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Der Bezug verschiedenster Dienstleistungen über das Internet ist mittlerweile Normalität für eine Vielzahl von Bürgern geworden. Der Einzelne ist somit nicht mehr darauf angewiesen, zu einer bestimmten Zeit an einem bestimmten Ort präsent zu sein, um seine Angelegenheiten zu erledigen. Das Bedürfnis nach Mobilität besteht dabei unabhängig von besonderen Ereignissen und somit auch am Wahltag. Um aber dennoch möglichst vielen Menschen eine Teilnahme an der Wahl zu ermöglichen, bieten einige Länder die Briefwahl an. Diese wurde in Deutschland 1956 mit dem Dritten Bundeswahlgesetz (BWG)¹ eingeführt. Dabei sollten vor allem jene Wähler von ihrem aktiven Wahlrecht Gebrauch machen können, die den Wahlbezirk aus gesundheitlichen oder sonstigen Gründen nicht aufsuchen können. Während 1957 jedoch nur 4,9 % diese Option genutzt haben, waren es bei der Wahl zum 17. Deutschen Bundestag 2009 bereits 21,4 %.² Diese Steigerung mag sowohl in der verstärkten Mobilität der Bürger als auch in der Lockerung der Zugangsvoraussetzungen zur Briefwahl begründet sein. Die zunehmende Verlagerung einer demokratisch legitimierenden Wahl in den privaten Bereich lässt jedoch die Frage aufkommen, ob die Briefwahl in der heutigen Form noch verfassungsgemäß ist und insbesondere dem Grundsatz der Öffentlichkeit der Wahl hinreichend Rechnung trägt.³ Dabei ist die Briefwahl für Menschen, die den Wahlraum in ihrem Wahlbezirk aus gesundheitlichen Gründen nicht aufsuchen können oder sich am Wahltag nicht im Wahlgebiet aufhalten, eine unverzichtbare Möglichkeit zur Stimmabgabe und sollte für sie weiter vorgehalten werden. Demgegenüber könnte aber jenen Menschen, die in der Lage sind, einen beliebigen Wahlbezirk innerhalb des Wahlgebiets aufzusuchen, die zusätzliche Möglichkeit der wohnortunabhängigen Stimmabgabe offeriert werden. Hierdurch blieben die Wähler in ähnlicher Weise mobil und flexibel wie bei der Briefwahl, gäben aber ihre Stimme in einer vom Wahlvorstand kontrollierten Umgebung ab, so dass die Einhaltung der Wahlgrundsätze besser gewährleistet wäre.

Nachfolgend soll die Stimmabgabe in einem beliebigen Wahlbezirk am Beispiel der Bundestagswahl näher betrachtet werden. Dabei werden verschiedene Möglichkeiten der Wahlgestaltung untersucht und die hiermit einhergehenden Vor- und Nachteilte aus technischer und rechtlicher Sicht gegeneinander abgewogen. Keinesfalls soll das Wahlsystem, d.h. die Zusammensetzung des Deutschen Bundestages und die Stimmabgabe durch die Wahl eines Wahlkreisabgeordneten und einer Landesliste angegriffen werden. In diesem Beitrag geht es ausschließlich um die Wahltechnik, d.h. die Art und Weise der Wahlausführung. Dabei liegt der Fokus auf deutschem Recht.

Das Wahlgebiet der Bundesrepublik Deutschland ist gemäß § 1 Abs. 2 in Verbindung mit § 2 Abs. 2 BWG in 299 Wahlkreise eingeteilt. Jeder Wahlkreis wird in Wahlbezirke untergliedert. Wahlbezirke bilden somit die unterste, nach wahlorganisatorischen Gesichtspunkten vorgenommene, räumliche Einteilung des Wahlgebiets.⁴ Sie sind bedeutsam für die Stimmabgabe, da sie den Ort derselben festlegen. Wer in einem Wählerverzeichnis eingetragen ist, kann gemäß § 14 Abs. 2 BWG nur in dem Wahlbezirk wählen, in dessen Wählerverzeichnis er geführt wird. Die Stimmabgabe in einem beliebigen Wahlbezirk des Wahlkreises setzt nach § 14 Abs. 3 a) BWG die Inhaberschaft eines Wahlscheins voraus, welcher aber nur auf fristgemäß zu stellenden Antrag erteilt wird.

