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Die Praxis, mehrere Gesetze und/oder Novellen zu solchen – gehören sie auch verschiedenen inhaltlichen Materien an – in einem gemeinsamen Verfahren und Gesetzesbeschluss, quasi «in einem Aufwaschen»¹ zusammenzufassen, ist in Österreich durchaus weit verbreitet, obwohl sie immer wieder zu Kritik führt und sogar der VfGH mit solchen Fällen befasst wurde.² Im folgenden Beitrag wird versucht, nach einer Beschreibung des Phänomens und seiner Häufigkeit, Kriterien und allenfalls Grenzen aus legistischer Sicht aufzuzeigen, die für und die gegen solche Sammelgesetze und -novellen sprechen. Dies kann freilich nicht ganz ohne Seitenblicke auf die politische Dimension des Gesetzgebungsprozesses gelingen. Daher wird auch die (Ohn-)Macht des Parlaments bei der Erlassung von Sammelgesetzen und -novellen kurz gestreift.

Wenngleich die Gesetzgebung in der Praxis vorwiegend als spezifisch juristische Aufgabe gesehen wird, nimmt die Beschäftigung mit Fragen der Rechtsetzung in der Rechtslehre einen bescheidenen Anteil ein. Legistik wird mehr als Kunst, als eine lernbare Technik angesehen.³ In der österreichischen rechtswissenschaftlichen Ausbildung nimmt die Gesetzgebungslehre nach wie vor einen begrenzten Stellenwert ein.⁴ Der – im Folgenden näher zu untersuchende – Umfang der Gesetzesproduktion stellt zweifellos eine besondere Herausforderung für Legistinnen und Legisten⁵ und generell die Rechtswissenschaft als Rechtsdogmatik dar. Dies nicht nur in quantitativer Hinsicht⁶, sondern – insb. vor dem Hintergrund der größeren Anzahl der staatlichen Aufgaben – auch in qualitativer Hinsicht.⁷

Sozusagen als «Bedienungsanleitung» wurden sowohl auf Bundes- als auch auf Landesebene sog «Legistischen Richtlinien» erlassen. Diese formulieren – nicht rechtsverbindliche – operationale Regeln über die Gestaltung von Rechtsvorschriften. Ziel ist eine Einheitlichkeit in der äußeren Form von Rechtsvorschriften in Form «praktisch handhabbarer Regelungsanweisungen».⁸ Wie Kindermann wohl richtig bemerkte, können «Legistische Richlinien […] nur so gut sein, wie eben diese Lehre der Gesetzgebung entwickelt und ausgearbeitet ist».⁹ Auf Bundesebene wurden bisher die Legistischen Richtlinien 1970, die Legistischen Richtlinien 1979 und die Legistischen Richtlinien 1990 erlassen.

In den – 102 Richtlinien (RL) umfassenden – Legistischen Richtlinien 1979¹⁰ waren noch keine spezifischen Regeln für die Erlassung von Sammelgesetzen und -novellen enthalten. RL 55 sah – überschrieben mit «Zusammenfassung gleichlautender Rechtsvorschriften» – lediglich vor, dass «[wenn] abzusehen [ist], daß zahlreiche verwandte Rechtsvorschriften mit großteils gleichlautendem Text (z.B. Verordnungen über Lehrabschlußprüfung) zu erlassen sein werden, so sollten die voraussichtlich gleichlautenden Bestimmungen in einer allgemeinen Rechtsvorschrift zusammengefaßt werden. In den besonderen Rechtsvorschriften über die konkrete Angelegenheit wäre dann jeweils auf die allgemeine Rechtsvorschrift zu verweisen.» Gem RL 71 sind «Gesetze (Verordnungen), die mehrere Rechtsvorschriften abändern, ohne daß dies im Titel zum Ausdruck kommt (leges fugitivae), […] zu vermeiden. Der Titel muß klar erkennen lassen, daß mehrere Rechtsvorschriften geändert werden und um welche Rechtsvorschriften es sich dabei im einzelnen handelt.»

Die aktuellen Legistischen Richtlinien 1990 des Bundes¹¹ enthalten bereits 149 RL zur Rechtssprache, Rechtstechnik und formalen Gestaltung. In der RL 65 stellen sie den «Grundsatz der Einzelnovellierung» auf. Demnach ist «[g]rundsätzlich […] jede Änderung einer Rechtsvorschrift mit einem gesonderten Gesetz oder einer gesonderten Verordnung vorzunehmen (System der Einzelnovellierung). Änderungen sachlich zusammengehörender Gesetze oder Verordnungen dürfen ausnahmsweise in einer Sammelnovelle zusammengefaßt werden. Dabei müssen alle geänderten Rechtsvorschriften im Titel der Novelle ersichtlich sein. Jedenfalls sind leges fugitivae¹² zu vermeiden.»

Die RL 128 («Titel»), 129 («Kurztitel») und 130 («Gliederung von Sammelnovellen») enthalten unter der Überschrift «Sammelnovellen» Folgendes:

• 128. «Wenn eine Rechtsvorschrift ausnahmsweise Novellierungen verschiedener Rechtsvorschriften enthält, so muß der Titel klar erkennen lassen, daß mehrere Rechtsvorschriften geändert werden und um welche Rechtsvorschriften es sich dabei im einzelnen handelt.»
• 129. «Kurztitel von Sammelnovellen sind ausnahmsweise zulässig, wenn ein besonderes Bedürfnis nach einer einheitlichen Bezeichnung besteht (es folgt ein Beispiel).»
• 130. «Bei Sammelnovellen sind Änderungen oder Ergänzungen einer Stammvorschrift in einem Artikel der Novelle zusammenzufassen, der als Überschrift den Titel der geänderten Rechtsvorschrift zu enthalten hat.»

Letzteres ist auch der Grund, warum Sammelnovellen zuweilen auch als «Artikelgesetze»¹³ bezeichnet werden.

Praktisch idente Anordnungen enthalten bspw. auch die Legistischen Richtlinien der Länder¹⁴ Niederösterreich¹⁵ (dort RL 3.6.), Oberösterreich¹⁶ (dort RL 60 und 111 bis 113), Vorarlberg¹⁷ (dort RL 45), oder der Steiermark¹⁸ (dort Abschnitt E: Punkt 6.1.2 und 6.2.2). Letztere lassen Ausnahmen vom Grundsatz der Einzelnovellierung (nur) dann zu, «wenn

• eine Rechtsvorschrift neu erlassen oder geändert wird und dadurch Anpassungen anderer Vorschriften notwendig werden oder
• sachlich zusammenhängende Gesetze oder Verordnungen geändert werden.»

«Keinesfalls dürfen [– so die stmk RL –] zwei oder mehrere Vorschriften, die neu erlassen werden, (ohne dass die Novellierung anderer Vorschriften erforderlich wäre) in einem Sammelgesetz zusammengefasst werden.»

Obwohl diese Abgrenzung meist nicht so genau getroffen wird, könnte man im engeren Sinn unter einer Sammelnovelle eine Zusammenfassung (ausschließlich) von Novellen zu schon bestehenden Stammgesetzen in ein formell einziges Gesetz¹⁹ verstehen. Sobald die Zusammenfassung auch ein neues Stammgesetz enthält, könnte dann von Sammelgesetz gesprochen werden.²⁰ Mit der Kundmachung lösen sich Sammelgesetze und -novellen in ihre Einzelteile auf und werden sozusagen zu einer «bloßen Hülle», da sich die in ihnen getroffenen materiellen Regelungen bei einem neuen Sammelgesetz verselbständigen und die sonstigen Novellen in die jeweiligen bestehenden Stammgesetze «abwandern».²¹

Das Sammelgesetz und die Sammelnovelle stehen somit dem Einzelgesetz oder der Einzelnovelle gegenüber, mit denen (nur) eine einzige Rechtsvorschrift erlassen oder geändert wird.

