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Die Gesetzgebung zählt zu jenen Themen, mit denen sich Friedrich Lachmayer – auch bedingt durch seine Tätigkeit im BundeskanzleramtVerfassungsdienst –besonders intensiv auseinandergesetzt hat. Das Verfahren der Gesetzgebung bildet einen Bereich der Rechtsordnung, der – im Vergleich zur Dynamik, die in vielen anderen Rechtsmaterien vorherrscht – eine relativ hohe Kontinuität aufweist und in der Vergangenheit nur wenigen Änderungen unterworfen war. Umso beachtenswerter ist es, dass gerade im Rahmen der Verwaltungsgerichtsbarkeits-Novelle 2012¹, die unbestritten zu den tiefgreifendsten Reformen des B-VG zählt und das österreichische Rechtschutzsystem mit 1. Jänner 2014 komplett auf neue Beine stellt, auch das Gesetzgebungsverfahren auf Bundes- und Landesebene bedeutende Änderungen erfahren hat. Diesen soll im Folgenden – auch wenn sie im Vergleich zur Einführung der Verwaltungsgerichte erster Instanz bloße Nebenaspekte bilden – besonderes Augenmerk geschenkt werden.

Angesprochen sind dabei in erster Linie die engen institutionellen Verflechtungen, die im Bereich der Gesetzgebung zwischen Bund und Ländern bestehen,² nämlich konkret die unmittelbaren Zustimmungsrechte der Länder zu Bundesgesetzen einerseits und die Mitwirkung der Bundesregierung an der Landesgesetzgebung andererseits. Aus der Sicht der Gesetzgebungslehre ist zudem die in Art. 136 Abs. 2 B-VG (neu) normierte Einbindung der Länder in die Vorbereitung von Gesetzesvorhaben zur Erlassung und Änderung des Verwaltungsgerichtsverfahrensgesetzes von Interesse. Eine weitere wichtige Neuerung im Gesetzgebungsverfahren betrifft schließlich die durch Art. 101a B-VG nunmehr mögliche (authentische) Kundmachung der Landesgesetze im Rechtsinformationssystem des Bundes (RIS); ein Aspekt, der auch Friedrich Lachmayer interessieren dürfte, zählt doch gerade der Jubilar als langjähriger Projektleiter des RIS zu den Konzepteuren und Entscheidungsträgern der frühen Jahre, die das umfassende RIS angestrebt und auch verwirklicht haben.³

Die für einen Bundesstaat typische Beteiligung der Länder an der Bundesgesetzgebung⁴ erfolgt in Österreich in erster Linie durch den Bundesrat, der nach Art. 24 B-VG die zweite Kammer des Bundesparlaments bildet.⁵ Es entspricht aber ebenso dem bundesstaatlichen Prinzip, wenn die notwendige Mitwirkung der Gliedstaaten an der Gesetzgebung des Bundes nicht durch eine Länderkammer wie den Bundesrat, sondern unmittelbar durch die Länder erfolgt.⁶ Auch die österreichische Bundesverfassung sieht zusätzlich zum Bundesrat in bestimmten Fällen eine solche unmittelbare Mitwirkung der Länder an der Erzeugung von Bundesgesetzen vor.⁷ Das B-VG hat derartige Zustimmungsrechte der Länder zu bestimmten Bundesgesetzen bis dato in den Art. 14b Abs. 4, Art. 129a Abs. 2 sowie Art. 102 Abs. 1 und 4 B-VG normiert. Die hier geforderte Zustimmung der Länder bildet einen Teilakt der Bundesgesetzgebung und ist als solche Voraussetzung dafür, dass das betreffende Bundesgesetz verfassungsmäßig zustande kommt.

Die genannten Bestimmungen sind zum Teil unterschiedlich ausgestaltet.⁸ Auch hinsichtlich des konkreten Regelungszwecks ist zu differenzieren. Einerseits geht es darum, Eingriffe in Länderkompetenzen, die durch einfache Bundesgesetze möglich sind, auszugleichen. Bei Art. 102 Abs. 1 und 4 B-VG handelt es sich um Durchbrechungen des Organisationsprinzips der mittelbaren Bundesverwaltung, die zu Lasten der Länder gehen. Art. 129a Abs. 2 B-VG ermächtigt den einfachen Gesetzgeber, eine unmittelbare Anfechtung erstinstanzlicher Entscheidungen beim UVS vorzusehen, was zu einer «Ausschaltung» der Landesebene – also des Landeshauptmannes und der Landesregierung – in jenen Fällen führt, in denen der Rechtszug unmittelbar von der Bezirksverwaltungsbehörde⁹ an den UVS vorgesehen ist.¹⁰ Andererseits können solche Zustimmungsrechte aber auch das Ergebnis eines politischen Kompromisses sein. Einen solchen Fall bildet Art. 14b Abs. 4 B-VG, der als Ausgleich für die im Jahr 2002¹¹ erfolgte Einschränkung der früheren Länderkompetenzen auf dem Gebiet des Vergabewesens anzusehen ist.

Die Verwaltungsgerichtsbarkeits-Novelle 2012 führt zum einen – bedingt durch das Aufgehen der UVS in den Landesverwaltungsgerichten – zum Entfall des Zustimmungsrechts gemäß Art. 129a Abs. 2 B-VG. Zum anderen werden eine Reihe neuer Zustimmungsrechte der Länder geschaffen.

Zunächst ist auf Art. 130 Abs. 2 B-VG (neu) hinzuweisen, der den Bundes- und die Landesgesetzgeber ermächtigt, «sonstige Zuständigkeiten der Verwaltungsgerichte»¹² zur Entscheidung über Beschwerden wegen Rechtswidrigkeit vorzusehen. Nach Z 1 sind solche Beschwerden auf den Bereich der Hoheitsverwaltung beschränkt. Den Erläuterungen¹³ zu Folge scheiden daher sowohl Akte der Gerichtsbarkeit als auch Akte der Privatwirtschaftsverwaltung oder sogenannte verwaltungsrechtliche Verträge¹⁴ aus. Gemäß Art. 130 Abs. 2 zweiter Satz B-VG (neu) dürfen Bundesgesetze gemäß Z 1 in den Angelegenheiten der Vollziehung des Bundes, die nicht unmittelbar von Bundesbehörden besorgt werden, sowie in den Angelegenheiten des Art. 11, 12, 14 Abs. 2 und 3 und 14a Abs. 3 und 4 B-VG nur mit Zustimmung der Länder kundgemacht werden.