Die Stimmabgabe in einem beliebigen Wahlbezirk des Wahlgebiets ist nach den aktuellen wahlgesetzlichen Vorschriften nicht möglich. Dies ist jedoch dem Wahlverfahren und nicht den grundrechtlichen Vorgaben geschuldet. So verlangt Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG nicht, dass der Wahlberechtigte sein Wahlrecht nur in dem Wahlbezirk ausübt, in dem er gemeldet ist. Ist die Prüfung der Wahlberechtigung gewährleistet und kann dabei sichergestellt werden, dass jeder Wahlberechtigte sein Wahlrecht tatsächlich nur einmal und höchst persönlich ausübt (siehe hierzu Kapitel 3), so kann die Bindung an den eigenen Wahlbezirk aufgegeben werden. Da das Wahlsystem aber beibehalten werden soll, muss gewährleistet sein, dass die Stimme in dem Wahlkreis gezählt wird, dem der Wähler zugeordnet ist (siehe hierzu Kapitel 4).

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Die Stimmabgabe eines wahlbezirksfremden Bürgers könnte von der Vorlage eines Wahlscheins abhängig gemacht werden. Dabei würde an die heutigen Regelungen angeknüpft, wonach die Erteilung eines Wahlscheins nur auf Antrag erfolgt (§ 17 Abs. 2 BWG) und die Stimmabgabe mit einem Wahlschein die Vorlage eines amtlichen Ausweispapiers voraussetzt (§ 59 Bundeswahlordnung [BWO]). Anders als in § 14 Abs. 3 a) BWG geregelt, würde die Inhaberschaft des Wahlscheins jedoch zur Stimmabgabe in einem beliebigen Wahlbezirk innerhalb des Wahlgebiets (und nicht nur des Wahlkreises) berechtigen. Diese Vorgehensweise hätte den Vorteil, dass keine neue Infrastruktur für die Wahlberechtigungsprüfung in einem fremden Wahlbezirk erforderlich ist. Insoweit würde von den existierenden Wählerverzeichnissen – wie bei der Briefwahl – Gebrauch gemacht werden können. Wer einen Wahlschein beantragt hat, könnte demnach auch nur bei Vorlage dieses Wahlscheins, dann jedoch in jedem beliebigen Wahlbezirk wählen. Wer keinen Wahlschein beantragt hat, könnte seine Stimme nur im eigenen Wahlbezirk abgeben.

Jedoch hat dieser Ansatz auch verschiedene Nachteile (die bereits in der heutigen Umsetzung existieren, in unserem Vorschlag aber eine größere Anzahl von Wählern betreffen würde): Der Wähler verliert sein Wahlrecht, wenn er den Wahlschein verliert. Darüber hinaus kann ein Angreifer einen Wahlenthaltungszwang auf den Wähler ausüben, indem er die Herausgabe des Wahlscheins verlangt. Beide Gefahren bestehen jedoch ebenso im Rahmen des aktuellen Wahlsystems. Wer heute einen Wahlschein erhalten, ihn aber anschließend verloren hat, kann sich nicht auf die Ausstellung des Wahlscheins berufen. Die Ersetzung eines verlorenen Wahlscheins kommt zur Vermeidung einer Doppelwahl grundsätzlich nicht in Betracht.⁶ Nur bei glaubhafter Versicherung eines fehlenden Zugangs kann gemäß § 28 Abs. 10 Satz 2 BWO bis zum Tag vor der Wahl, 12.00 Uhr, ein neuer Wahlschein erteilt werden. Ein weiterer Nachteil der Wahlberechtigungsprüfung durch Wahlschein liegt darin, dass sie nur jenen Wählern zugutekommt, die rechtzeitig vor der Wahl einen Wahlschein beantragt haben. Dem könnte jedoch durch direkte Versendung eines Wahlscheins an alle Wahlberechtigten begegnet werden. Dies würde allerdings die anderen Nachteile weiter verstärken.