Nicht unter den Begriff des Sammelgesetzes fällt die Neuerlassung eines Gesetzes unter gleichzeitiger Aufhebung eines bis dahin geltenden (wird auch oft mit Artikel I und Artikel II gemacht).

2006 hat das Institut für Föderalismus für den Betrachtungszeitraum 2005 u.a. untersucht, in welchen Rechtsmaterien die Sammelgesetzgebung zum Einsatz kam. Auf Bundesebene waren dies insb. die drei Bereiche «Finanzen, Wohnbauförderung, Vergaberecht», «Innere Verwaltung, Justiz, (öffentliche) Sicherheit, Organisation» und «Dienstrecht».²² Typische «Anwendungsfälle» von Sammelnovellen sind daher Budget- und sonstige «Begleitgesetze», Pensions-, Sozialrechts- und sonstige «Reform- oder Änderungsgesetze». In diesen werden sodann häufig die unterschiedlichsten – meist nicht zusammenhängenden – Materien geregelt und zusammengefasst.²³ Das Budgetbegleitgesetz 2003 (BGBl I 71/2003) enthielt bspw. 84 Gesetzesänderungen und 6 neue Gesetze aus den unterschiedlichsten Ressorts; im Inhaltsverzeichnis des Budgetbegleitgesetzes finden sich etwa das Publizistikförderungsgesetz 1984, das Bundestheaterpensionsgesetz, das Schülerbeihilfengesetz 1983 sowie das Bundesgesetz über den Nachkauf von Luftraumüberwachungsflugzeugen (Stichwort Eurofighter). Da dem Gesetzgeber auch die Bezeichnung eines Gesetzes freisteht, haben laut Arnold die Budgetbegleitgesetze geradezu einen «Freibrief» als Sammelgesetze.²⁴

Die Praxis zeigt, dass nicht nur Gesetze, sondern auch Verordnungen Inhalt von Sammelnovellen des Bundes²⁵ sind,²⁶ was schon deswegen problematisch ist, weil jede Verordnung als solche einer eigenen einleitenden Promulgationsklausel mit Bezugnahme auf die jeweiligen gesetzlichen Grundlagen bedarf und darüber hinaus jede selbständig zitierbare Stammverordnung eine solche Klausel aufweisen sollte.

Der Grundsatz der Einzelnovellierung gilt daher bei Verordnungen noch in wesentlich strengerem Maß als bei Gesetzen. Lediglich das Außerkrafttreten bisheriger Vorschriften kann – und soll – auch bei Verordnungen in den Schlussbestimmungen einer neuen Stammverordnung enthalten sein.

Der VfGH umschreibt die legistische Technik der «Sammelnovelle» bzw. des «(Sammel-) Bundesgesetz[es]»²⁷ mit «der Änderung einer Vielzahl von Bundesgesetzen in einem Gesetz» und sah sich in einer Entscheidung (auch aufgrund der Tatsache, dass zahlreiche von der Sammelnovelle betroffene Bestimmungen in kurzer zeitlicher Aufeinanderfolge erneut geändert wurden) ausdrücklich dazu veranlasst, auf Folgendes hinzuweisen: «Dass diese gesetzgeberische Praxis, die in den vergangenen Jahren bedauerlicher Weise gehäuft geübt wurde, der Erkennbarkeit des Rechts äußerst abträglich ist, liegt auf der Hand.»²⁸

Dieser Entscheidung zum sog Pensionsreformgesetz 2000 (BGBl I 95/2000), das – mit Ausnahmen – vom VfGH als verfassungswidrig aufgehoben wurde, folgten im Jahr 2004 zwei Entscheidungen zum sog Budgetbegeleitgesetz 2003 (BGBl I 71/2003). Alle diese Fälle waren auf Antrag eines Drittels der Abgeordneten des National- bzw. des Bundesrats (Art. 140 Abs. 1 zweiter Satz B-VG) vom Höchstgericht zu entscheiden. Im Kern wurde dabei die legistische Technik sowie die konkrete (insb. zeitliche und sonstige formelle) Vorgangsweise kritisiert.²⁹ In seinen Tätigkeitsberichten³⁰ wies der VfGH zwar regelmäßig auf die mit Sammelgesetzen verbundenen Probleme, wie dem «Konflikt mit dem rechtsstaatlichen Prinzip»³¹ oder die «[gröbliche Missachtung] der Regeln der Grammatik und sonstigen Prinzipien der deutschen Sprache»³², hin. Eine Verfassungswidrigkeit des Budgetbegleitgesetzes 2003 sah der VfGH jedoch nicht als erwiesen an, weil und insofern dem Sammelgesetz ein Inhaltsverzeichnis vorangestellt sei und dieses das Auffinden der Gesetzesänderungen ermögliche. Diese Ergebnisse wurden in der Literatur bedauert. Nach Ansicht von Schäffer handelt es sich nicht nur um ein technisches oder ästhetisches Problem. Er bezweifelt sogar, dass der VfGH mit so einer formalen Betrachtungsweise der Grundwertentscheidung für eine repräsentative Demokratie gerecht werde.³³ Novak spricht von einem «Sittengemälde moderner Gesetzgebungskunst».³⁴ Nach Willi wird die Bedeutung des – einem Sammelgesetz vorangestellten – Inhaltsverzeichnisses «massiv überbewertet». Seiner Meinung nach werde damit «ein höchst problematischer Zustand im Zusammenhang mit dem Rechtsstaatsgedanken eingetreten, der den Erkenntnissen VfSlg 3130/1956 (‹archivarischer Fleiß›) und 12.420/1990 (‹Denksporterkenntnis›) nicht mehr entspricht».³⁵

Auch der Österreich-Konvent befasste sich in seinem Ausschuss 2 «Legistische Strukturfragen» mit «Sammelgesetzen». Die Beratungsergebnisse lassen sich wie folgt zusammenfassen: Hinsichtlich der Erlassung von Sammelgesetzen sind sowohl materiellrechtliche als formalrechtliche Restriktionen denkbar. So sollten «Sammelgesetze» in materiellrechtlicher Hinsicht nur zulässig sein, wenn sie «den Grundsatz der Einheit der Materie» wahren und in formaler Hinsicht sollte ein ausdrückliches Verbot statuiert werden, in Sammelgesetzen auch Verfassungsrechtsänderungen oder neue Gesetze (Stammgesetze) vorzusehen bzw. dürften nur solche Gesetzesentwürfe zu einem Sammelgesetz zusammengefasst werden, die demselben Bundesministerium entspringen oder aber von demselben parlamentarischen Ausschuss behandelt werden. Entgegen einem allfälligen Verbot von Sammelgesetzen erlassene Normen sollten allerdings nicht nichtig, sondern bloß (durch ein Erkenntnis des VfGH) vernichtbar sein. Überwiegend wurde jedoch vertreten, dass Sammelgesetze ein rechtspolitisches Problem seien, welches durch eine positivrechtliche Regelung nicht bewältigt werden könne.³⁶

Eine (ohne Anspruch auf Vollständigkeit durchgeführte und hinsichtlich der Jahre bzw. Abstände willkürliche) Durchsicht des Bundesgesetzblatts ergibt folgendes Bild:

Aus der Tabelle ist ersichtlich, dass sich die Anzahl der erlassenen Bundesgesetze im Beobachtungszeitraum ganz generell nicht linear, sondern eher wellenförmig entwickelt hat.³⁷ Während bis 1980 der Anteil der Sammelgesetze und -novellen weniger als 10 % der insgesamt erlassenen Bundesgesetze betrug, stieg der Anteil ab 1990 kontinuierlich an und beiträgt nunmehr beinahe 50 % (!). Der Anstieg der ab 1990 erlassenen Sammelgesetze und -novellen ist womöglich auch auf die geänderten Legistischen Richtlinien 1990 zurückzuführen.³⁸ Aus der bereits erwähnten³⁹ Studie des Instituts für Föderalismus ist ersichtlich, dass im Jahr 2005 der Großteil der Sammelgesetze und -novellen in den Bereichen «Finanzen, Wohnbauförderung, Vergaberecht», «innere Verwaltung, Justiz, (öffentliche) Sicherheit, Organisation» und «Dienstrecht» erlassen wurde.⁴⁰ Der Anteil der in den Sammelgesetzen und -novellen enthaltenen Stammgesetze und Verfassungsbestimmungen ist nicht konstant gestiegen, sondern schwankt ebenfalls. Der Großteil der Sammelgesetze und -novellen enthält zumeist bis zu 10 Artikel. In der jüngeren Vergangenheit wurden aber auch solche mit über 50 oder gar über 100 Artikeln erlassen. Hervorzuheben ist bspw. das Strukturanpassungsgesetz 1996 (BGBl 201/1996). Dieses umfasste 99 Artikel, die teilweise zur Gänze im Verfassungsrang erlassen wurden. Eine Vielzahl von Gesetzen wurde mittlerweile vom VfGH als verfassungswidrig aufgehoben.⁴¹

Die frühere Zurückhaltung des Gesetzgebers lässt sich nicht nur anhand der Tabelle ermitteln; Belege hierfür finden sich auch in den Materialien: So wurde 1952 im Zusammenhang mit den Beratungen über die völlige arbeitsrechtliche und berufsrechtliche Gleichstellung der Volksdeutschen mit österreichischen Staatsbürgern «an den Verfassungsdienst im Bundeskanzleramt die Frage gerichtet, ob es denkbar und möglich sei, all diese Fragen in einem Gesetz zu behandeln, oder ob es erforderlich sei, die einzelnen Gesetze zu novellieren. Der Verfassungsdienst vertrat die Meinung, daß es unzweckmäßig wäre, in einem Sammelgesetz diese Änderungen vorzunehmen, und daß es der Rechtssicherheit und Rechtsübersichtlichkeit besser entsprechen würde, wenn die bestehenden Gesetzesvorschriften durch ausdrückliche Novellierungen der einzelnen Vorschriften mittels besonderer Gesetzgebungsakte geändert werden würden».⁴²

Auch die Länder erlassen Sammelgesetze und -novellen. In der bereits mehrfach erwähnten⁴³ Studie ist das Institut für Föderalismus jedoch zum Ergebnis gelangt, dass die Länder von der Praxis der Sammelgesetzgebung in sehr unterschiedlichem Ausmaß, insgesamt aber in weit geringerem Umfang als der Bund, Gebrauch machen⁴⁴ und differenziert vorgehen: So hat bspw. Oberösterreich die rechtssystematisch zusammenhängenden Bestimmungen in Folge der Einrichtung des Landesrechnungshofes nicht in einem Sammelgesetz, sondern in 7 Einzelgesetzen bzw. –novellen⁴⁵ erlassen. Auch die im Zuge der Verwaltungsgerichtsbarkeits-Novelle 2012 im Oö Landes-Verfassungsgesetz notwendigen verfassungsrechtlichen Grundlagen, in einem Oö Landesverwaltungsgerichtsgesetz notwendigen organisatorischen und dienstrechtlichen Regelungen sowie in einem Oö Landesverwaltungsgerichts-Vorbereitungsgesetz weiteren notwendigen Übergangsregelungen, wurden nicht in einem Sammelgesetz, sondern in 3 Einzelgesetzen bzw. –novellen erlassen.⁴⁶ Hingegen werden die – vorwiegend in den Materiengesetzen – erforderlichen inhaltlichen Anpassungen im Zuge der Verwaltungsgerichtsbarkeits-Novelle 2012 in einer Sammelnovelle zusammengefasst werden.⁴⁷

Ganz generell zeigt eine Zuordnung auf die betroffenen Rechtsgebiete auf Landesebene, dass insb. die drei Bereiche «Dienstrecht», «Gesundheit und Soziales» sowie «Verfassung, Organisation der Landes- und Gemeindeverwaltung, Wahlen» Inhalt von Sammelgesetzen und -novellen waren.⁴⁸

Auf Grundlage einer 1998 zwischen dem Europäischen Parlament, dem Rat und der Kommission abgeschlossenen Vereinbarung,⁴⁹ wurde vom Juristischen Dienst der Kommission ein «Gemeinsamer Leitfaden des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission für Personen, die in den Gemeinschaftsorganen an der Abfassung von Rechtstexten mitwirken»⁵⁰ erlassen. Leitlinie 18.12.4 erlaubt auch Sammelnovellen und lautet wie folgt: «Werden mehrere Rechtsakte durch einen einzigen ändernden Rechtsakt geändert, so werden die Änderungen jedes Rechtsakts in einem eigenen Artikel zusammengefasst.»⁵¹

In Zusammenhang mit unionsrechtlichen Rechtsakten ist darauf hinzuweisen, dass sich insb. auch aus dem Umsetzungserfordernis von nicht unmittelbar anwendbarem Unionsrecht ein Bedarf bzw. Bedürfnis nach Erlassung von Sammelgesetzen bzw. -novellen ergeben kann.⁵² So etwa bei der Implementierung der Dienstleistungsrichtlinie.⁵³

Die Praxis, mehrere Gesetze und/oder Novellen zu solchen – gehören sie auch verschiedenen inhaltlichen Materien an – in einem gemeinsamen Verfahren und Gesetzesbeschluss zusammenzufassen ist kein österreichisches Unikum. Zumeist als Omnibusgesetz⁵⁴ (oder Omnibus-Gesetz⁵⁵), Mantelgesetz oder Artikelgesetz⁵⁶ bezeichnet, treten sie in Deutschland z.B. regelmäßig in Form des Jahressteuergesetzes⁵⁷ oder des Steuervereinfachungsgesetzes⁵⁸ in Erscheinung. Sozusagen als deutsches Pendant zu den Legistischen Richtlinien veröffentlicht das deutsche Bundesministerium für Justiz ein sog «Handbuch der Rechtsförmlichkeit»⁵⁹, welches ebenfalls Empfehlungen für die Rechtsetzungspraxis der Bundesministerien enthält. In den RL 717 ff wird ausführlich auf das «Mantelgesetz» als eine Form der Änderungsgesetze⁶⁰ eingegangen. Hervorzuheben ist insb. die in RL 719 enthaltene MUSS-Bestimmung, wonach «[d]ie Form des Mantelgesetzes […] insbesondere dann gewählt werden [muss], wenn mehrere Stammgesetze von inhaltlich zusammenhängenden Hauptänderungen betroffen sind und deshalb die Form der Einzelnovelle mit Folgeänderungen nicht in Betracht kommt». In RL 721 findet sich eine – im Vergleich zu Österreich weniger strenge Handhabung – der «leges figitivae»: «Das Mantelgesetz enthält darüber hinaus Folgeänderungen in weiteren Gesetzen oder in Rechtsverordnungen, wenn dies notwendig ist, um die Stimmigkeit des übrigen Rechts mit den im Mantelgesetz geänderten oder neu geschaffenen Vorschriften zu wahren.» Die «Mantelgesetzgebung» findet weiters auch in der Schweiz statt. Beispielhaft sei das Gesetz über die Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Kanton und Gemeinden (Mantelgesetz über die Bündner NFA)⁶¹ genannt.

