM(2009)212 endg.: S.8] vornehmen zu wollen, man plane jedoch bis spätestens 2012 eine weitere Überprüfung [ebendort]. Diese Überprüfung wurde früher als geplant abgeschlossen und die EK schlug bereits im November 2011 einen Novellentext vor [KOM(2011) 877 endg]²⁰.

Die EK arbeitet in jenem Überprüfungsbericht sechs Bereiche heraus, in denen eine Anpassung der PSI-RL erfolgen muss, um ihr Potential bestmöglich entfalten zu können [KOM(2009)212 endg.: S. 8f] und so einen Beitrag zu Wachstum zu leisten:

• Vollständige Umsetzung und Anwendung der PSI-RL: Es gilt, Diskriminierung und Monopole abzubauen²¹. Die EK überprüfe daher weiterhin die Umsetzung.
• Aufhebung der Ausschließlichkeitsvereinbarungen: Ziel ist es, diese bestmöglich zu vermeiden. Die EK untersuchte einige Mitgliedstaaten²², darunter auch Österreich²³, bezüglich solcher Arrangements.
• Gebührenerhebung: Im Sinne von mehr Transparenz und Nachvollziehbarkeit sollten die Behörden die Berechnungsgrundlage der Entgelte offenlegen . Die EK analysierte²⁴ daher die mögliche Verwendung des Grenzkostenansatzes bei der Berechnung der Gebühren.
• Erleichterung der Weiterverwendung: Die öffentlichen Stellen sollen untersuchen, welche von Ihnen erstellten Informationen zusätzlich zur Weiterverwendung zur Verfügung gestellt werden sollen. Die EK möchte hierbei einen Austausch von best-practices fördern (v.a. im Rahmen der PSI-Expertengruppe²⁵).
• Gewährleistung eines fairen Wettbewerbs zwischen öffentlichen Stellen und Weiterverwendern: Ein wesentliches Mittel hierzu wären faire, bestenfalls in allen Mitgliedstaaten ähnliche, Lizenzbedingungen. Die EK wird hierzu die Mitgliedstaaten auffordern, vorbildliche Verfahren (v.a. Transparenz) zu entwickeln.
• Konfliktbeilegung: Nachdem in einigen Mitgliedstaaten, u.a. auch in Österreich, die Streitbeilegung zwischen Weiterverwendern und Datenproduzent vor Gericht erfolgt, was sehr zeit- und kostenaufwendig sein kann, sollen hierfür andere effiziente Instrumente entwickelt werden. Die EK möchte allfällige Entwicklungen in diesem Bereich überwachen.

Der Bericht kommt zum Schluss, dass diese sechs angesprochenen Bereiche derzeit noch die größten Hindernisse für die PSI-RL, ihr Potential bestmöglich auszuschöpfen, darstellen. In diesem Sinne bereitet der Implementierungsbericht den Weg für die Novelle vor.

In Vorbereitung zur Überarbeitung der PSI-RL²⁶ befragte die EK 2009 im Rahmen einer öffentlichen Konsultation Nutzer (anhand eines Fragebogens)²⁷, öffentliche Stellen und Bürger/innen nach ihrer Meinung im Hinblick auf den Nutzen der RL für Europa. Eine überwältigende Mehrheit²⁸ befand, dass die RL ihr Potential nicht ausnutzt. Besonders herauszustreichen ist, dass die öffentliche Konsultation auch die mögliche Ausweitung des Anwendungsbereiches auf kulturelle Institutionen, den öffentlichen Rundfunk sowie Bildungs- und Forschungseinrichtungen abfragte, was vom Großteil der an der Teilnehmenden als eine positive Entwicklung gesehen wurde. Neben der öffentlichen Konsultation, welche auch Eingang in die Implementierungsüberprüfung [KOM(2009)212 endg.] fand, gab die EK eine Vielzahl an Studien in Auftrag. Exemplarisch seien hier die Sammlung und Untersuchung des aktuellen Forschungsstandes zur Weiterverwendung von Informationen der öffentlichen Hand und diesbezüglicher Marktentwicklung von Graham Vickery²⁹, eine Analyse der aktuellen Tarifsysteme, die Untersuchung der Anwendung der PSI-RL im Kulturbereich³⁰ und eine Studie zur Weiterverwendung von Daten des öffentlichen Sektors in den Bereichen der geografischen, meteorologischen und juristischen Informationen erwähnt.³¹

Die von der EK gesammelten Ergebnisse aus Studien und der öffentlichen Konsultation geben bereits einen groben Überblick zu den Eckpfeilern der PSI-Novelle [KOM(2011)877 endg.], welche im November 2011, früher als geplant, vorgelegt wurde. Die Mitgliedstaaten hatten bis Mitte Jänner 2012 Zeit, erste Stellungnahmen zum Änderungsvorschlag abzugeben. Auch Österreich nutzte diese Möglichkeit und äußerte sich - wie auch andere Mitgliedstaaten - kritisch zum Text.