Wäre eine Stimmabgabe in einem beliebigen Wahlbezirk möglich und möchte man auf die Ausdehnung des Einsatzbereiches der Wahlscheine verzichten, könnte der Wahlvorstand nach den geltenden Regelungen jedoch nur in das eigene Wählerverzeichnis Einsicht nehmen und daher auch nur die Wahlberechtigung der hierin eingetragenen Bürger überprüfen. Wollte er die Wahlberechtigung eines wahlbezirksfremden Bürgers kontrollieren, so müsste er in das Wählerverzeichnis derjenigen Gemeinde Einsicht nehmen, in dem der Wahlberechtigte verzeichnet ist oder – einfacher umsetzbar – in ein zentrales Wählerverzeichnis, so dies rechtlich zulässig und umsetzbar ist. Ein zentrales Wählerverzeichnis ließe sich bei Vorhandensein eines zentralen Bundesmelderegisters ohne weiteres realisieren. Ein solches ist jedoch weder im aktuellen Melderechtsrahmengesetz (MRRG)⁷, noch in dem vom Deutschen Bundestag am 28.6.2012 verabschiedeten und sich nunmehr im Vermittlungsausschuss befindlichen Gesetz zur Fortentwicklung des Meldewesens (MFortG)⁸ vorgesehen. Zwar fokussierte ein Referentenentwurf vom 6.12.2007⁹ die Anlegung eines zentralen Bundesmelderegisters. Dieses Konzept wurde aber von verschiedenen Datenschutzexperten abgelehnt. Dabei richtete sich die Kritik zumeist nicht gegen das Verzeichnis als solches, sondern vor allem gegen die Anzahl und Art der unter § 3 des Referentenentwurfs aufgezählten und zur Speicherung vorgesehenen Daten. Hierin liegt ein nicht zu rechtfertigender Eingriff in das aus Art. 2 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG folgende Recht auf informationelle Selbstbestimmung. Die Anlegung eines zentralen Wählerverzeichnisses ist jedoch nicht grundsätzlich abzulehnen. Entsprechend dem Zweckbindungsgrundsatz im Datenschutzrecht dürften die personenbezogenen Daten aber nur zum vorgesehen Zweck, der Prüfung der Wahlberechtigung, verwendet werden. Darüber hinaus dürften in dem Verzeichnis nur die Daten gespeichert werden, deren Prüfung zur Ausübung des aktiven Wahlrechts erforderlich ist: Vor- und Familienname, Geburtstag und aktuelle Wohnadresse.¹⁰

Die Wahlberechtigungsprüfung setzt die vorherige Identifikation und Authentifikation des Bürgers voraus. Derzeit wird jeder Wahlberechtigte schriftlich über seine Eintragung in das Wählerverzeichnis informiert. Die ihm zugesandte Wahlbenachrichtigung dient zugleich als Identitätsnachweis.¹¹ Gemäß § 56 Abs. 3 BWO hat der Wähler seine Wahlbenachrichtigung auf Verlangen des Wahlvorstandes abzugeben und, insbesondere wenn er seine Wahlbenachrichtigung nicht vorlegt, sich über seine Person auszuweisen. Die Abgabe der Wahlbenachrichtigung und der Ausweis über die eigene Person haben demnach nicht generell, sondern nur auf Geheiß des Wahlvorstandes zu erfolgen. Einer Vorlage der Wahlbenachrichtigung oder eines sonstigen Identifikations- und Authentifikationsnachweises bedarf es nicht, wenn eine persönliche Bekanntschaft zwischen Wähler und Wahlvorstand besteht. Der Bundeswahlordnung lässt sich jedoch nicht entnehmen, ob ein bestimmtes Ausweispapier vorzulegen ist. Insoweit muss jede amtliche Urkunde genügen, soweit sie geeignet und bestimmt ist, Nachweis über die Identität einer Person zu erbringen. Das Dokument sollte daher auch ein Foto beinhalten, da die korrekte Überprüfung der Identität andernfalls nicht gewährleistet ist.