Betrachtet man die Entwicklung bei den sog. Budgetbegleitgesetzen, so zeigt sich eine Tendenz, immer mehr Änderungen in einen einzigen Gesetzgebungsvorgang zusammenzufassen. Es braucht nicht näher erläutert werden, dass ein Bundesgesetz, das 156 Artikel und 246 Seiten im BGBl umfasst und mit dem 145 Bundesgesetze geändert, 10 neu erlassen und ein Bundesgesetz aufgehoben werden (sog Budgetbegleitgesetz 2011) an Unübersichtlichkeit kaum mehr zu übertreffen ist. Sammelgesetze und -novellen erschweren insb. aufgrund ihrer Gliederung (Artikel, Nummer, Paragraphen), unterschiedlicher Inkrafttretens- und Übergangsvorschriften Überblick und Verständnis.⁶² Aus verfassungsrechtlicher Sicht angesprochen ist damit das aus dem Rechtsstaatsprinzip abgeleitete Publizitätserfordernis für Rechtsvorschriften. Schon 1956 hat der VfGH daraus den Schluss gezogen, dass der Gesetzgeber der breiten Öffentlichkeit den Inhalt seines Gesetzesbeschlusses in klarer und erschöpfender Weise zur Kenntnis bringen muss, da andernfalls der Normunterworfene nicht die Möglichkeit hat, sich der Norm gemäß zu verhalten. Diesem Erfordernis entspricht nach dem VfGH weder eine Vorschrift, zu deren Sinnermittlung qualifizierte juristische Befähigung und Erfahrung sowie geradezu archivarischer Fleiß vonnöten ist,⁶³ noch eine solche zu deren Verständnis subtile verfassungsrechtliche Kenntnisse, außerordentliche methodische Fähigkeiten und eine gewisse Lust zum Lösen von Denksport-Aufgaben erforderlich sind.⁶⁴

Zum Budgetbegleitgesetz 2001, das 87 Artikel umfasst, konnte der VfGH allerdings nicht finden, dass ein solcher «archivarischer Fleiß» zum Auffinden der relevanten gesetzlichen Bestimmungen erforderlich wäre, ist doch dem Gesetz ein Inhaltsverzeichnis vorangestellt, welches Auskunft über die in diesem Sammelgesetz novellierten oder sonst darin enthaltenen Bundesgesetze gibt.⁶⁵ Der Gerichtshof anerkennt zwar, dass die Zusammenfassung von zahllosen Gesetzesänderungen in einem einzigen (Sammel-)Bundesgesetz gewisse faktische Erschwernisse für einen Rechtsunterworfenen bedeuten, im vorliegenden Fall könne aber nicht einmal gesagt werden, dass die hier anzuwendende maßgebliche Bestimmung erst durch Studium des gesamten Gesetzeswerkes aufgefunden werden könnte. Ausdrücklich offen ließ der VfGH dabei, ob es unter rechtsstaatlichen Gesichtspunkten ebenso unbedenklich wäre, wenn in einem solchen außergewöhnlich umfangreichen Sammelgesetz im Zuge der Änderung oder Erlassung von Gesetzen, die in einem vorangestellten Inhaltsverzeichnis gleichsam «angekündigt» wird, auch andere, im «Vorspann» nicht genannte gesetzliche Bestimmungen nach Art. einer «lex fugitiva» geändert werden würden.⁶⁶ Dieses «leidige Problem der leges fugitivae»⁶⁷ ist regelmäßig Gegenstand kritischer Anmerkungen in der Literatur. Mayer-Maly sah mit den Artikelgesetzen als Fortbildung der «leges fugitivae» sogar «[d]en Tiefpunkt der Rechtskultur [erreicht]» und verwies auf das – nur aus leges figutivae bestehende – 3. Wohnrechtsänderungsgesetz (BGBl 800/1993).⁶⁸ Tomandl nannte das «Verstecken bestimmter Normen in Gesetzen oder Verordnungen, die einem anderen Sachthema gewidmet sind» sogar als weiteres «Krebsübel unserer Legistik.»⁶⁹ Diese – bei ihrem Erscheinen berechtigte – Kritik verliert jedoch insofern an Durchschlagskraft, als mittlerweile etwa das Bundesrecht im RIS in konsolidierter Fassung abrufbar ist und somit in einer Rechtsvorschrift sämtliche, auch später kundgemachte Änderungen und Berichtigungen eingearbeitet sind.⁷⁰

Sammelgesetze und -novellen sind nicht nur auf Empfänger- (=Normadressaten-)ebene eine Herausforderung, sondern stoßen auch auf Sender-(=Gesetzgeber)ebene im Rahmen der (vor-) parlamentarischen Behandlung an Grenzen. Nach der Verfassung ist zentraler Ort der Gesetzgebung das Parlament. Nach dem Anspruch der Verfassung und der dahinterstehenden politischen Philosophie ist dieses Parlament aber eine Versammlung von Volksrepräsentanten und nicht von geschulten Professionisten der Gesetzgebung.⁷¹ Durch den wachsenden Umfang eines auch immer komplizierter werdenden Rechtsstoffs gewinnt die technisch-juristische Seite der Gesetzgebung zwar immer mehr an Bedeutung, gleichzeitig wird sie auch immer schwerer handhabbar.⁷² In der Praxis werden Ministerialentwürfe der verschiedenen Bundesministerien (aufgrund der auf die verschiedenen Ressorts und sogar innerhalb der Ressorts z.T. weiter aufgeteilten Zuständigkeit zur Legistik), die für sich schon komplex sind, in kürzest möglichen Fristen einem Begutachtungsverfahren⁷³ unterzogen und zusammengefasst. Dieser Ablauf, die kurzfristige politische Einigung und die Komplexheit führen gerade auch in diesen Fällen sehr oft – buchstäblich in letzter Minute – zu (notwendigen oder gewollten) Abänderungsanträgen im Nationalrat. Dies gelte insb. für Wirtschaftsgesetze. Diese beruhen zumeist auf dem Ergebnis intensiver, hektischer Verhandlungen der Sozialpartner. Derartige Kompromisse werden (müssen) dann von den Legisten des Ministeriums oft unverändert und widerspruchslos übernommen (werden).⁷⁴ Die Abgeordneten nehmen in diesen Fällen weitgehend eine «Reparationsfunktion» am Ende des Gesetzgebungsverfahrens ein.⁷⁵

Damit ist letztlich auch das «Verstecken» oder ein «Kombinieren» von Inhalten angesprochen,⁷⁶ dem womöglich mitunter auch ein politisches Kalkül zugrunde liegen könnte. Nach Tomandl geht es weniger um das Verstecken von Regelungen als vielmehr um das «Showbedürfnis der Politiker», die sich von dem schönen Titel des Gesetzes (z.B. Karenzurlaubserweiterungsgesetz [BGBl 408/1990]) tagespolitische Vorteile erwarten und die Irreführung der Normunterworfenen in Kauf nehmen würden.⁷⁷ Jüngst war dies auch im Zusammenhang mit dem sog «Transparenzpaket», im Zuge dessen u.a. das Bezügebegrenzungs-BVG und das Unvereinbarkeitsgesetz (nunmehr: Unvereinbarkeits- und Transparenz-Gesetz)⁷⁸ geändert und das Lobbying- und Interessenvertretungs-Transparenz-Gesetz⁷⁹ erlassen wurden, zu beobachten. Dabei zeigte sich aber auch, welche Gefahren mit einer solchen Ankündigung oder Erwartungshaltung verbunden sind, die sich – auch bedingt durch die Komplexität der Materie – letztlich nicht erfüllte. Obwohl gerade auch von Länderseite auf Lücken und Unstimmigkeiten (bedingt durch Verweisfehler) hingewiesen wurde, ist das Ergebnis eine «Transparenzliste», die im Ergebnis weniger Transparenz bietet, als die bis dahin geltende, was zwangsläufig auch zu negativen Medienmeldungen führen musste.⁸⁰