Der Vorschlag zur PSI-Novelle zielt auf eine weitere Öffnung des Informationsmarktes ab: Der von den öffentlichen Stellen erhobene und zusammengestellte Rohstoff «Information» soll, ob seines großen wirtschaftlichen Potentials, besser zugänglich (vernetzt mit den nationalen open-data-Portalen) und einfacher weiterverwendbar (maschinenlesbare Formate, Lizenzen) gemacht werden. Die Eckpunkte der Novelle sind:

• Ausweitung des Anwendungsbereiches auf Bibliotheken (auch Universitätsbibliotheken), Museen und Archive
• Automatische Verankerung des Grundsatzes «öffentlich zugänglich bedeutet Weiterverwendbarkeit»
• Anwendung des Grenzkostenansatzes32 bei der Berechnung allfälliger Gebühren
• Einrichtung einer unabhängigen Aufsichtsbehörde

Die EK stellte den Vorschlag zur Novelle der PSI-RL am 12. Dezember 2011 im Rahmen der Präsentation zur «open data»-Strategie³³ vor. Durch diese Kontextualisierung erhält das Thema PSI eine breitere Öffentlichkeit. Interessanterweise meint die für die Digitale Agenda zuständige Kommissarin Neelie Kroes³⁴ in ihren Reden, Interviews und Diskussionsbeiträgen PSI, spricht aber von open data. Die Abgrenzung zwischen PSI und open data wird rechtlich, aber nicht inhaltlich gemacht. Aufgrund dieser quasi Gleichsetzung der beiden Bereiche ist es fraglich, inwiefern PSI-RL noch notwendig oder gar zeitgemäß ist.

In der Stellungnahme Österreichs³⁵ vom 24. Jänner 2012, der ein innerstaatlicher Koordinierungsprozess vorausgegangen war, wurde generell angemerkt, dass eine Erhöhung des Verwaltungsaufwandes (z.B. durch Berichtspflichten) durch die RL-Novelle nicht erwünscht sei. Weiters monierte man, dass der Entwurf streckenweise von (digitalen) Daten spricht, RL jedoch auch auf analoge, physische «Informationen» anzuwenden ist. Zudem werde auf die Bedürfnisse und Rahmenbedingungen der Daten haltenden und erzeugenden Stellen im verfügenden Teil kaum eingegangen. Es wird mit Effizienzsteigerungen im öffentlichen Sektor argumentiert, die kurz- und mittelfristig nicht realisierbar sind. Der Novellenvorschlag wies aus österreichischer Sicht daher folgende Problemfelder aus:

• Definitionshoheit / Ausschließlichkeitsvereinbarung: Die Definitionshoheit, also die Bestimmung darüber, was eine Information des öffentlichen Sektors ist, erfolgt durch die jeweilige Hoheitsgewalt. Hier wird ein Konflikt mit dem Subsidiaritätsprinzip gesehen.
• Anwendungsbereich: Die Ausweitung der RL auf Bibliotheken und Museen wird ebenso problematisch gesehen, da es gerade in diesem Bereich (z.B. Ausstellung, Sonderdrucke, aber auch Digitalisierung bestimmter Dokumente) zu sog. «public private partnerships» kommt (eine wesentliche Einkommensquelle) und die verpflichtende zur Verfügung-Stellung von Informationen den Mehrwert einer solchen «PPP» unterminieren kann.
• Tarifbestimmungen: Die Gebühren sollten die Kosten des Zusatzaufwandes einer Behörde abdecken, weswegen der Vorschlag zur Tarifbestimmung kritisch gesehen wird.
• Sonderbehörde: Diese wird grundsätzlich abgelehnt u.a. da kein Rechtsweg für Entscheide dieser Behörde vorgesehen ist sowie dies eine Mehrbelastung durch die föderale Struktur mit sich bringt.