Die Wahlberechtigung kann durch Abgleich der entsprechenden personenbezogenen Daten mit de-/zentralen Wählerverzeichnissen überprüft werden. § 18 MRRG und § 34 MFortG sehen bereits die Übermittlung personenbezogener Daten durch die Meldebehörde an sonstige öffentliche Stellen (§ 18 Abs. 1 MRRG) oder andere öffentliche Stellen im Sinne von § 2 Abs. 1 bis 3 und 4 Satz 2 Bundesdatenschutzgesetz (§ 34 Abs. 1 MFortG) vor, soweit dies zur Erfüllung der von ihrer Zuständigkeit oder in der Zuständigkeit des Empfängers liegenden Aufgaben erforderlich ist. Außerdem kann gemäß § 14 Abs. 1 Satz 2 BWO das Verzeichnis der Wahlberechtigten auch im automatisierten Verfahren geführt werden.

Damit der Wahlvorstand prüfen kann, ob ein Bürger, der in seinem Wahlbezirk vorstellig wird, formell wahlberechtigt ist und ob er sein Wahlrecht bereits verbraucht hat, sind Angaben über den Familien- und Vornamen sowie über den Wohnort des Bürgers erforderlich, weswegen eine Übermittlung personenbezogener Daten notwendig ist. Diese Datenübermittlung könnte per Telefon oder über das Internet mittels gesicherter Verbindung erfolgen, was auch bereits in § 39 Abs. 3 MFortG vorgesehen ist. Da die Verwendung von Telefonen unpraktikabel erscheint, wird diese im Folgenden nicht weiter betrachtet. Bei dem Zugriff auf ein Wählerverzeichnis über das Internet würden übliche Sicherheitsmechanismen zur sicheren Datenübertragung, wie TLS/SSL, eingesetzt.

Hinsichtlich der Datenübermittlung ist allerdings fraglich, ob der Wahlvorstand als Datenempfänger eine öffentliche Stelle im Sinne der aufgezeigten Regelung ist. Die Gemeindebehörden nehmen die ihnen durch das Bundeswahlgesetz zugewiesenen hoheitlichen Tätigkeiten im Rahmen einer Organleihe für den Bund wahr.¹² Der Wahlvorstand wird wiederum als Wahlorgan für die Gemeinde tätig. Insoweit könnte eine Datenübertragung auch an ihn direkt erfolgen. Damit ist ein Zugriff durch den Wahlvorstand auf wahlbezirksfremde Wählerverzeichnisse also nicht grundsätzlich untersagt.

Bei einer Wahlberechtigungsprüfung über das Internet und bei Beibehaltung der klassischen Identifikation und Authentifizierung müsste der Wahlvorstand die notwendigen Daten des betreffenden Wählers von einem der vorgelegten Dokumente elektronisch erfassen und dann die entsprechende Wahlberechtigungsanfrage verschicken. Bei dieser Form der elektronischen Wahlberechtigungsprüfung ist zu beachten, dass extra Kosten für die Bereitstellung einer Public Key Infrastruktur (PKI) zur Gewährleistung der sicheren Übertragung entstehen. Schließlich ist problematisch, dass die übertragenen personenbezogenen Daten nur so lange geheim bleiben, wie das verwendete Verschlüsselungsverfahren sicher ist; d.h. jemand, der die Daten zur Wahlberechtigungsprüfung auf der Übertragung abgefangen und gespeichert hat, weiß, wer gewählt hat und wer nicht (da genau deren Abfragen über das Netzwerk verschickt wurden). Dies kann auch das Wahlgeheimnis beeinträchtigen, je nachdem, ob und wenn ja, wie die Stimmen elektronisch übertragen werden.