Art. 131 Abs. 4 Z 1 B-VG (neu) bestimmt, dass in den Rechtssachen, die nach dem Konzept des Art. 131 B-VG grundsätzlich in die Zuständigkeit der Verwaltungsgerichte des Bundes fallen, durch Bundesgesetz eine Zuständigkeit der Landesverwaltungsgerichte vorgesehen werden kann. Solche Bundesgesetze dürfen jedoch «nur mit Zustimmung der Länder kundgemacht werden».¹⁵ Umgekehrt bedarf es auch einer Zustimmung der Länder in den Fällen einer Zuständigkeitsverschiebung in Richtung Verwaltungsgerichte des Bundes. Gemäß Art. 131 Abs. 4 Z 2 lit. b B-VG (neu) kann nämlich der Bundesgesetzgeber in Rechtssachen in den Angelegenheiten der Vollziehung des Bundes, die nicht im Sinne des Art. 131 Abs. 2 B-VG (neu) in unmittelbarer Bundesverwaltung besorgt werden, sowie in den Angelegenheiten des Art. 11, 12, 14 Abs. 2 und 14a Abs. 3 B-VG eine Zuständigkeit der Verwaltungsgerichte des Bundes vorsehen.¹⁶ Den Erläuterungen¹⁷ zufolge ist eine solche Zuständigkeitserklärung auch in Rechtssachen in den Angelegenheiten des eigenen Wirkungsbereiches der Gemeinde oder eines sonstiges Selbstverwaltungskörpers¹⁸ möglich.

Der Zustimmung der Länder bedürfen aber auch bundesgesetzlich normierte Zuständigkeitsverschiebungen zu den ordentlichen Gerichten, wie sie der neue Art. 94 Abs. 2 B-VG ermöglicht. Dieser bestimmt, dass durch Bundes- oder Landesgesetz in einzelnen Angelegenheiten anstelle der Erhebung einer Beschwerde beim Verwaltungsgericht ein Instanzenzug von der Verwaltungsbehörde an die ordentlichen Gerichte vorgesehen werden kann. In den Angelegenheiten der Vollziehung des Bundes, die nicht unmittelbar von Bundesbehörden besorgt werden, sowie in den Angelegenheiten des Art. 11, 12, 14 Abs. 2 und 14a Abs. 3 und 4 B-VG dürfen solche Bundesgesetze nur mit Zustimmung der Länder kundgemacht werden.

Ein weiteres (neues) Zustimmungsrecht wird den Ländern schließlich in Art. 135 Abs. 1 B-VG (neu) eingeräumt. Dieser bestimmt zunächst, dass die Verwaltungsgerichte grundsätzlich durch Einzelrichter erkennen. Im Verwaltungsgerichtsverfahrensgesetz oder in Bundes- oder Landesgesetzen kann jedoch eine Senatszuständigkeit festgelegt werden. Darüber hinaus steht es dem Materiengesetzgeber offen, eine Mitwirkung von fachkundigen Laienrichtern vorzusehen. Art. 135 Abs. 1 fünfter Satz B-VG (neu) verlangt allerdings, dass «die Zustimmung der beteiligten Länder eingeholt werden» muss, insoweit ein Bundesgesetz vorsieht, dass ein Landesverwaltungsgericht in Senaten zu entscheiden hat oder fachkundige Laienrichter an der Rechtsprechung mitwirken.

Aus formaler Sicht fällt auf, dass der Wortlaut der Art. 130 Abs. 2 zweiter Satz B-VG (neu), Art. 131 Abs. 4 letzter Satz B-VG (neu) und Art. 94 Abs. 2 zweiter Satz B-VG – im Unterschied zu Art. 135 Abs. 1 fünfter Satz B-VG (neu) – an die Kundmachung des Bundesgesetzes anknüpft. Diese Abweichung in der Formulierung ist auch bei den bereits bestehenden Zustimmungsrechten der Länder festzustellen.¹⁹ Die Bezugnahme auf die Kundmachung wurde in der Vergangenheit teilweise als Argument herangezogen, die Zustimmung der Länder als Kundmachungsvoraussetzung zu qualifizieren.²⁰ Durch die mit der Einfügung des Art. 42a B-VG und die Ergänzung des Art. 43 B-VG erfolgte Einordnung der Zustimmung der Länder im Prozess der Bundesgesetzgebung dürfte dieser Standpunkt jedoch überholt sein.²¹

Ein weiteres Detail im Wortlaut ist, dass Art. 135 Abs. 1 fünfter Satz B-VG (neu) die Einholung der Zustimmung der «beteiligten» Länder verlangt, während Art. 130 Abs. 2 zweiter Satz B-VG (neu), Art. 131 Abs. 4 letzter Satz B-VG (neu) und Art. 94 Abs. 2 zweiter Satz B-VG bloß auf die Zustimmung der Länder abstellen. Wie schon im Fall des Art. 14b Abs. 4 B-VG betonen auch die Erläuterungen²² zu Art. 131 Abs. 4 B-VG (neu), dass hier stets die Zustimmung aller Länder erforderlich ist.²³ Auch diese Divergenz ist nicht neu; sie findet sich bereits bei den bestehenden Zustimmungsrechten.²⁴ Aus der Formulierung «Zustimmung der beteiligten Länder» wird abgeleitet, dass eine länderweise unterschiedliche Regelung durch das betreffende Bundesgesetz nicht ausgeschlossen ist.²⁵ Im Fall zulässigen partikulären Bundesrechts wäre somit bloß die Zustimmung jener Länder einzuholen, die von der Regelung betroffen sind. Misst man dem Unterschied im Wortlaut eigenständige normative Bedeutung zu, so hat das zur Konsequenz, dass Zuständigkeitsbegründungen nach Art. 130 Abs. 2 B-VG (neu) oder Zuständigkeitsverschiebungen nach Art. 131 Abs. 4 B-VG (neu) und Art. 94 Abs. 2 B-VG nur bundeseinheitlich erfolgen dürfen, die Festlegung einer Senatszuständigkeit oder einer Mitwirkung fachkundiger Laienrichter hingegen länderweise unterschiedlich geregelt werden könnte. Ob es dafür allerdings einen praktischen Anwendungsbereich gibt, erscheint fraglich. Die – jedenfalls dem Wortlaut nach – unterschiedliche Ausgestaltung der Zustimmungsrechte der Länder zu Bundesgesetzen lässt auch insgesamt kein System erkennen. Es ist insbesondere nicht nachvollziehbar, warum in den Fällen der Art. 129a Abs. 2, Art. 102 Abs. 1 und 4 B-VG sowie Art. 135 Abs. 1 fünfter Satz B-VG (neu) eine länderweise unterschiedliche Regelung zulässig sein soll, während in den Fällen des Art. 14b Abs. 4 B-VG, Art. 94 Abs. 2 B-VG, Art. 130 Abs. 2 B-VG (neu) und Art. 131 Abs. 4 B-VG (neu) nur eine bundeseinheitliche Vorgehensweise möglich ist. Dies legt die Vermutung nahe, dass es sich hier möglicherweise um eine sprachliche Ungenauigkeit des Verfassungsgesetzgebers handelt und nicht um eine inhaltlich differenzierende Regelung.