Die an einem Gesetzgebungsverfahren Beteiligten treten regelmäßig als Beauftragte, in Vertreterrollen, auf und genießen das Vertrauen der Institutionen und Gruppen, deren Interessen sie vertreten. Da neben materiellen Interessen auch das Interesse an einer konsistenten Selbstdarstellung berücksichtigt werden muss, ergibt sich für die handelnden Akteure wiederum der Zwang, ihr Verhalten so zu planen, dass es allseits rechtfertigungsfähig ist, wobei die Anforderungen mit dem Grad der Öffentlichkeit steigen.⁸¹ Mitunter dürfte tatsächlich auch nicht allen Abgeordneten wirklich klar sein, worüber sie dann tatsächlich abstimmen. Dies zeigen auch die schon zitierten VfGH-Fälle zum Budgetbegleitgesetz 2003. Vorgebracht wurde dort etwa Folgendes:

• Das demokratische Bauprinzip sei verletzt, weil «angesichts der Vielzahl der vom Gesetzgeber zu regelnden Inhalte das GOG NR ‹eine Spezialisierung der Beratungstätigkeit von Abgeordneten und damit auch der Abgeordneten selbst› vorsehe, weshalb zur Vorberatung der Verhandlungsgegenstände Ausschüsse zu wählen seien. Diese Arbeitsteilung sei Voraussetzung dafür, daß eine inhaltliche Auseinandersetzung der Abgeordneten mit Gesetzesvorschlägen tatsächlich möglich sei und so die Abgeordneten auf den Inhalt des Gesetzes Einfluß nehmen könnten. Diese Möglichkeit werde ihnen genommen, wenn ‹sämtliche Materien› in einem Gesetz zusammengefaßt würden und dieses nur in einem einzigen Ausschuß beraten werden könne.» Nach Ansicht des VfGH sei jedoch «ein ‹Recht› von Ausschüssen bzw. von in Ausschüsse entsendeten Mandataren darauf, bestimmte strukturierte Regierungsvorlagen oder Teile davon beraten zu können, weder dem GOG NR noch gar der Bundesverfassung zu entnehmen. Im Ergebnis läuft das diesbezügliche Antragsvorbringen darauf hinaus, daß die geltenden Regelungen des GOG NR für unzweckmäßig gehalten werden, weil diese nicht die Möglichkeit vorsehen, eine Regierungsvorlage mehreren Ausschüssen zur Vorberatung in Teilen zuzuweisen. Daraus resultiert aber offenkundig keinerlei Verfassungswidrigkeit hinsichtlich des angefochtenen Budgetbegleitgesetzes 2003. Die insofern geltend gemachten Bedenken sind im Ergebnis rechtspolitischer Art, die nicht im Wege eines verfassungsgerichtlichen Gesetzesprüfungsverfahrens sanktioniert werden können.»⁸²
• Weiters machten die Antragsteller auch Bedenken aufgrund des rechtsstaatlichen Bauprinzips, insb. aufgrund des Legalitätsprinzips gem. Art. 18 B-VG, gegen das Sammelgesetz Budgetbegleitgesetz 2003 (mit dem 84 Gesetze novelliert, sechs neu erlassen und eines aufgehoben wird) geltend, «weil es systematisch nicht zusammenhängende Materien in sich vereine, sodaß es den Normunterworfenen so gut wie nicht mehr möglich sei, sich über die durch dieses Gesetz geänderte Rechtslage zu informieren». Mit Verweis auf VfSlg 16.381/2001⁸³ führte der VfGH jedoch aus, «daß im damaligen Fall kein ‹archivarischer Fleiß› zum Auffinden der relevanten gesetzlichen Bestimmungen erforderlich gewesen sei. Dies gilt auch hier, da zwischen dem Budgetbegleitgesetz 2001 und dem Budgetbegleitgesetz 2003 insoweit keine relevanten Unterschiede bestehen.»⁸⁴

Es gibt also eine Grenze («archivarischer Fleiß»), die jedoch aus Sicht des VfGH noch nicht überschritten wurde. Davon losgelöst wurde jedoch vor dem Hintergrund des – aus dem Gleichheitssatz (Art. 7 Abs. 1 B-VG, Art. 2 StGG) abgeleiteten – Sachlichkeitsgebots⁸⁵, etwa von Willi – iHa auf das Budgetbegleitgesetz 2003 – die Frage gestellt, «[w]orin […] die sachliche Rechtfertigung für die Einbeziehung in ein Bundesfinanzgesetz von so unterschiedlichen Rechtsmaterien in einen einzigen Gesetzesbeschluss wie den den Kauf von Luftraumüberwachungsfahrzeugen, der Gültigkeit von Rezepten und der Regelung von pensionsrechtlichen Ansprüchen [liegt]».⁸⁶ Auch Arnold äußerte gleichheitsrechtliche Bedenken gegen das Budgetbegleitgesetz 2003.⁸⁷

Jedenfalls gehen mit der Fülle der Gesetze auch zahlreiche Folgeprobleme – insb. auf der Ebene der Zugänglichkeit⁸⁸ und Erkennbarkeit des Rechts – einher.⁸⁹ Der letztgenannte Aspekt kann m.E. u.U. jedoch sogar für eine Sammelnovelle sprechen. Beispielhaft genannt seien hier etwa das – 32 Gesetze novellierende – Oö Eingetragene Partnerschaft-Gesetz (Oö EPG)⁹⁰ (In welchen Rechtsvorschriften wird die eingetragene Partnerschaft wirklich berücksichtigt?) oder das Bundesgesetz vom 1. Juli 1975 über die Neuordnung der persönlichen Rechtswirkungen der Ehe⁹¹ (Nachvollziehen der Ablöse des patriarchalischen Prinzips durch das Partnerschaftsprinzip im Ehewirkungsrecht in allen damit rechtssystematisch oder rechtsdogmatisch zusammenhängenden Rechtsbereichen).⁹² In solchen Fällen können einheitliche Gesetzgebungsakte, bei denen verschiedene zusammengehörige gesetzliche Maßnahmen mitsamt den flankierenden in einem Paket erlassen werden⁹³, in Kombination mit einer klaren, allgemein verständlichen und einprägsamen Überschrift durchaus Sinn machen.⁹⁴ In manchen Fällen wird einer Sammelnovelle sogar der Vorzug zu geben sein, weil damit umgekehrtes «Verstecken» von Regelungen verhindert wird, die nicht angepasst (geändert) werden. Dessen war sich der Gesetzgeber schon 1967 bewusst.⁹⁵

Wie eingangs erwähnt, betonen auch die Legistischen Richtlinien 1990 die Bedeutung der Titelwahl von Sammelnovellen. Schließlich kann ein zu allgemein gehaltener Titel, der bestenfalls vermuten lässt, welche Rechtsvorschriften tatsächlich geändert wurden, zu äußerst zeitraubendem Suchen führen.⁹⁶ Dieser irreführende Umstand wurde auch vom VfGH kritisch angemerkt.⁹⁷ Aus rechtsstaatlicher Sicht plädiert Tomandl daher dazu, jede Änderung eines bestehenden Gesetzes ausdrücklich im Titel als Novelle zu diesem Gesetz zu bezeichnen und diese Novellen fortlaufend zu nummerieren.⁹⁸

Wie bereits dargelegt, besteht nach dem VfGH kein bundesverfassungsrechtliches Verbot für den Nationalrat, verschiedene Materien in einem Gesetzesbeschluss zusammenzufassen.⁹⁹ Allerdings ist die Erlassung – insb. vor dem Hintergrund des gemeinsamen Schicksals der enthaltenen Rechtsvorschriften – von realpolitischer Relevanz.