Die Wahlberechtigung könnte auch unter Einbindung des neuen Personalausweises (nPA) überprüft werden. Dieser ermöglicht durch seine Datenfelder und insbesondere die eID-Funktion¹³ eine eindeutige dienstbezogene Online-Authentifikation.¹⁴ Der nPA unterstützt eine Altersverifikation, eine Wohnortabfrage und eine Pseudonymisierung (Restricted-ID). Diese Funktionen können zur Wahlberechtigungsprüfung verwendet werden, indem sie mit den Angaben im jeweiligen Wählerverzeichnis verglichen werden. Durch die Restricted-ID Funktion wüsste weder der PC des Wahlvorstandes noch das Wählerverzeichnis für wen die Wahlberechtigung geprüft werden soll. Das Wählerverzeichnis kann die Anfrage, ob diese Restricted-ID (der Wähler) wahlberechtigt ist oder nicht, beantworten, ohne zu wissen wer der konkrete Wähler hinter der Restricted-ID ist. Allerdings kann die Identität des Wählers durch ein Abhören des Netzwerkes aufgedeckt werden, sobald die kryptographischen Algorithmen zur Generierung der Restricted-ID und zur Sicherung der Internetverbindung gebrochen sind, wobei der Angreifer auch den öffentlichen Schlüssel des nPAs und des Wählerverzeichnisses (eID-Server) kennen müsste. Darüber hinaus können Wählerverzeichnis (eID-Server) und Zertifizierungsstelle des nPAs bereits heute die beim Wählerverzeichnis gespeicherten Restricted-IDs den entsprechenden Wählern zuordnen.¹⁵ Das dauerhafte Speichern der Restricted-IDs beim Wählerverzeichnis sollte daher verboten und das Löschen vom zuständigen Datenschutzbeauftragten überprüft werden.

Eine Authentifizierung anhand des nPA bringt aber im Vergleich zu den vorherigen Möglichkeiten viele Vorteile für den Datenschutz mit sich, da nur ein Pseudonym anstelle der personenbezogenen Daten übertragen wird. Da der Wähler immer die gleiche Restricted-ID für eine Wahl haben würde, bliebe auch der Versuch einer mehrfachen Stimmabgabe nicht unentdeckt. Außerdem könnten Personen, die nach § 13 BWG vom Wahlrecht ausgeschlossen sind, sehr einfach identifiziert werden, indem die sogenannte «Nationale Zertifikats-Autorität für Verifizierung» eine entsprechende Revozierungsliste veröffentlicht, welche die vom Wahlrecht ausgeschlossenen wahlspezifischen Restricted-IDs enthält. In Abhängigkeit von der Implementierung könnte die erfolgreiche Wahlberechtigungsprüfung entweder von einem Mitglied des Wahlvorstandes entgegengenommen werden oder von dem Wahlgerät, das den Stimmabgabeprozess startet.

Darüber hinaus müsste der Wahlvorstand die personenbezogenen Daten nicht mehr manuell eintippen, was fehleranfällig und zeitaufwendig ist. Es ist jedoch zu beachten, dass derzeit nicht alle Bürger im Besitz eines nPA sind daher nicht alle Bürger den nPA im Rahmen der Wahlberechtigungsprüfung vorlegen könnten. Man könnte die Authentifizierung anhand des nPA jedoch optional jenen Wahlberechtigten anbieten, die bereits im Besitz eines solchen Dokuments sind und die eID Funktion freigeschaltet haben. Zwar verlangt der Grundsatz der Gleichheit der Wahl neben der Zählwert- und Erfolgswertgleichheit auch, dass jeder Bürger sein aktives Wahlrecht in formal gleicher Weise ausüben können muss. Dies bedeutet jedoch nicht, dass es nur eine Möglichkeit der Stimmabgabe geben darf. So bringt auch die Briefwahl einen von der Präsenzwahl abweichenden Weg der Stimmabgabe mit sich. Dieser ist aber verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, da er nur optional angeboten und hierdurch der Grundsatz der Allgemeinheit der Wahl gestärkt wird.¹⁶ Letztlich bleibt festzustellen, dass man bei Beantragung eines Personalausweises seit dem 1.11.2010 nur noch den nPA erhält, jedoch keine Umtauschpflicht für «alte» Personalausweise besteht. Da ein solcher nach § 6 Abs. 1 PAuswG zehn Jahre gültig ist, werden bis zum 31.10.2020 noch «alte» Personalausweise im Umlauf sein. Danach müssten aber alle Wahlberechtigten im Besitz eines nPA sein und könnten diesen zur Authentifizierung vorlegen, soweit sie die eID Funktion freigeschaltet haben. Allerdings müsste auch nach dem 31.10.2020 eine weitere Möglichkeit zur Identifizierung und Authentifizierung bereitgehalten werden.