Inhaltlich betrachtet fügen sich Art. 94 Abs. 2 zweiter Satz B-VG, Art. 130 Abs. 2 B-VG (neu), Art. 131 Abs. 4 letzter Satz B-VG (neu) und Art. 135 Abs. 1 fünfter Satz B-VG (neu) gut in das bestehende Schema der Zustimmungsrechte der Länder ein. In allen vier Fällen bildet die mit den Zustimmungsrechten den Ländern eingeräumte Vetoposition ein Korrektiv für den durch einfaches Bundesgesetz möglichen Eingriff in Länderkompetenzen. Nach Art. 130 Abs. 2 B-VG (neu) kann der Bundesgesetzgeber auch zusätzliche Zuständigkeiten der Landesverwaltungsgerichte begründen. Eine solche «Inanspruchnahme» von Landesorganen soll nur mit Zustimmung der Länder möglich sein. Art. 131 Abs. 4 B-VG (neu) ermächtigt den einfachen Bundesgesetzgeber, Ausnahmen von der verfassungsrechtlich festgelegten Zuständigkeitsverteilung zwischen den Landesverwaltungsgerichten und den Bundesverwaltungsgerichten vorzusehen. Solche Aufgabenverschiebungen können jedoch nur mit Zustimmung der Länder erfolgen. Umgekehrt sieht die (fast)²⁶ spiegelbildliche Konstruktion in Art. 131 Abs. 5 B-VG (neu) vor, dass Landesgesetze, die für Angelegenheiten des selbständigen Wirkungsbereiches der Länder die Verwaltungsgerichte des Bundes für zuständig erklären, der Zustimmung des Bundes bedürfen.²⁷ Solche «Flexibilisierungsklauseln»²⁸ tragen zu einem beweglicheren System auf Vollziehungsebene bei, wodurch den österreichischen Realitäten besser begegnet werden kann.²⁹ Dass einfachgesetzlich angeordnete Abweichungen von der verfassungsrechtlich festgeschriebenen Zuständigkeitsverteilung nur im Konsens zwischen Bund und Ländern zulässig sein sollen, erscheint aus verfassungspolitischer Sicht nachvollziehbar. Ähnliches gilt für die Zuständigkeitsverschiebungen nach Art. 94 Abs. 2 Satz B-VG. Auch hier soll der Bundesgesetzgeber einzelne Angelegenheiten, die in die Zuständigkeit der Landesverwaltungsgerichte fallen, nur mit Zustimmung der Länder den ordentlichen Gerichten übertragen können.

Kritischer muss hingegen die Bewertung der Zustimmungsrechte gemäß Art. 135 Abs. 1 fünfter Satz B-VG (neu) ausfallen. Das Vetorecht der Länder lässt sich hier damit begründen, dass der Bundgesetzgeber Senatszuständigkeiten und eine Mitwirkung von fachkundigen Laienrichtern vorsehen kann und damit dort, wo Landesverwaltungsgerichte zuständig sind, in die Organisationshoheit der Länder eingreift.³⁰ Art. 135 B-VG (neu) enthält keine Vorgaben, in welchen Fällen und in welchem Umfang Senatszuständigkeiten und Laienrichterbeteiligungen vorgesehen werden können.³¹ Der Materiengesetzgeber ist insofern nur an den Gleichheitssatz gebunden.³² Die Festlegung einer Senatszuständigkeit und einer Laienrichterbeteiligung muss damit sachlich gerechtfertigt sein. Die Entscheidung darüber bildet eine Fachfrage, die nach materienspezifischen Gesichtspunkten zu treffen ist. Den in bestimmten Fällen³³ mit der Festlegung einer Senatszuständigkeit und einer Laienrichterbeteiligung verbundenen Eingriff in die Organisationshoheit der Länder versucht Art. 135 Abs. 1 fünfter Satz B-VG (neu) bereits dadurch «abzufedern», dass die Größe der Senate vom Organisationsgesetzgeber, also bei den Landesverwaltungsgerichten durch den Landesgesetzgeber, zu bestimmen ist. Auch wenn die Auslegung dieser Regelung zum Teil Schwierigkeiten bereitet,³⁴ erscheint es dennoch sinnvoll, dem hier bestehenden Spannungsverhältnis zwischen der Organisationshoheit der Länder und der dem Bund zukommenden Materienkompetenz auf rechtlicher Ebene zu begegnen. Die Frage, ob in einer bestimmten Angelegenheit einer Materie eine Senatszuständigkeit vorzusehen ist oder nicht, sollte nicht primär auf politischer Ebene gelöst und dabei vielleicht mit anderen Themen junktimiert werden.

Als besonders schwierig erweist sich schließlich die Frage des zeitlichen Geltungsbereiches der neuen Zustimmungsrechte der Länder. Gemäß Art. 151 Abs. 51 Z 6 B-VG treten Art. 94 sowie die Art. 129 bis 136 erst mit 1. Jänner 2014 in Kraft. Folglich stehen auch Art. 94 Abs. 2 zweiter Satz B-VG (neu), Art. 130 Abs. 2 zweiter Satz B-VG (neu), Art. 131 Abs. 4 letzter Satz B-VG (neu) und Art. 135 Abs. 1 fünfter Satz B-VG (neu) noch nicht in Geltung.³⁵ Es stellt sich daher die Frage, ob die neuen Zustimmungserfordernisse im Fall der im Jahr 2013 anstehenden Anpassungen der bundesrechtlichen Verwaltungsvorschriften zur Anwendung gelangen oder nicht. Wie bereits ausgeführt, sind die hier in Rede stehenden Zustimmungsrechte der Länder Voraussetzung dafür, dass die betreffenden Bundesgesetze verfassungsmäßig zustande kommen. Eine verfassungsrechtliche Normerzeugungsbedingung muss aber in Kraft sein, um in einem konkreten Gesetzgebungsverfahren Rechtsfolgen entfalten zu können. So gilt auch im Normenprüfungsverfahren der Grundsatz, dass die Einhaltung der Erzeugungsbedingungen im Zweifel an den im Zeitpunkt der Gesetzeserlassung bestehenden Vorschriften zu messen sind.³⁶

Konsequenterweise wäre daher davon auszugehen, dass für im Jahr 2013 erlassene bundesgesetzlichen Regelungen, die Zuständigkeitsbegründungen gemäß Art. 130 Abs. 2 B-VG (neu), Zuständigkeitsverschiebungen gemäß Art. 94 Abs. 2 B-VG und Art. 131 Abs. 4 B-VG (neu) oder Senatszuständigkeiten und Laienrichterbeteiligungen bei Landesverwaltungsgerichten vorsehen, nach geltendem Verfassungsrecht keine Zustimmung der Länder erforderlich ist.³⁷ Dass ein solches Ergebnis vom Verfassungsgesetzgeber nicht intendiert war, liegt auf der Hand; vor allem auch deshalb, weil schon zum Zeitpunkt der Erlassung der Art. 130 Abs. 2 B-VG (neu), Art. 131 Abs. 4 letzter Satz B-VG (neu) und Art. 135 Abs. 1 fünfter Satz B-VG (neu) klar war, dass der Großteil der betreffenden bundesgesetzlichen Regelungen noch im Jahr 2013 verabschiedet werden muss, und weil nicht anzunehmen ist, dass die Zustimmungsvorbehalte in all diesen Fällen nicht zur Anwendung gelangen sollten. Es dürfte sich wohl um ein legistisches Versehen handeln, dass hier in Art. 151 Abs. 51 B-VG keine gesonderte Regelung – nämlich in der Weise, wie es etwa in Z 1 bis 5 erfolgt ist – getroffen wurde.