Die Verhandlungen zur PSI-Novelle begannen im Februar 2012, wieder unter dänischer Federführung, in der Ratsformation «Telekommunikation und Informationsgesellschaft» und konnten unter dem zypriotischen Ratsvorsitz bis zur Trilogreife³⁶ gebracht werden. Es ist davon auszugehen, dass das Dossier noch im ersten Halbjahr 2013, also unter irischer Präsidentschaft, zum Abschluss gebracht wird.

Bereits in den ersten Ratsarbeitsgruppen zeichnete sich ab, dass die EK die Novelle der PSI-RL ehestmöglich abschließen möchte. Aufgrund der Komplexität des Dossiers und deren Auswirkungen auf andere Rechtsbereiche, verhielten sich die Mitgliedstaaten in der Anfangsphase skeptisch, zurückhaltend und rezeptiv. Erschwerend kam hinzu, dass die Mitgliedstaaten mit jeweils unterschiedlichen Artikeln des Vorschlages Probleme hatten. Lediglich zur Sonderbehörde, welche RL-Umsetzung, Streitbeilegung und Tarifgestaltung überwachen soll, zum Berichtswesen und zur Beweislastenumkehr (Behörde muss sich im Streitfall freibeweisen) konnte sich relativ rasch eine ablehnende Mehrheit finden.

Zu Beginn der Verhandlungen wurden seitens unterschiedlicher Delegationen datenschutzrechtliche Fragen aufgeworfen. Wertevolle Informationsquellen, welche die Mitgliedstaaten erheben und halten, sind Register wie zum Beispiel Firmen- und Handelsregister. In diesen Fällen ist die Information in den meisten Fällen öffentlich - zumeist unter bestimmten Voraussetzungen - zugänglich. Man sah jedoch den Schutz personenbezogener Daten nicht ausreichend im Vorschlag³⁷ verankert, weswegen eine entsprechende Anmerkung in den Erwägungsgründen (EG) [derzeit EG 7c, 16] sowie im verfügenden Teil [ebendort derzeit Art. 1ca] notwendig wurde, um deren Ausnahme von der Weiterverwendung wirklich sicherzustellen.

Die Ausweitung des Anwendungsbereiches der PSI-RL auf Bibliotheken (inklusive Universitätsbibliotheken), Museen und Archive wurde zu Beginn von einigen Mitgliedstaaten abgelehnt: Man befürchtete, die RL würde diesen Stellen einen Digitalisierungszwang aufoktroyieren. Diese Bedenken konnten relativ rasch bereinigt werden. Die EK betonte, dass sich durch PSI kein Anspruch auf digitalisierte Information, wenn diese nicht digital existiert, ergebe.

Die Digitalisierung von Kulturgütern ist mit hohen Kosten verbunden und wird in nahezu allen Fällen im Rahmen eines sog. PPP (Public Private Partnership) abgewickelt. Solche Digitalisierungsprojekte werden in der Regel im Rahmen exklusiver Arrangements vollzogen, wobei dem Projektpartner der jeweiligen öffentlichen Stelle vertraglich fixierte, zeitlich beschränkte, Ausschließlichkeitsrechte eingeräumt werden. Die RL-Novelle sieht [ebendort derzeit Art. 11] eine Einschränkung solcher exklusiven Arrangements vor – diese sollten generell vermieden werden. Der Vorschlag sah auch eine maximale Dauer solcher exklusiven Arrangements von 7 Jahren vor. Dieser Zeitraum war aus Sicht der betroffenen Kulturinstitutionen in den meisten Mitgliedstaaten zu kurz; man konnte sich jedoch letztenendes auf 10 Jahre einigen.

Aus österreichischer Sicht war von Anfang an die Lösung der Tariffrage [derzeit Art. 6] der Schlüssel zur erfolgreichen Novelle von PSI. Im Rahmen der Verhandlungen haben sich hierzu zwei Meinungsgruppen unter den Mitgliedstaaten herauskristallisiert, welche entweder für oder gegen die Anwendung des Grenzkostenansatzes (marginal costs) bei der Berechnung der Kosten der Weiterverwendung und Verbreitung von Daten der öffentlichen Hand waren. Österreich hat sich bis zum Schluss aus unterschiedlichen Gründen gegen diesen Ansatz ausgesprochen:

• Der Begriff «Grenzkosten» (marginal costs) ist ob seiner Unklarheit problematisch. Er wird nicht in der RL definiert, ist aber im Sinne der RL, was sich nicht zwingend mit dem betriebswirtschaftlichen Wortsinn decken muss, anzuwenden.
• Die Anwendung des Grenzkostenansatzes widerspricht der geltenden österreichischen Gesetzeslage, da der Staat (öffentliche Stelle) bei Dienstleistungen an Dritte (die Zurverfügungstellung von Daten und Informationen wäre in diesem Sinne eine) zumindest den gemeinen Wert (Vgl. § 49a BHG bzw. § 64 BHG 2013) einheben muss. Dieser gemeine Wert (sie auch §305 ABGB) ist entweder der Marktpreis oder die Anschaffungs- bzw. Herstellungskosten. Grenzkosten (marginal costs) liegen per se unter dem gemeinen Wert.
• Die Festschreibung eines Kostenrechnungsansatzes in einer RL ist ebenso zu hinterfragen - es handelt sich nämlich um einen Eingriff in die Budgetgebarung der Mitgliedstaaten, respektive der öffentlichen Stellen, weswegen man eine Verletzung des Subsidiaritätsprinzips sieht.

Ein wesentlicher Verhandlungsfortschritt war die Ermöglichung von Ausnahmen vom vorgeschlagenen Tarifberechnungsansatzes: öffentliche Stellen, welche von Gesetzes wegen zur Generierung von Rückflüssen in ihr Budget verpflichtet sind, oder Bibliotheken (inklusive Universitätsbibliotheken), Museen und Archive können an ihren bisherigen Tarifmodellen festhalten und müssen den Grenzkostenansatz nicht anwenden. Diese Ausnahme war insoferne wichtig, als dass es in Österreich zudem einige datenerzeugende Stellen, wie zum Beispiel das Bundesamt für Eich- und Vermessungswesen gibt, welche zum Beispiel als nachgeordnete oder ausgegliederte Dienststellen ihr Budget selbst verwalten und zur Generierung von Einnahmen verpflichtet sind. Weiters gibt es öffentliche Stellen, welche privatrechtlich (also nicht hoheitlich) organisiert sind, nach kaufmännischen Prinzipien handeln müssen und am freien Markt agieren.

Österreich hat sich bis zuletzt gegen die Anwendung des Grenzkostenansatzes bei der Berechnung von Tarifen ausgesprochen, da man ein kostenorientiertes Modell, welches den datenerzeugenden Stellen eine Orientierung am Marktpreis, sofern ein Markt existiert, ermöglichen würdem bevorzuge. Insbesondere die Länder und Gemeinden sehen durch die Festschreibung des marginal-costs-Ansatzes eine massive Einschränkung ihrer Finanzgebarung.

Das Verhandlungsmandat für den Trilog wurde am 12. Dezember 2012 im Rahmen des Ausschusses der Ständigen Vertreter (AStV) an den zypriotischen Ratsvorsitz erteilt. Der erste Trilog des Rates mit der EK und dem EP fand wenige Tage später, am 17. Dezember 2012, statt. Im EP wurde das Dossier federführend im Ausschuss für Industrie, Forschung und Energie (ITRE) diskutiert. Am 18. Juli 2012 präsentierte der nominierte Berichterstatter Ivailo Kalfin³⁸ (Fraktion der Progressiven Allianz der Sozialisten & Demokraten im Europäischen Parlament, Bulgarien) seinen Bericht³⁹ zur Novelle der PSI-Richtlinie. Nach Einlangen weiterer Änderungsvorschläge⁴⁰ konnte auch seitens des EP der Trilog mit der EK und dem Rat begonnen werden. Im Trilog kristallisierten sich heraus, dass die Position des EP wesentlich näher an der der EK als der der Mitgliedstaaten ist.

Ähnlich wie die EK sieht das EP den Ansatz des Grenzkostenmodells bei der Berechnung allfällig anfallender Tarife, welche für die Zurverfügungstellung und Verbreitung von Dokumenten und Informationen seitens der Mitgliedstaaten eingehoben werden, als den richtigen Weg. Dabei wurde auch entlang der Argumentationslinie der EK erläutert, dass die Erhebung der Daten oder die Erstellung der Informationen ja bereits durch Steuergelder bezahlt wurde, weswegen nur Kosten zur Weiterverwendung als solche anfallen können, wobei diese im Zeitalter der Digitalisierung und des Internets mehr und mehr gegen Null laufen. Das EP wies zudem darauf hin, dass die Einhebung eine Entgeltes die Ausnahme und nicht die Regel sein sollte. Diese Ansicht wird von den Mitgliedstaaten nur bedingt geteilt.