Eine Regelung, wonach sich Wähler ausschließlich durch Vorlage ihres nPA ausweisen können, stellt einen nicht zu rechtfertigenden Eingriff in Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG dar, indem sie gegen den Grundsatz der Allgemeinheit der Wahl verstößt. So ist es stets möglich, dass der Betroffene seinen nPA unmittelbar vor der Wahl verloren hat oder er ihm sonst wie abhandengekommen ist. Denkbar ist daher auch die Vorlage eines anderen Dokuments, welches zum Nachweis der Identität geeignet und bestimmt ist. Da die hier vorgeschlagene Wahltechnik die wahlkreisunabhängige Wahl innerhalb des Wahlgebiets vorsieht, muss das Ausweisdokument auch den Wohnort des Betroffenen aufzeigen, um die Verbindung zum Wahlkreis herstellen und die Stimmen für die vorgesehenen Kandidaten zählen zu können. Ein Führerschein eignet sich somit nicht, da er keine Auskunft über den Wohnort des Inhabers erteilt. Um tatsächlich jedem Wahlberechtigten eine Authentifikation zu ermöglichen, kann jedoch auch weiterhin an der Ausstellung einer Wahlbenachrichtigung festgehalten werden. Diese könnte dann wiederum als Identitätsnachweis eingesetzt werden. Die hierauf vermerkten personenbezogenen Daten würden im weiteren Verlauf durch den Wahlvorstand in das System eingegeben werden. Dies ist juristisch nicht zu beanstanden, da die Führung der Wählerverzeichnisse bereits nach § 14 Abs. 1 Satz 2 BWO im automatisierten Verfahren erfolgen darf. Dabei muss sichergestellt werden, dass die zur Wahlberechtigungsprüfung erforderlichen Daten auch nur zum vorgesehen Zweck eingesetzt und verschlüsselt übertragen werden.

Bei Beibehaltung des Wahlsystems und gleichzeitiger wohnortunabhängiger Stimmabgabe muss sichergestellt sein, dass jedem Wähler der Stimmzettel ausgehändigt wird, der seinem Wahlkreis entspricht, und seine Stimme auch dort zum Tragen kommt.

Wenn die Stimmabgabe weiterhin auf Papier erfolgen soll, kann dies realisiert werden, indem entweder in jedem Wahlbezirk genügend Stimmzettel aus allen Wahlkreisen vorgehalten werden oder der Wahlvorstand den entsprechenden Stimmzettel bei Bedarf ausdruckt. Der erste Ansatz verlangt, dass jeder Wahlbezirk genügend Stimmzettel aller Wahlkreise bereithält, um tatsächlich allen Wahlberechtigten eine Stimmabgabe zu ermöglichen. Diese Vorgehensweise erscheint daher unpraktikabel. Die Auszählung der Papierstimmzettel kann entweder in dem Wahlbezirk, in dem der Wähler seine Stimme abgegeben hat, oder in dem Wahlbezirk, in dessen Wählerverzeichnis der Wähler geführt wird, erfolgen. Die erste Möglichkeit tangiert den Grundsatz der geheimen Wahl, wenn nur ein Wähler (oder wenige Wähler) seine Stimme in einem anderen Wahlbezirk abgegeben hat. In diesem Fall wüsste der jeweilige Wahlvorstand, wie die betreffende Person gewählt hat. Die zweite Möglichkeit setzt eine Übermittlung des Stimmzettels an den entsprechenden Wahlbezirk voraus. Ein Versand per Post stellt jedoch aufgrund der damit einhergehenden zeitlichen Verzögerung einen großen Nachteil dar. Denkbar wäre auch eine elektronische Übermittlung des Stimmzettels. Insoweit bleibt jedoch nur die Möglichkeit des Einscannens und einer anschließenden Übertragung an den entsprechenden Wahlbezirk. Um den Grundsatz der freien und geheimen Wahl zu gewährleisten, müsste der Stimmzettel vom Wähler persönlich eingescannt und verschickt werden. Der auf diese Weise elektronisch erfasste Stimmzettel müsste außerdem direkt nach dem Scannen verschlüsselt und über einen gesicherten Kanal zum entsprechenden Wahlbezirk übertragen werden. Der Papierstimmzettel wahlbezirksfremder Wähler müsste schließlich zu einer zentralen Stelle gebracht werden, wobei das Wahlgeheimnis zu sichern ist. Eine solche Vorgehensweise erfordert die Einbindung von Kryptografie. Ob dies mit den verfassungsrechtlichen Vorgaben, insbesondere mit dem Grundsatz der Öffentlichkeit der Wahl vereinbar ist, soll in Kapitel 5 näher betrachtet werden.