Gegen diese verfassungspolitisch unerwünschte Konsequenz spricht allerdings die allgemeine Ermächtigung in Art. 150 Abs. 2 B-VG,³⁸ wonach Gesetze, die erst einer neuen Fassung bundesverfassungsgesetzlicher Bestimmungen entsprechen, von der Kundmachung des die Änderung bewirkenden Bundesverfassungsgesetzes an erlassen werden dürfen. Eingeschränkt wird diese Ermächtigung dadurch, dass die Gesetze nicht vor dem Inkrafttreten der neuen bundesverfassungsrechtlichen Bestimmungen in Kraft treten dürfen, soweit sie nicht lediglich Maßnahmen vorsehen, die für ihre mit dem Inkrafttreten der neuen bundesverfassungsrechtlichen Bestimmungen beginnende Vollziehung erforderlich sind. Art. 150 Abs. 2 B-VG sieht somit vor, dass trotz Legisvakanz neuer bundesverfassungsrechtlicher Regelungen bestimmte normative Wirkungen bereits mit der Kundmachung entstehen.³⁹ Fraglich ist jedoch, ob sich diese Vorwirkungen auch auf die Normerzeugungsbedingungen erstrecken oder ob es dafür nicht einer gesonderten Anordnung bedürfte. Der Wortlaut des Art. 150 Abs. 2 erster Satz B-VG, der von Gesetzen spricht, die «erst einer neuen Fassung bundesverfassungsrechtlicher Bestimmungen entsprechen», lässt jedenfalls den Schluss zu, dass damit nicht nur die Übereinstimmung in materieller, sondern auch in formeller Hinsicht gemeint ist. Eine Inanspruchnahme der vorgezogenen Ermächtigung zur Erlassung von Gesetzen verlangt demnach wohl auch die Einhaltung neuer, noch nicht in Kraft getretener Erzeugungsvorschriften.

Auch der VfGH scheint dieser Auffassung zu sein. So hat er im Erkenntnis VfSlg 13.179/1992 § 51 Abs. 1 VStG 1950 in der Fassung der VStG-Novelle 1990⁴⁰ als verfassungswidrig aufgehoben, weil die nach Art. 129a Abs. 2 B-VG erforderliche Zustimmung der beteiligten Länder nicht vorlag. Dies ist insofern bemerkenswert, als die für die UVS maßgeblichen Bestimmungen der B-VG-Novelle 1988 erst mit 1. Jänner 1991 in Kraft getreten sind,⁴¹ die einfachgesetzlichen Verfahrensregelungen (EGVG, AVG, VStG und VVG) aber schon am 29. Juni 1990 – also während der Legisvakanz – erlassen wurden. Der einfache Gesetzgeber konnte sich hier auf die ausdrückliche Ermächtigung in Art. IX Abs. 1 der B-VG-Novelle 1988 stützen, wonach die «zur Durchführung des Art. I Z 24 bis 34, 38 und 39 dieses Bundesverfassungsgesetzes erforderlichen Gesetze bereits vor dem 1. Jänner 1991 erlassen werden [können]». Sie durften jedoch frühestens mit 1. Jänner 1991 in Kraft gesetzt werden. Zur Frage der Anwendbarkeit des Art. 129a Abs. 2 B-VG während der Legisvakanz hat sich der Bundesverfassungsgesetzgeber nicht geäußert. Der VfGH hat der schon kundgemachten, aber noch nicht in Kraft getretenen Normerzeugungsbedingung des Art. 129a Abs. 2 B-VG dennoch rechtliche Wirkung zuerkannt und die in der Phase der Legisvakanz erzeugte einfachgesetzliche Bestimmung (§ 51 Abs. 1 VStG) daran gemessen. Der Gerichtshof geht also davon aus, dass sich die durch Art. IX Abs. 1 der B-VG-Novelle 1988, aber auch durch Art. 150 Abs. 2 B-VG angeordneten Vorwirkungen auch auf die neuen Normerzeugungsbedingungen erstrecken. Eine nähere Begründung für diese Auffassung ist er freilich schuldig geblieben.

Im Fall der Verwaltungsgerichtsbarkeits-Novelle 2012 könnten sich derartige Wirkungen zudem auch auf Art. 151 Abs. 51 Z 1 B-VG stützen. Diese – im Verhältnis zu Art. 150 Abs. 2 B-VG (jedenfalls teilweise) als lex specialis zu deutende – Bestimmung sieht vor, dass die für die Aufnahme der Tätigkeit der Verwaltungsgerichte erforderlichen organisatorischen und personellen Maßnahmen bereits mit Ablauf des Tages der Kundmachung der Verwaltungsgerichtsbarkeits-Novelle 2012, also ab 6. Juni 2012, getroffen werden können. Den Erläuterungen zu Folge erfassen die «organisatorischen und personellen Maßnahmen» insbesondere auch die Ausschreibung der Stellen eines Präsidenten, Vizepräsidenten oder sonstigen Mitgliedes eines Verwaltungsgerichtes sowie die Aufnahme von nichtrichterlichen Bediensteten.⁴² Bei den hier (wohl!) demonstrativ genannten Beispielen handelt es sich um personelle Maßnahmen. Geht man davon aus, dass auch dem erstgenannten Tatbestand («organisatorische[n]» Maßnahmen) ein eigenständiger Inhalt zukommt und zudem der weit gefasste Begriff der «Maßnahme» auch legislative Akte umfasst, so könnten auch Zuständigkeitsbegründungen gemäß Art. 130 Abs. 2 B-VG (neu), Zuständigkeitsverschiebungen gemäß Art. 94 Abs. 2 B-VG (neu) und Art. 131 Abs. 4 B-VG (neu) oder die gesetzliche Festlegung von Senatszuständigkeiten und Laienrichterbeteiligungen unter Art. 151 Abs. 51 Z 1 B-VG fallen. Damit wäre die Anwendung der Zustimmungsvorbehalte bereits ab dem 6. Juni 2012 gesichert.

Mit der Verwaltungsgerichtsbarkeits-Novelle 2012 wurde allerdings nicht nur der Kreis der Verfassungsbestimmungen, die eine unmittelbare Zustimmung der Länder zu Bundesgesetzen vorsehen, erweitert. Neu ist auch das Verfahren, das die Mitwirkung der Länder in diesen Fällen regelt. So sieht der neu geschaffene Art. 42a B-VG vor, dass ein Gesetzesbeschluss des Nationalrates, soweit er der Zustimmung der Länder bedarf, unmittelbar nach Beendigung des Verfahrens gemäß Art. 42 B-VG vom Bundeskanzler den Ämtern der Landesregierungen der beteiligten Länder bekanntzugeben ist. Die Zustimmung gilt als erteilt, wenn der Landeshauptmann nicht innerhalb von acht Wochen nach dem Tag, an dem der Gesetzesbeschluss beim Amt der Landesregierung eingelangt ist, dem Bundeskanzler mitgeteilt hat, dass die Zustimmung verweigert wird. Vor Ablauf dieser Frist darf – so Art. 42a B-VG weiter – die Kundmachung des Gesetzesbeschlusses nur erfolgen, wenn die Landeshauptmänner der beteiligten Länder die ausdrückliche Zustimmung des Landes mitgeteilt haben.