Weiters führten die Änderungsvorschläge des EP die Sonderbehörde teilweise wieder ein: Die Mitgliedstaaten hatten sich darauf geeinigt, dass statt der Sonderbehörde ein sog. impartial body (angesiedelt z.B. in der nationalen Wettbewerbsbehörde oder im Justizwesen) die Streitbeilegung regelt. Das EP möchte nun diesen «impartial body» dahingehend ausstatten, dass er in jedem Fall, also auch bei der Preisgestaltung (mit)entscheidet und die exklusiven Arrangements (geregelt in Art. 11) überprüft. Es ist davon auszugehen, dass diese Wiedereinführung der Sonderbehörde quasi durch die Hintertür, von den Mitgliedstaaten weitestgehend, v.a. aus Kostengründen (Personal, uU Schaffung einer neuen Stelle, Kompetenzschwierigkeiten, …), abgelehnt werden wird.

Die Nutzung der Informationen und Daten, welche von der öffentlichen Hand erstellt werden, birgt ein nicht unwesentliches ökonomisches Potential und könnte die Wettbewerbsfähigkeit der EU gerade bei den Nachwirkungen der Finanz- und Wirtschaftskrise unterstützen. Gerade im Bereich der datenverarbeitenden Wirtschaft ist mit hohem und vor allem mit raschem Wachstum zu rechnen. Diese Punkte stehen naturgemäß außer Frage. In der EU soll gerade die PSI-RL dabei helfen, die europäische datenverarbeitende oder Digitalwirtschaft zu unterstützen und deren Potential zu entfesseln. Es ist jedoch anzumerken, dass es kaum Unternehmen gibt, welche zur Verarbeitung großer Datenmengen überhaupt fähig sind. In diesem Bereich herrscht kaum Wettbewerb. Zudem stammen diese Unternehmen zumeist aus dem außereuropäischen Bereich (v.a. USA oder China). Die eigentliche Wertschöpfung bei der Weiterverarbeitung erfolgt also nicht in der EU sondern im Staat der Unternehmensniederlassung. Der Schluss «einfacher Zugang zu Informationen der öffentlichen Hand bedeutet automatisch eine Ankurbelung der europäischen digitalen Wirtschaft» kann also nicht so einfach gezogen werden.

Weiters wird die Abgrenzung zu open data zusehends schwieriger, da die Trennung auch auf der Ebene der politischen Kommunikation nicht erfolgt. Die zuständige Kommissarin, Neelie Kroes spricht zwar vom wirtschaftlichen Potential der weitestgehend brachliegenden Ressource der Informationen, welche von der öffentlichen Hand erstellt und verwaltet werden, erwähnt in diesem Kontext nicht die PSI-RL, sehr wohl aber open data. Durch die von der PSI-Novelle angestrebte Öffnung und Ausbau der zur Verfügung stehenden Informationen öffentlicher Stellen profitieren natürlich die nationalen open data Portale. Im Rahmen der Verhandlungen zum Novellenentwurf wies die EK oft darauf hin, dass die Dokumente, welche laut PSI zur Weiterverwendung bereit stehen, sofern sie digital zur Verfügung stehen, am besten auf den nationalen open data Plattformen abrufbar sein sollten. In diesem Sinne ist die PSI-RL komplementär und ergänzend zu open data zu sehen [Kaltenböck / Thurner 2011: S.187], obschon natürlich vermehrt Informationen und Daten zur Verfügung stehen werden, welche eher ein unternehmerisches, als ein demokratiepolitisches Interesse wecken werden.

In Zukunft werden die Bereiche open data und PSI enger zusammenwachsen. Der Unterschied ist natürlich, dass PSI die Möglichkeit der Weiterverwendung für die öffentlichen Stellen und den allfälligen Nutzer gesetzlich regelt, wohingegen open data auf freiwilliger Projektbasis funktioniert. Wie sich dieser Bereich in Zukunft weiterentwickeln wird ist derzeit noch nicht absehbar, aber er wird auch auf Seiten der Wirtschaft mit Spannung betrachtet.

Knyrim, Rainer / Weissenböck, Elisabeth: IWG. Informationsweiterverwendungsgesetz. Public Sector Information (PSI). Kommentar, Verlag Österreich GmbH, Wien 2007

Kaltenböck, Martin / Thurner, Thomas (Hg.): Open Government Data Weissbuch. Edition Donau-Universität Krems, Krems 2011

 

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Barbara Posch, Abteilung C1/2 Standortpolitik und Binnenmarkt, Bundesministerium für Wirtschaft, Familie und Jugend.

 

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