Alternativ könnte allen Wählern auch ein elektronischer Stimmzettel zur Verfügung gestellt werden. Die Stimme würde hierbei elektronisch abgegeben und entweder direkt oder am Ende der Wahl über eine gesicherte Verbindung zu dem entsprechenden Wahlbezirk geschickt und dort ausgezählt werden. Um den Grundsatz der freien und geheimen Wahl zu gewährleisten, müsste die Stimme direkt mit der Abgabe verschlüsselt werden. Durch Einbindung kryptographischer Algorithmen bietet dieser Ansatz gegenüber der Briefwahl und der bisherigen Präsenzwahl im eigenen Wahlbezirk ein gesteigertes Maß an Verifizierbarkeit, weil man die korrekte Verarbeitung der eigenen Stimme ortsunabhängig kontrollieren kann. Darüber hinaus vermag dieser Ansatz sehbehinderten Menschen eine persönliche Stimmabgabe zu ermöglichen, was nicht nur den Grundsatz der Unmittelbarkeit der Wahl, sondern auch das Wahlgeheimnis stärkt, da diese Wähler – anders als in § 57 BWO vorgesehen – keine Hilfsperson mit in die Wahlkabine nehmen müssten, ihre Stimme also tatsächlich persönlich und geheim abgeben könnten. Außerdem könnten Wähler die Auswirkungen ihrer Stimmabgabe bei Nutzung eines elektronischen Stimmzettels deutlich besser nachvollziehen, da das System entsprechende Rückmeldungen geben kann. So ist es denkbar, dass der Wähler über die Gültigkeit seiner Stimme informiert wird. Ferner könnten hierdurch Kosten für Papierstimmzettel eingespart werden. Allerdings würden neue Kosten für die Bereitstellung und Wartung entsprechender elektronischer Wahlgeräte und der PKI entstehen.

Die Autoren haben die generelle Umsetzbarkeit der Stimmabgabe in einem beliebigen Wahlbezirk am Beispiel der Bundestagswahlen untersucht. Dabei wurde gezeigt, dass ein zentrales Wählerverzeichnis nicht grundsätzlich abzulehnen ist. Bei der Wähleridentifizierung und Authentifizierung sowie bei der Wahlberechtigungsprüfung wurden verschiedene Ansätze diskutiert. Der Wahlschein und das Telefon sind aus Flexibilitäts- und Praktikabilitätsgründen keine geeigneten Lösungen; manuelles Eintippen und der nPA haben beide ihre Vor- und Nachteile. Im Hinblick auf die Stimmabgabe und Auszählung hat sich gezeigt, dass beide Schritte elektronisch erfolgen sollten, um das Wahlgeheimnis gegenüber dem Wahlvorstand oder gegenüber einem Dritten (z.B. durch einen Lauschangriff über das Internet) in bestmöglicher Weise zu sichern. Hierbei ist die Einbindung kryptographischer Verfahren unumgänglich, d.h. die Stimme müsste verschlüsselt übertragen werden. Insofern bleibt zu hinterfragten, ob diese Vorgehensweise dem Grundsatz der Öffentlichkeit der Wahl zuwiderläuft.