Durch die Einfügung des Art. 42a B-VG musste zudem Art. 43 B-VG geringfügig angepasst werden;⁴³ dieser bestimmt nunmehr, dass einer Volksabstimmung jeder Gesetzesbeschluss des Nationalrates nach Beendigung des Verfahrens gemäß Art. 42 bzw. gemäß Art. 42a⁴⁴, jedoch vor seiner Beurkundung durch den Bundespräsidenten, zu unterziehen ist, wenn der Nationalrat es beschließt oder die Mehrheit der Mitglieder des Nationalrates es verlangt.

Der neu eingefügte Art. 42a B-VG und die Ergänzung des Art. 43 B-VG, die beide seit 1. Juli 2012 gelten,⁴⁵ sind in zweifacher Weise beachtenswert:

Zum einen hat der Verfassungsgesetzgeber mit diesen beiden Änderungen zum Ausdruck gebracht, dass die Zustimmung der (aller beteiligten) Länder vor der Beurkundung des verfassungsmäßigen Zustandekommens des Bundesgesetzes durch den Bundespräsidenten bzw. vor der Vorlage zur Beurkundung durch den Bundeskanzler (Art. 47 Abs. 1 und 2 B-VG), aber auch vor einer allfälligen Volksabstimmung vorliegen muss.⁴⁶ Die Klarstellung ist deshalb von Bedeutung, weil das B-VG bis dahin keine ausdrückliche Einordnung der Zustimmung der Länder in den Prozess der Bundesgesetzgebung vorgesehen hat.⁴⁷

So war insbesondere umstritten, ob es sich bei der Zustimmung der Länder gemäß Art. 14b Abs. 4, Art. 129a Abs. 2 und Art. 102 Abs. 1 und 4 B-VG um eine Voraussetzung des vom Bundespräsidenten zu beurkundenden verfassungsmäßigen Zustandekommens im Sinne des Art. 47 Abs. 1 B-VG handelt. Während die herrschende Lehre⁴⁸ diese Frage bejahte, wurde die Zustimmung von Thienel⁴⁹ als Kundmachungsvoraussetzung qualifiziert. Er stützte sich dabei auf den Wortlaut der genannten Bestimmungen, der – mit Ausnahme des Art. 102 Abs. 2 B-VG – ausdrücklich auf die Kundmachung des entsprechenden Bundesgesetzes Bezug nimmt. Auch die Staatspraxis ist in der Vergangenheit der Deutung als Kundmachungsvoraussetzung gefolgt. So hat der für die Kundmachung zuständige Bundeskanzler die erforderlichen Zustimmungen der Länder gleichzeitig mit oder nach der Beurkundung durch den Bundespräsidenten eingeholt. Damit konnte der Bundespräsident das Vorliegen der Zustimmungen auch nicht prüfen.

Der neue Art. 42a B-VG und die Ergänzung des Art. 43 B-VG erfordern nun ein Abgehen von der bisherigen Staatspraxis. Seit 1. Juli 2012 hat der Bundeskanzler unmittelbar nach Beendigung des Verfahrens im Bundesrat die Zustimmung der Länder einzuholen. Erst nach Vorliegen der Zustimmungen ist der Gesetzesbeschluss dem Bundespräsidenten zur Beurkundung zu übermitteln. Durch die nunmehr erfolgte klare Einordnung der Zustimmung der Länder im Prozess der Bundesgesetzgebung steht aber auch fest, dass die Einhaltung dieses Verfahrensschrittes vom Bundespräsidenten im Rahmen der Beurkundung zu prüfen ist. Der Bundespräsident hat dabei nicht das Vorliegen der erforderlichen Zustimmungen zu kontrollieren, sondern sich möglicherweise auch mit der rechtlichen Frage auseinanderzusetzen, ob im konkreten Fall eine Zustimmungspflicht der Länder besteht oder nicht. Vor dem Hintergrund des strittigen zeitlichen Anwendungsbereiches der neuen Zustimmungsrechte wäre es beispielsweise denkbar, dass der Bundespräsident im Jahr 2013 zu beurteilen hat, ob ein ohne Einholung der Zustimmung der Länder zur Beurkundung vorgelegter Gesetzesbeschluss, der vorschreibt, dass in bestimmten Angelegenheiten einer Materie die Landesverwaltungsgerichte in Senaten oder unter Mitwirkung von Laienrichtern entscheiden, verfassungskonform zustande gekommen ist.

Zum anderen wurde mit Art. 42a B-VG für die Fälle, in denen das B-VG die Erlassung eines Bundesgesetzes von der Zustimmung der Länder abhängig macht, eine Zustimmungsfiktion geschaffen. Die Ausgestaltung dieser Vorschrift ist an Art. 97 Abs. 2 B-VG angelehnt. Eine solche spiegelbildliche Konstruktion erscheint in Hinblick auf die zwischen Bund und Länder bestehenden wechselseitigen Mitwirkungsrechte im Bereich der Gesetzgebung jedenfalls konsequent. Im Übrigen ist auch das Verfahren im Bundesrat ähnlich ausgestaltet. Gemäß Art. 42 Abs. 2 B-VG hat der Bundesrat den mit Gründen versehenen Einspruch binnen acht Wochen dem Nationalrat zu übermitteln.

Praktisch bedeutend ist aber vor allem, dass mit einer solchen Zustimmungsfiktion – theoretisch unbegrenzt lange – Schwebezustände im Gesetzgebungsverfahren verhindert werden können; diese entstehen, wenn einzelne Länder die Zustimmung zwar nicht ausdrücklich verweigern, aber auch nicht erteilen.⁵⁰ Weiters kommt hinzu, dass die Zustimmungsrechte der Länder als rein politisches Instrument zu verstehen sind.⁵¹ Die Verweigerung der Zustimmung ist an keine Gründe gebunden. Damit konnte bisher ein einzelnes Bundesland ohne Angabe von Gründen die Erlassung eines Bundesgesetzes auf unbestimmte Zeit hinauszögern. Mit der in Art. 42a B-VG normierten Zustimmungsfiktion wird daher ein bekannter Schwachpunkt⁵² der unmittelbaren Zustimmungsrechte der Länder an der Bundesgesetzgebung beseitigt.