Österreich ist ein Verbände- und Parteienstaat mit dominanten nicht-parlamentarischen Kräften.¹⁰⁰ Nach der Empirie ist in allen Verbände- und Parteistaaten ein großer Prozentsatz von «generellen» Gesetzen als Maßnahmengesetze zu qualifizieren. Nach der Literatur beschränke dieser Umstand zwar den Kreis der unmittelbar am Gesetzgebungsverfahren Interessierten, gleichzeitig habe dieses «Desinteresse» eine stabilisierende Wirkung auf das Verfahren selbst, weil dadurch Zufälligkeiten ausgeschaltet und Unsicherheiten verringert würden. Dem Bürger wird weiters ein generalisiertes Systemmisstrauen unterstellt, dessen gewaltfreie Abnahme bindender Entscheidungen eher auf Ohnmachtsgefühl und Verdrängungsprozessen beruhe.¹⁰¹

Sammelgesetze und -novellen unterliegen verfassungsgesetzlichen Erzeugungsbestimmungen (insb. Art. 41 ff B-VG). In der politischen Diskussion werden – vor allem von Oppositionsseite¹⁰² – die Schwächen derartiger «Kraut-und-Rüben-Gesetze»¹⁰³ kritisiert. Ein Abgeordneter fasste diese Diskussion pointiert folgendermaßen zusammen: «Diese Art von Sammelgesetzgebung erinnert mich an mittelalterliche Reichstagsverhältnisse, wo es ein Märzfeld und ein Novemberfeld gab, wo man zweimal im Jahr zusammengekommen ist, um Recht zu schaffen, und dann ging man wieder auseinander.»¹⁰⁴ Weiters wurde auch von Seiten des Bundesrats bemängelt, dass bei Sammelnovellen die sorgfältige Beratung durch die fachkundigen und zuständigen Ausschüsse unterlaufen würden, wenn sie im Budget- bzw. im Finanzausschuss konzentriert werde. Dies sei der Qualität der Gesetze nicht förderlich. Weiters werde auch die parlamentarische Diskussion stark komprimiert. Dadurch könnten «viele Einzelfragen nicht mehr in der wünschenswerten Klarheit und der notwendigen Transparenz für die Öffentlichkeit diskutiert werden».¹⁰⁵ Wie bereits oben erwähnt,¹⁰⁶ erblickten in VfSlg 17.173/2004 die antragstellenden Abgeordneten – im Hinblick auf das Budgetbegleitgesetz 2003 – sogar einen Verstoß gegen das demokratische Bauprinzip der Bundesverfassung.

Neben der allgemeinen Problematik solchen «Husch-Pfusch-Aktionen»¹⁰⁷ zuzustimmen, wird von Abgeordnetenseite auf die Problematik der besonderen Quoren hingewiesen¹⁰⁸. Diese ist selbst mit dem notwendigen Gesetzesbeschluss durch den Nationalrat nicht gelöst, sondern setzt sich im fortgesetzten Verfahren fort. Gem. Art. 42 Abs. 1 B-VG hat der Präsident des Nationalrats jeden Gesetzesbeschluss des Nationalrats dem Bundesrat zu übermitteln. Durch sachlich nicht gerechtfertigte Einbeziehung unterschiedlicher Gesetzesbeschlüsse in ein Sammelgesetz bzw. eine Sammelnovelle wird die Wahrnehmung bestimmter Mitwirkungsrechte des Bundesrats an der Bundesgesetzgebung (Einspruchsrecht gem. Art. 42, Zustimmungsrecht gem. Art. 44 Abs. 2 B-VG) erschwert.¹⁰⁹ Der Bundesrat fühlt sich daher insb. bei Sammelgesetzen und -novellen mitunter in die Enge gedrängt.¹¹⁰ Da ihm eine inhaltliche Abänderung oder ein nur teilweiser Einspruch verwehrt sind,¹¹¹ können Sammelgesetze und -novellen nur als Ganzes in Verhandlung genommen werden und Beschlüsse können sich nur auf den Gesetzesbeschluss in seiner Gesamtheit beziehen. Der Bundesrat beklagte, dass ihm auf diese Weise die Möglichkeit genommen werde, einzelne in einer Sammelnovelle enthaltene Gesetze unterschiedlich zu behandeln. Im Nationalrat bestünde hingegen die Möglichkeit, in zweiter Lesung einzelne Teile eines Gesetzes getrennt abzustimmen. Diese für den Bundesrat unbefriedigende Situation bewog diesen 2003 zu einem Initiativantrag auf Änderung des Bundes-Verfassungsgesetzes; konkret sollte dem Art. 42 Abs. 2 folgender – ein Teileinspruchsrecht regelnder – Satz angefügt werden: «Der Einspruch des Bundesrates kann sich auch auf einzelne in einem Gesetzesbeschluss des Nationalrates zusammengefasste Gesetze beziehen. In diesem Fall können die vom Einspruch nicht erfassten Teile des Gesetzesbeschlusses beurkundet und kundgemacht werden.»¹¹² In der Debatte wurde erneut betont, dass «durch die Einbindung in ein Paket umstrittene und für sich allein abzulehnende Regelungen auch politisch immunisiert werden; im Sinn einer Güterabwägung müssen sie zähneknirschend in Kauf genommen werden. Auf diese Weise wird vor allem den Ländern immer wieder ein Einverständnis abgenötigt, das für einzelne Maßnahmen an sich nicht so zu erhalten gewesen wäre. Sammelnovellen können somit auch als Instrument unsachlicher Junktimierung eingesetzt werden. Schließlich wird […] auch das Einspruchs- und Zustimmungsrecht des Bundesrates durch die politische Wirkung eines Sammelgesetzes ins Leere laufen gelassen. Vom Umfang her ist das so, als ob der Bundesrat nur einmal oder zweimal im Jahr zusammentreten und die in der Zwischenzeit angefallenen Gesetzesbeschlüsse unter einem absegnen würde. Es liegt auf der Hand, dass auch auf diese Weise die Funktion der zweiten Kammer ausgehöhlt werden würde.»¹¹³ Dem Bundesrat gehe es «nicht um sachliche Sammelnovellen, sondern um riesige Querbeetmaterien, die letztlich […] auf eine Minimierung, wenn nicht faktisch in einigen Fragen sogar auf eine Ausschaltung des Parlamentarismus hinauslaufen».¹¹⁴ Der Gesetzesvorschlag wurde am 9. Oktober 2003 im Bundesrat stimmeinhellig angenommen, langte sodann am 13. Oktober 2003 im Nationalrat ein und am 31. Januar 2006 (!) wurde ein Unterausschuss im Nationalrat eingesetzt. Mit 29. Oktober 2006 endete die XXII. GP; das Gesetzgebungsverfahren war zu diesem Zeitpunkt noch nicht abgeschlossen. Das Teileinspruchsrecht des Bundesrats wurde teilweise auch im Österreich-Konvent gefordert.¹¹⁵ In der XXIV. GP legte der Bundesrat dem Nationalrat erneut einen – um ein Stellungnahmerecht des Bundesrats vor Beschlussfassung des Nationalrats erweiterten – Initiativantrag¹¹⁶ über die Einführung eines Teileinspruchsrechts vor («Alle Jahre wieder kommt das liebe Christuskind!»¹¹⁷), der wiederum am 5. Februar 2009 einhellig angenommen wurde, am 9. Februar 2009 im Nationalrat einlangte und am 26. Februar 2009 dem Verfassungsausschuss zugewiesen wurde. Die Vorberatungen wurden bis dato noch nicht aufgenommen. Das Vorhandensein der Ländervertretung ist ein wesentliches Element des bundesstaatlichen Prinzips. Wird der Bundesrat jedoch aufgrund einer legistischen Technik genötigt, immer häufiger auf die verfassungsmäßige Interessensverfolgung zugunsten von überstaatlichen Interessen zu verzichten, dann liegt nach Willi eine Beeinträchtigung dieses Baugesetzes vor.¹¹⁸