Danach muss jeder Bürger die wesentlichen Schritte der Wahlhandlung und Ergebnisermittlung zuverlässig und ohne besondere Sachkenntnis überprüfen können.¹⁷ Kryptografie beruht auf mathematischen Vorgängen, die zwar visualisiert, aber bislang noch nicht so dargestellt werden können, dass sie jedermann unabhängig von entsprechenden Spezialkenntnissen verstehen kann. Zwar ist der Grundsatz der Öffentlichkeit der Wahl – wie die geschriebenen Wahlgrundsätze des Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG – zunächst vorbehaltlos gewährleistet. Allerdings bringt es bereits «die Natur der Sache mit sich, dass nicht jeder der verfassungsrechtlich festgelegten Wahlrechtsgrundsätze in voller Reinheit verwirklicht werden kann.»¹⁸ Die Einschränkung eines Wahlrechtsgrundsatzes ist damit nicht per se verfassungswidrig, sondern kann gerechtfertigt sein, soweit der Verfassung eine ausreichende Ermächtigung zu entnehmen ist, die Abweichung zur Sicherung staatspolitischer Ziele geboten erscheint oder wenn es nötig ist, einen Wahlrechtsgrundsatz im Interesse eines anderen einzuschränken.¹⁹ Durch eine wohnortunabhängige Stimmabgabe könnte der Grundsatz der Allgemeinheit der Wahl deutlich gestärkt werden. Insoweit würde auch jenen Menschen die Möglichkeit zur aktiven Teilnahme an der Wahl gegeben werden, die sich kurzfristig für eine Reise am Wahltag oder ein anderweitig begründetes Fernbleiben vom Wahlbezirk entscheiden. Diesem Anspruch vermag die Briefwahl gerade nicht gerecht zu werden, da sie die vorzeitige Beantragung eines Wahlscheins voraussetzt. Darüber hinaus würde die Stimmabgabe in einem beliebigen Wahlbezirk anders als bei der Briefwahl auch nicht in das private Umfeld des Wahlberechtigten verlagert und einer öffentlichen Kontrolle entzogen werden.²⁰ Bei der wohnortunabhängigen Präsenzwahl wäre die Einhaltung der Wahlrechtsgrundsätze während der Stimmabgabe gewährleistet und durch die Öffentlichkeit kontrollierbar, da jedermann sehen kann, dass der Wähler die Wahlkabine allein betritt und sie anschließend auch wieder allein verlässt. Obgleich die Briefwahl einen unverzichtbaren Wahlkanal für alle Bürger darstellt, die einen Wahlbezirk innerhalb des Wahlgebiets tatsächlich nicht aufsuchen können, liegt angesichts der stetig wachsenden Anzahl von Briefwählern die Vermutung nahe, dass diese Option auch von Menschen wahrgenommen wird, die ihrer gar nicht bedürfen. Um jedoch eine bestmögliche Sicherung der Wahlrechtsgrundsätze zu gewährleisten, sollte die wohnortunabhängige Präsenzwahl als ein zusätzlicher Wahlkanal in Betracht gezogen werden. Dabei sollte auch untersucht werden, ob eine Anwendung auf Landtags- und Kommunalwahlen verfassungskonform realisierbar ist. Insoweit muss jedoch bedacht werden, dass in Deutschland die einzelnen Länder das aktive Wahlrecht regelmäßig an eine bestimmte Bestandsdauer des Wohnsitzes im jeweiligen Land knüpfen.²¹ Darüber hinaus ist zu bedenken, dass Landtags- und Kommunalwahlen nicht zeitgleich in allen Ländern stattfinden und eine Stimmabgabe außerhalb des eigenen Bundeslandes oder der eigenen Kommune nur mit großem organisatorischem Aufwand realisierbar wäre.

Basierend auf den Erkenntnissen dieser Arbeit sollten darüber hinaus die juristischen Voraussetzungen für die Aufstellung eines zentralen Wählerverzeichnisses weiter konkretisiert und praktische Lösungen für den Zugang zu den derzeit dezentral aufgestellten Wählerverzeichnissen angestrebt werden. Dabei sollten sowohl die Wähleridentifikation und -authentifikation mit der Wahlbenachrichtigung und dem nPA als auch eine Kombination beider Ansätze fokussiert werden.

 

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Jurlind Budurushi, Doktorand, TU Darmstadt / CASED, Fachbereich Informatik, SecUSo – Security, Usability and Society.

 

Maria Henning, Doktorandin, Universität Kassel, Institut für Wirtschaftsrecht, Fachgebiet Öffentliches Recht, Projektgruppe verfassungsverträgliche Technikgestaltung (provet).

 

Melanie Volkamer, Juniorprofessorin, TU Darmstadt / CASED, Fachbereich Informatik, SecUSo – Security, Usability and Society.

 

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