Gemäß Art. 136 Abs. 2 B-VG (neu) wird das Verfahren der Verwaltungsgerichte mit Ausnahme des Verwaltungsgerichtes des Bundes für Finanzen durch ein besonderes Bundesgesetz einheitlich geregelt. Ein solches Verwaltungsgerichtsverfahrensgesetz wurde im Rahmen des VerwaltungsgerichtsbarkeitsAusführungsgesetzes 2013⁵³ auch bereits erlassen. Im vorliegenden Zusammenhang ist insbesondere von Interesse, dass nach Art. 136 Abs. 2 zweiter Satz B-VG (neu) der Bund den Ländern Gelegenheit zu geben hat, «an der Vorbereitung solcher Gesetzesvorhaben mitzuwirken».

Die Formulierung dieser Mitwirkungsregelung orientiert sich an Art. 14 Abs. 4 erster Satz B-VG,⁵⁴ der auch die einzige vergleichbare Regelung im B-VG bildet. Wie bereits unter Pkt. 2.1.1 zum Zustimmungsrecht ausgeführt, ist der gesamte Art. 14b Abs. 4 B-VG das Ergebnis eines politischen Kompromisses, der im Zuge der Verhandlungen über eine bundeseinheitliche Regelung der Vergabe öffentlicher Aufträge geschlossen wurde.⁵⁵ Auch Art. 136 Abs. 2 zweiter Satz B-VG (neu) kann in gewisser Weise als Ausgleich dafür angesehen werden, dass dem Bund die bedeutende Kompetenz zur Regelung des Verfahrens vor den Verwaltungsgerichten zugewiesen wurde.

Abgesehen von diesen rechtspolitischen Aspekten stellt sich im vorliegenden Zusammenhang aber vor allem die Frage nach dem rechtlichen Gehalt des dem Bund hier auferlegten Kooperationsgebotes. Auch wenn die Erläuterungen dazu schweigen, ist davon auszugehen, dass es sich hier um eine echte Normerzeugungsbedingung handelt. Die Einbindung der Länder ist demnach eine Voraussetzung für das verfassungsmäßige Zustandekommen der verfahrensrechtlichen Regelungen.⁵⁶ Dies ergibt sich zum einen aus dem klaren Wortlaut des Art. 136 Abs. 2 zweiter Satz B-VG (neu)⁵⁷, zum anderen aus dessen Verfassungsrang. Umgekehrt deutet nichts darauf hin, dass die Einbindung der Länder bloß eine Ordnungsvorschrift bildet. Art. 136 Abs. 2 zweiter Satz B-VG (neu) lässt allerdings offen, in welchem Ausmaß die Länder einzubinden sind. Eine bloße Anhörung, wie dies etwa im Rahmen eines Begutachtungsverfahrens erfolgt, reicht wohl nicht aus.⁵⁸ Die in den Erläuterungen erwähnte Arbeitsgruppe im BundeskanzleramtVerfassungsdienst, der auch die Experten der Länder angehören sollen, deutet vielmehr darauf hin, dass Art. 136 Abs. 2 zweiter Satz B-VG (neu) zeitlich in einer Phase vor der Begutachtung ansetzt.⁵⁹ Die Einbindung der Länder hat demnach vor der fertigen Ausformulierung des Begutachtungsentwurfes zu erfolgen. Der Hinweis auf die Arbeitsgruppe spricht zudem für ein konstruktives Zusammenwirken; der Bundesgesetzgeber wird sich daher mit den Vorschlägen und Argumenten der Länder auch inhaltlich auseinandersetzen müssen.⁶⁰ Umgekehrt lassen sich aus dem eingeräumten Mitwirkungsrecht keine inhaltlichen Ansprüche ableiten. Letztlich entscheidet allein der Bundesgesetzgeber über den Inhalt der verfahrensrechtlichen Regelung.

Da in Art. 136 Abs. 2 zweiter Satz B-VG (neu) allgemein von «Gesetzesvorhaben» die Rede ist, hat eine Einbindung der Länder nicht nur bei der erstmaligen Erlassung des Verfahrensgesetzes zu erfolgen, sondern auch bei zukünftigen Novellierungen. Eine Mitwirkung der Länder ist bei sämtlichen, auch noch so geringfügigen Änderungen des Verfahrensgesetzes geboten; Art. 136 Abs. 2 zweiter Satz B-VG (neu) sieht hier nämlich keine inhaltliche Einschränkung vor.⁶¹ Der Ausdruck «Gesetzesvorhaben» lässt zudem den Schluss zu, dass die dem Bundesgesetzgeber auferlegte Verpflichtung, die Länder in die Gesetzesvorbereitung einzubinden, keineswegs auf bestimmte Formen der Gesetzesinitiative beschränkt ist. Daran ändert auch der Umstand nichts, dass die Erläuterungen auf die im Bundeskanzleramt einzurichtende Arbeitsgruppe verweisen und damit in erster Linie wohl eine Regierungsvorlage vor Augen haben. Mit dem Hinweis auf die Arbeitsgruppe wird allenfalls die Form der Mitwirkung der Länder näher bestimmt. Dass damit die übrigen, in Art. 41 B-VGG vorgesehenen Formen der Gesetzesinitiative ausgeschlossen werden sollen, ist nicht anzunehmen.⁶²

Einen deutlichen Einschnitt in das Verfahren der Landesgesetzgebung bewirkt – jedenfalls in quantitativer Hinsicht – die im Rahmen der Verwaltungsgerichtsbarkeits-Novelle 2012 erfolgte Aufhebung des Art. 98 B-VG. Mit der Beseitigung dieser, bereits in der Stammfassung des B-VG enthalten gewesenen Verfassungsbestimmung entfällt ein ganzer Teilakt der Landesgesetzgebung. Seit 1. Juli 2012 müssen nicht mehr alle Gesetzesbeschlüsse der Landtage unmittelbar nach ihrer Beschlussfassung vom Landeshauptmann dem Bundeskanzleramt bekanntgegeben werden. Es sind nur mehr jene Gesetzesbeschlüsse zu übermitteln, für die bestimmte Zustimmungsregelungen gelten.⁶³

Damit wird die Mitwirkung der Bundesregierung an der Landesgesetzgebung wesentlich eingeschränkt. Mit der Abschaffung des Verfahrens gemäß Art. 98 B-VG wurde einer langjährigen Forderung der Länder entsprochen.⁶⁴ Das Einspruchsrecht der Bundesregierung stellt auch einen in Bundesstaaten durchaus unüblichen Eingriff in die Gesetzgebungshoheit der Länder dar, der sich ausschließlich verfassungshistorisch begründen lässt. So bedurften die Gesetzesbeschlüsse des Landtages in der Monarchie der Sanktionierung durch den Kaiser als oberstes Reichsorgan.⁶⁵ Es bestehen somit keine verfassungsdogmatischen Einwände gegen die Aufhebung des Art. 98 B-VG.