Im Zusammenhang mit den besonderen Erzeugungsbestimmungen von Sammelgesetzen und -novellen dürfen auch zwei weitere Aspekte nicht unerwähnt bleiben. Erstens, dass auch die Länder bei der Wahrnehmung ihrer Mitwirkungsrechte an der Bundesgesetzgebung (z.B. Zustimmungsrechte beteiligter Länder Art. 14b, Art. 102 Abs. 1 und 4 oder Art. 129a Abs. 2 B-VG)¹¹⁹ bei Sammelgesetzen und -novellen einer dem Bundesrat vergleichbaren Drucksituation ausgesetzt sind und zweitens, dass nach der Befassung des Bundesrats der Gesetzesbeschluss auch noch beurkundet und kundgemacht werden muss. Gem. Art. 47 B-VG wird das verfassungsmäßige Zustandekommen der Bundesgesetze durch den Bundespräsidenten beurkundet, dem dabei nach der Staatspraxis und hL bloß ein formelles Prüfungsrecht zukommt und er somit zu prüfen hat, ob das Gesetz in dem vorgeschriebenen Verfahren zustande gekommen ist.¹²⁰ Unabhängig von der Frage, ob und in welchem Umfang dem Bundespräsidenten ein materielles Prüfungsrecht zukommt,¹²¹ darf er die Beurkundung nur gegen den Gesetzesbeschluss als Ganzes verweigern. In diesem Fall kommt das Gesetz überhaupt nicht zustande, und zwar auch insoweit nicht, als es verfassungsrechtlich unbedenklich ist.¹²²

Letztendlich nötigen Sammelgesetze und -novellen die einspruchs- oder zustimmungsberechtigten Organe auf die Wahrnehmung ihrer Rechte zu verzichten, um allfällige drohende größere Nachteile für die von ihm zu vertretenden oder für die gesamtstaatlichen Interessen abzuwenden.¹²³ Diese unbefriedigende Situation dürfte wohl z.T. mehr oder minder auch bewusst (politisch) ausgenutzt werden, um die «Verantwortlichkeit» z.B. für das Nicht-Zustandekommen einer Gesamtregelung auf den Bundesrat oder die Länder zu überwälzen, obwohl diese nur von ihren verfassungsmäßigen Rechten Gebrauch machen.

Gesetzen geht auch ein Prozess legistischer Vorarbeiten voraus, die weit aus den parlamentarischen Raum hinausreichen. Fallen mehrere legistische Vorhaben in einem bestimmten Zeitraum politisch zusammen, ermöglicht dies – im Hinblick auf die knapp vorhandene Ressource Zeit – beispielweise eine gewisse Planung und Variation der Begutachtung, der Zeitpläne und eine detaillierte Planung der parlamentarischen Arbeiten in der Präsidialkonferenz.¹²⁴ Das Parlament plant somit mit, wann die ministeriell abgeschlossenen Gesetzgebungsvorhaben im Parlament behandelt werden und damit beim «Tempo», nicht jedoch beim Inhalt der Materien.¹²⁵

In der Diskussion um das Rollenverständnis des Parlaments wird häufig das Missverhältnis von Regierungsvorlagen zu Initiativanträgen kritisch angemerkt. Aus Abgeordnetensicht spreche vor allem das Ersparen der Zeit eines Begutachtungsverfahrens für einen Initiativantrag.¹²⁶ Regierungsvorlagen seien jedoch nicht immer Standpunkt der Bürokratie, sondern häufig Form und Schlusspunkt einer sehr heftigen, intensiven und differenzierten Diskussion verschiedener Lobbies, Interessensgruppierungen und Interessensvertretungen.¹²⁷ Als Lösung bzw. Verbesserungsvorschlag wird an dieser Stelle der Ruf nach einem dem Parlament zur Verfügung gestellten legitischen Hilfsdienst laut. So könnte die politische Willensbildung von der exakten Ausformulierung des Gesetzes verfahrensmäßig getrennt werden.¹²⁸

Nach der Literatur sollen gemäß dem Ökonomieprinzip legistische Aufgaben (auch aus Gründen der Spezialisierung) bei möglichst wenigen organisatorischen Einheiten innerhalb der Bundesministerien und Ämter der Landesregierungen¹²⁹ zusammengefasst werden.¹³⁰ In der Folge sind sodann gewisse Grundregeln der Gesetzesökonomie zu beachten; z.B. «juristischen Sparsamkeit». Gemeint ist damit die Sparsamkeit im Hinblick auf die Anzahl und den Umfang von Normen zum Zwecke der Überschaubarkeit der Rechtsordnung. Daneben ist auch die «Einheitlichkeit der Rechtsordnung» zu wahren und zu fördern. Zum Kreis der Grundregeln der Gesetzgebungsökonomie zählen weiters noch die Verweisung, das «Prinzip der Generalisierung», wonach gleiche oder ähnliche Sachverhalte oder Fallgruppen in gleicher oder ähnlicher Weise geregelt werden müssen, und das «Prinzip der Reduktion». Nach dem Letztgenannten ist nach Möglichkeit das für einen weiteren Bereich Gemeinsame herauszuarbeiten und in allgemeinen Bestimmungen am Beginn eines Gesetzes zu stellen (z.B. Allgemeiner Teil des StGB [§§ 1 bis 74] oder die vorangestellten Begriffsbestimmungen in der StVO 1960 und im KFG 1967).¹³¹

Bei all den Kritikpunkten an Sammelgesetzen und -novellen soll an dieser Stelle aber noch einmal wiederholt werden, dass Sammelgesetze und -novellen in bestimmten Konstellationen durchaus Sinn machen, da sie – z.B. bei «technischen» Anpassungen an EU-Vorschriften – einen Abstimmungsmarathon unterbinden. Dieser Aspekt wird in der Literatur differenziert betrachtet; es wird zwar eingeräumt, dass Sammelnovellen «zur schnelleren Erstellung und Verabschiedung von Gesetzesentwürfen eventuell bürokratiegerecht sein [mögen], sie sind aber keineswegs adressatengerecht».¹³² Denn entspricht das Rechtsmaterial selbst nicht mehr den wesentlichen liberalrechtsstaatlichen Errungenschaften der Verständlichkeit, Widerspruchsfreiheit, Systemgerechtigkeit, Berechenbarkeit, Vorhersehbarkeit und damit der Garantie der Rechtssicherheit, ist man letztendlich auf die Auskunft von Experten angewiesen.¹³³ Was heißt dies nun für den Gesetzgeber? Nach Tomandl könne vom Gesetzgeber jedenfalls nicht verlangt werden, die beste, die am leichtesten verständliche oder mit dem geringsten Aufwand zugängliche Form zu verwirklichen. Anderes gelte hingegen für das erkennbare Bemühen, den Normadressaten Text und Inhalt seiner Normen nahezubringen. Den Umfang dieser Anforderungen festzulegen, sei wiederum Sache des VfGH. Dieser müsse letztendlich eine Interessenabwägung zwischen dem Anspruch des Normunterworfenen auf leichten Zugang zum Recht und dem Bedürfnis des Gesetzgebers nach rascher und ökonomischer Normsetzung durchführen. Im Sinn einer Einzelfallentscheidung seien einander dabei die Bedeutung und Dringlichkeit der beiden Interessen gegenüberzustellen. In der Folge dürften – leichte und ohne bedeutenden Kostenaufwand vermeidbare – legistische Mängel¹³⁴ nicht toleriert werden. Dass der aktuelle Inhalt vielfach novellierter Gesetze oder Verordnungen nicht mehr in zumutbarer Weise ermittelt werden kann, könne jedenfalls nicht hingenommen werden. Letztendlich bleibe es aber dem Fingerspitzengefühl des VfGH überlassen, wie (weit) dieser die Pflichten des Gesetzgebers «ausgestaltet».¹³⁵