Die Erläuterungen zur VerwaltungsgerichtsbarkeitsNovelle 2012 weisen zudem darauf hin, dass die Bundesregierung von ihrem Einspruchsrecht in den letzten Jahren kaum mehr Gebrauch gemacht hat.⁶⁶ Auch die Fristabläufe haben sich auf wenige Fälle pro Jahr beschränkt. Die geringe praktische Wirksamkeit dieses Instruments, die in erster Linie mit den realpolitischen Gegebenheiten zusammenhängt,⁶⁷ bildete wohl das gewichtigste Argument für die Abschaffung des Verfahrens gemäß Art. 98 B-VG. Hinzu kommt nämlich, dass die pro Jahr durchschnittlich knapp 300 Verfahren einen erheblichen bürokratischen Aufwand nach sich zogen. So musste das Bundeskanzleramt bei der Vorbereitung des Ministerratsvortrages auch die betroffenen Ministerien einbinden. Ein solcher Vorgang erfordert eine entsprechende Koordination, die ebenfalls beträchtliche Ressourcen bindet.

Für die Aufhebung des Art. 98 B-VG spricht schließlich die mit der Einbindung des Bundes verbundene zeitliche Verzögerung des Gesetzgebungsverfahrens. Auch wenn im Einzelfall bei der Zustimmung zur vorzeitigen Kundmachung auf Bundesebene das Verfahren durch die Verkürzung interner Fristen beschleunigt werden konnte, hat sich die Kundmachung des Gesetzesbeschlusses um einige Woche verzögert. Der Zeitfaktor spielt im Gesetzgebungsverfahren vor allem dann eine Rolle, wenn es um die – im Bundesstaat meist ohnehin komplexe – Umsetzung von Richtlinien geht.

Mit dem Wegfall des Verfahrens gemäß Art. 98 B-VG kann eine allgemeine⁶⁸ «Gefährdung von Bundesinteressen» in der Phase der Gesetzwerdung nicht mehr geltend gemacht werden. Der Bundesregierung steht jedoch weiterhin die Möglichkeit offen, im Rahmen ihres Antragsrechts gemäß Art. 140 Abs. 1 B-VG gegen die landesrechtliche Regelung vor dem VfGH vorzugehen. Dabei wird freilich nicht übersehen, dass der Bundesregierung im Verfahren gemäß Art. 98 B-VG ein außerordentlich weiterer Spielraum zukam,⁶⁹ während bei der abstrakten Normenkontrolle ausschließlich die Verfassungswidrigkeit der landesrechtlichen Regelung geltend gemacht werden kann. Wie die obigen Ausführungen gezeigt haben, dürfte diese Einschränkung jedoch nicht allzu sehr ins Gewicht fallen.

Der Entfall des Art. 98 B-VG bedingte auch eine Änderung des Art. 97 Abs. 2 B-VG. Anders als noch im Entwurf der Expertengruppe Staats- und Verwaltungsreform⁷⁰ im Jahr 2008 vorgesehen, müssen nicht mehr alle Gesetzesbeschlüsse der Landtage dem Bundeskanzleramt bekannt gegeben werden.⁷¹ Art. 97 Abs. 2 zweiter Satz B-VG stellt klar, dass der Landeshauptmann nur mehr solche Gesetzesbeschlüsse dem Bundeskanzleramt bekanntzugeben hat, die eine Mitwirkung von Bundesorganen bei der Vollziehung vorsehen und daher der Zustimmung der Bundesregierung bedürfen. Damit obliegt die Beurteilung der oft schwierigen Frage, ob ein Anwendungsfall des Art. 97 Abs. 2 B-VG vorliegt oder nicht, nunmehr den Ländern. Bis dato wurde diese Aufgabe von der Bundesregierung wahrgenommen, da die Einholung der Zustimmung von den Länder nicht gesondert beantragt werden musste.⁷²

Neben den Anwendungsfällen des Art. 97 Abs. 2 B-VG sind dem Bundeskanzleramt auch weiterhin jene Gesetzesbeschlüsse der Landtage zu übermitteln, die Landes- oder Gemeindeabgaben zum Gegenstand haben (§ 9 F-VG 1948) oder die Aufnahme von Darlehen oder Anleihen durch die Länder, Gemeindeverbände und Gemeinden regeln (§ 14 F-VG 1948). Die beiden finanzverfassungsrechtlichen Bestimmungen wurden durch Verwaltungsgerichtsbarkeits-Novelle 2012 geringfügig angepasst.⁷³

Vom Entfall des Art. 98 B-VG gänzlich unberührt bleiben die sonstigen für Gesetzesbeschlüsse der Landtage in Betracht kommenden Zustimmungsregelungen und zugehörigen Übermittlungserfordernisse. Diese betreffen die Art. 15 Abs. 10 B-VG (Änderung oder Neuregelung der bestehenden Organisation der allgemeinen staatlichen Verwaltung in den Ländern), Art. 116 Abs. 3 B-VG (Einrichtung einer Stadt mit eigenem Statut) sowie § 8 Abs. 5 lit. d ÜG 1920 (Änderungen in den Grenzen der Ortsgemeinden, durch die die Grenzen der Gerichtsbezirke berührt werden).⁷⁴

Eine mit der Verwaltungsgerichtsbarkeits-Novelle 2012 neu hinzu gekommene Zustimmungsregelung bildet Art. 131 Abs. 5 B-VG (neu). Dieser ermächtigt den Landesgesetzgeber, in Rechtssachen in den Angelegenheiten des selbständigen Wirkungsbereiches der Länder eine Zuständigkeit der Verwaltungsgerichte des Bundes vorzusehen.⁷⁵ Da die Verfassung hier ausdrücklich die sinngemäße Anwendung des Art. 97 Abs. 2 B-VG anordnet, bedürfen solche Landesgesetze der Zustimmung der Bundesregierung.

Eine weitere, im Zuge der Verwaltungsgerichtsbarkeits-Novelle 2012 erfolgte Änderung des Verfahrens der Landesgesetzgebung betrifft deren letzten Teilakt, nämlich die Kundmachung. Der neu eingefügte Art. 101a B-VG bestimmt, dass die Kundmachung der im Landesgesetzblatt zu verlautbarenden Rechtsvorschriften im Rahmen des Rechtsinformationssystems des Bundes (RIS) erfolgen kann. Auch hier handelt es sich um eine Thematik, die bereits seit einiger Zeit in Diskussion steht und die der Verfassungsgesetzgeber nun – entsprechend dem Wunsch einiger Länder – aufgegriffen hat.⁷⁶

Im Unterschied zur Bundesebene, wo eine Regelung zur digitalen Publikation des Bundesgesetzblattes bereits seit dem Jahr 2004⁷⁷ besteht, haben die Länder von der Möglichkeit der authentischen Kundmachung in elektronischer Form – mit Ausnahme von Salzburg – noch nicht Gebrauch gemacht. Dabei wurde im Zuge des Kundmachungsreformgesetzes Art. 97 Abs. 1 B-VG wortident neu erlassen, um klarzustellen, dass – analog zum Bundesgesetzblatt – hinkünftig auch das Landesgesetzblatt nicht mehr auf Papier gedruckt sein muss, sondern ausschließlich elektronisch verfügbar sein kann.⁷⁸ In Salzburg hat man im Rahmen des Salzburger Kundmachungsreformgesetzes 2005⁷⁹ die erforderlichen Anpassungen in der Landesverfassung vorgenommen und das Gesetz über das Landesgesetzblatt (LGBlG)⁸⁰ neu erlassen.⁸¹ Gemäß Art. 25 Abs. 2 Slbg. LVG⁸² müssen Verlautbarungen im Landesgesetzblatt allgemein zugänglich sein und in ihrer kundgemachten Form vollständig und auf Dauer ermittelt werden können. § 1 Abs. 1 LGBlG ordnet an, dass die Landesregierung im Rahmen des Internetauftritts des Landes ein Landesgesetzblatt in deutscher Sprache herauszugeben hat. Die Verlautbarungen im Landesgesetzblatt sind von der Landesregierung über die Adresse «www.salzburg.gv.at» zur Abfrage bereit zu halten.

Eine authentische Kundmachung der Landesgesetze im RIS wurde jedoch bis dato als bundesverfassungsrechtlich unzulässig angesehen.⁸³ Da das RIS vom Bundeskanzler betrieben wird,⁸⁴ könnte eine Kundmachung der Landesgesetze als bloße Inanspruchnahme des Geschäftsapparates des Bundeskanzlers gedeutet werden; eine solche stünde jedoch im Widerspruch zu Art. 77 Abs. 3 B-VG. Aus verfassungsrechtlicher Sicht dürfte es sich im vorliegenden Fall um eine Form der Mitwirkung des Bundeskanzlers an der Kundmachung von Landesgesetzen handeln.⁸⁵ Dabei ist zu beachten, dass auch die selbständige, bloß faktische Durchführung der Kundmachung⁸⁶ ohne Zutun des Bundeskanzlers bzw. seines Geschäftsapparates eine Inanspruchnahme des RIS durch den Landeshauptmann voraussetzt. Aus der Verantwortung des Bundeskanzlers für das RIS folgt jedoch auch, dass die Gewährleistung einer dauerhaften, allgemein zugänglichen Kundmachung der Landesgesetze einem Bundesorgan zukäme.⁸⁷ Dies steht aber im Widerspruch zu Art. 97 Abs. 1 B-VG, der eine Kundmachung der Landesgesetze durch den Landeshauptmann fordert und damit eine Mitwirkung des Bundeskanzlers im beschriebenen Sinn ausschließt.⁸⁸

Die somit für eine authentische Kundmachung der Landesgesetze im RIS erforderliche bundesverfassungsrechtliche Regelung liegt nunmehr mit dem neu geschaffenen Art. 101a B-VG vor. Ob die Länder von dieser Möglichkeit Gebrauch machen oder die Kundmachung im Landesgesetzblatt in der bisherigen Form beibehalten, ist Sache der Landes(verfassungs)gesetzgebung.⁸⁹ Die authentische Kundmachung der Landesgesetze im RIS bildet nicht nur einen weiterer Baustein zur Umsetzung eines breit angelegten gesamtstaatlichen Rechtsinformationsangebots⁹⁰, sie ist vor allem auch im Sinne der normunterworfenen Bürger. In Tirol wurde jedenfalls schon eine entsprechende Ermächtigung in die Landesverfassung⁹¹ aufgenommen.⁹²

Die Verwaltungsgerichtsbarkeits-Novelle 2012 bringt im Schatten der Einführung einer mehrstufigen Verwaltungsgerichtsbarkeit eine Reihe wichtiger Neuerungen im Gesetzgebungsverfahren auf Bundes- und Landesebene. Es handelt sich dabei um Änderungen, die zum Teil bereits seit längerem diskutiert werden und positive Impulse für das Gesetzgebungsverfahren bringen sollen.

Im Bereich der Bundesgesetzgebung dürfte dies mit der in Art. 42a B-VG neu geschaffenen Zustimmungsfiktion jedenfalls gelungen sein. Die in ihrer Ausgestaltung an Art. 97 Abs. 2 B-VG angelehnte Bestimmung bindet das Zustimmungsrecht der Länder an eine achtwöchige Frist. Auf diese Weise wird verhindert, dass einzelne Länder das Gesetzgebungsverfahren durch die Verweigerung ihrer Zustimmung – zum Teil auch aus unsachlichen Motiven – theoretisch unbegrenzt lange verzögern. Die neu hinzu gekommenen unmittelbaren Zustimmungsrechte der Länder sind unterschiedlich zu bewerten. Während der Zustimmungsvorbehalt in den Fällen des Art. 94 Abs. 2 B-VG, der Begründung zusätzlicher Zuständigkeiten der Landesverwaltungsgerichte gemäß Art. 130 Abs. 2 B-VG (neu) und der «Flexibilisierungsklauseln» gemäß Art. 131 Abs. 4 B-VG (neu) aus verfassungspolitischer Sicht passend erscheint, ist an der Sinnhaftigkeit der Zustimmungsrechte gemäß Art. 135 Abs. 1 B-VG (neu) zu zweifeln. So ist zu befürchten, dass durch den Zustimmungsvorbehalt die Frage, ob die Länder einer Senatszuständigkeit oder einer Laienrichterbeteiligung in bestimmten Materien zustimmen oder nicht, mehr nach politischen und weniger nach fachlichen Erwägungen entschieden wird. Dies könnte vor allem dann passieren, wenn die Entscheidung darüber mit anderen Themen junktimiert wird. Die in Art. 136 Abs. 2 B-VG (neu) vorgesehene Einbindung der Länder in die Vorbereitung von Bundesgesetzen in Angelegenheiten des Verwaltungsgerichtsverfahrensgesetzes bildet eine verfassungsrechtliche Normerzeugungsbedingung. Sie gilt auch für alle zukünftigen Novellierungen des Verwaltungsgerichtsverfahrensgesetzes und ist nicht auf eine bestimmte Form der Gesetzesinitiative (Regierungsvorlage) beschränkt.

Im Bereich der Landesgesetzgebung ist der Entfall des Art. 98 B-VG zu begrüßen. Mit dem Einspruchsrecht der Bundesregierung wird ein in der Praxis bedeutungsloses, mit hohem bürokratischem Aufwand verbundenes und das Gesetzgebungsverfahren auf Länder unnötig verzögerndes Instrument beseitigt. Die Mitwirkung der Bundesregierung wird damit auf wenige bestimmte Fälle beschränkt. Die neue verfassungsrechtliche Ermächtigung zur (authentischen) Kundmachung der Landesgesetze im RIS ermöglicht den Ländern eine Nutzung des gesamtstaatlichen Rechtsportals, was vor allem auch den normunterworfenen Bürgern zu Gute kommt.

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Der vorliegende Beitrag wurde im März 2013 abgeschlossen. Die zwischenzeitlich mit der 11. Lieferung zum Rill-Schäffer-Kommentar erschienen Kommentierungen der neuen Verfassungsbestimmungen konnten folglich nicht mehr berücksichtigt werden; siehe Bußjäger, Art. 42a B-VG, in: Kneihs/Lienbacher (Hrsg.), Rill-Schäffer-Kommentar (2013) und Höllbacher, Art. 101a B-VG, in: Kneihs/Lienbacher (Hrsg.), Rill-Schäffer-Kommentar (2013).