Grundsätzlich können in einem Sammelgesetz bzw. einer Sammelnovelle nicht nur einfache Gesetze, sondern auch Verfassungsgesetze erlassen oder novelliert werden. In bestimmten Fällen kann dies allerdings zu kuriosen Ergebnissen führen. Sozusagen als Beleg für seine Aussage «Manchmal ist es, als hätten Unbefugte an Sicherungen hantiert.» führte Spielbüchler¹³⁶ das «abenteuerliche» Kundmachungsreformgesetz 2003 (BGBl I 100/2003) an. Dessen Art. 7 Abs. 1 (es fehlten jedoch weitere Absätze) sah als Verfassungsabstimmung ein Außerkrafttreten des «Bundesverfassungsgesetzes vom 9. Oktober 1946 über die Verfassungs- und Verwaltungsgerichtsbarkeit (Verfassungs- und Verwaltungsgerichtsbarkeits-Novelle 1946), BGBl Nr 211/1946, mit Ablauf des 31. Dezember 1999» vor. Diese Aufhebung war in der Folge auch Gegenstand einer verfassungsgerichlichen Entscheidung. In VfSlg 17.095/2003 führte das Höchstgericht Folgendes aus: «Art. 137 B-VG hat seine seither geltende Fassung durch die B-VG-Novelle BGBl. 211/1946 erhalten. Dieses Gesetz wurde durch Art. 7 Z7 des Kundmachungsreformgesetzes 2004, BGBl. I 100/2003, das am 22. November 2003 in Kraft getreten ist, rückwirkend mit Ablauf des 31. Dezember 1999 aufgehoben. Diese legistische Vorgangsweise wirft die Frage auf, ob damit auch Art. 137 B-VG selbst aufgehoben wurde, was anzunehmen eine Wortsinninterpretation nahelegt. In den Materialien wird die vom Gesetzgeber gewählte Vorgangsweise nicht erläutert. Der Verfassungsgerichtshof interpretiert die – mehrdeutige und überschießend formulierte – Bestimmung des Art. 7 Z 7 Kundmachungsreformgesetz 2004 so, dass durch sie nicht die durch die Novelle aus 1946 in das B-VG eingeführten Artikel, sondern nur die Novellierungsanordnungen und Art. III und IV der genannten Novelle aufgehoben werden. Dafür spricht auch, dass sich im Gesetzgebungsverfahren keinerlei Hinweis auf die Absicht der Aufhebung von Rechtsschutzbestimmungen des B-VG finden lassen. Dem Verfassungsgesetzgeber ist es aber nicht zusinnbar, dass er ohne jede inhaltliche Erwägung wesentliche Bestimmungen über den Rechtsschutz durch die Gerichtshöfe des öffentlichen Rechts teils ersatzlos (vgl. z.B. Art. 130 Abs. 2 B-VG) teils für einen Zeitraum von vier Jahren [Art. 137 B-VG wird durch Art. 1 Z 28 des Kundmachungsreformgesetzes 2004 mit leicht verändertem Text, aber inhaltlich unverändert in das B-VG mit Wirkung vom 1. Jänner 2004 (wieder) eingeführt] aufheben wollte.» Wie oben erwähnt,¹³⁷ wurde später im Österreich-Konvent sogar die Statuierung eines ausdrücklichen Verbots, in Sammelgesetzen auch Verfassungsrechtsänderungen oder neue Gesetze (Stammgesetze) vorzusehen, gefordert.

Wie oben ausgeführt¹³⁸, spricht man, sobald die Zusammenfassung von Novellen zu schon bestehenden Stammgesetzen auch ein neues Stammgesetz enthält, von einem Sammelgesetz, wobei sich die getroffenen materiellen Regelungen bei einem neuen Sammelgesetz verselbständigen. Im Artikel 34 des Budgetbegleitgesetzes 2001 (BGBl I 142/2000) wurden bspw die sog «Steuerlichen Sonderregelungen für die Ausgliederung von Gebietskörperschaften» erlassen. Dieses Gesetz umfasste ursprünglich zwei Paragraphen und wurde mittlerweile dreimal novelliert: Zweimal im Zuge einer (weiteren) Sammelnovelle (Abgabenänderungsgesetz 2001¹³⁹, Abgabenänderungsgesetz 2002¹⁴⁰) und einmal im Zuge einer Einzelnovellierung (Änderung des Artikels 34 des Budgetbegleitgesetzes 2001 betreffend die steuerlichen Sonderregelungen für die Ausgliederung von Aufgaben der «Körperschaften öffentlichen Rechts»¹⁴¹), bei der allein der Titel schon die komplizierte formelle Struktur erahnen lässt. Da die Stammfassung in einem Sammelgesetz erlassen wurde, bezogen sich die Novellierungen auch immer auf den damaligen Artikel 34 des Budgetbegleitgesetzes 2001. ME ein Beispiel dafür, was es jedenfalls in Hinkunft zu verhindern gilt.

Beinahe die Hälfte der in den letzten Jahren kundgemachten Bundesgesetze ist als Sammelgesetze und -novellen zu qualifizieren. Die Frage nach der Zulässigkeit und Sinnhaftigkeit von Sammelgesetzen und -novellen ist differenziert zu beantworten: Während sie in bestimmten Fällen durchaus Sinn machen können (insb bei «technischen» Anpassungen), stellen sie in den meisten Fällen sowohl für die am Gesetzwerdungsprozess Beteiligten (Legisten, Abgeordnete im Nationalrat und Bundesrat, Bundespräsident) – etwa vor dem Hintergrund des gemeinsamen Schicksals der enthaltenen Rechtsvorschriften – als auch für die Normadressaten eine große Herausforderung dar. In den bisher an den VfGH herangetragenen Fällen sah dieser die Grenze zur Verfassungswidrigkeit («archivarischer Fleiß», «Denksport») jedoch noch nicht als überschritten an. Dies könnte in einigen der Beispiele aus letzter Zeit freilich anders aussehen.

Zusammenfassend lässt sich sagen, dass die Festlegung des Inhalts der genannten allgemeinen Rechtsvorschriften Sache der Politik ist; diese kann und soll sich dabei auch wissenschaftlich beraten lassen. Die Entscheidung hat sie letztendlich selbst zu treffen. Gegenstand der Gesetzgebungswissenschaft ist nur das Gesetz als Medium dieser politischen Entscheidung.¹⁴² Nicht die Gesetze an sich, jedoch ihre Überzahl und schlechte Konzeption können ab einer bestimmten – freilich allgemein nicht scharf festgelegten – Grenze auch rechtsstaatlich «gefährlich» werden und den Boden für «Verschwörungstheorien» (Stichwort «Auspackeln» von Gesetzen)¹⁴³ nähren. Dem kann wiederum mit den aufgezeigten Mitteln der Gesetzgebungsökonomie begegnet werden.¹⁴⁴ Dazu können auch die – den Bedenken gegenüber Sammelgesetzen und -novellen Rechnung tragenden – legistischen Richtlinien dienen.

Friedrich Lachmayer hat schon 1982 auf die Bedeutung der den Richtlinien beigefügten indikativen Elementen wie Beispiele zu den Normen der Legistischen Richtlinien aufgezeigt. Eine Erhöhung der Beispiele könne auch im Sinn einer Rückkoppelung der praktischen Erfahrungen verstanden werden, indem eben die drängenden Schwerpunkte der Praxis in Beispiele umformuliert würden.¹⁴⁵

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Wolfgang Steiner, Landtagsdirektor, Oö. Landtag, Leiter der Direktion Verfassungsdienst, Amt der Oö. Landesregierung, Linz, Österreich.

Der Verfasser dankt Mag. Dr. Elisabeth Huemer, LL.B., für ihre wertvolle Mitarbeit. Der Beitrag wurde mit 15. März 2013 abgeschlossen; auch die zitierten Internetadressen beziehen sich auf diesen Tag.

 

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Am 20. Februar 2014 wurde dem Jubilar Friedrich Lachmayer im Rahmen des Internationalen Rechtsinformatik Symposions die Festschrift «Zeichen und Zauber des Rechts» überreicht. Nachträglich hat Prof. Dr. Lachmayer zu den in der Festschrift gesammelten Beiträge Visualisierungen erstellt. Die Visualisierung zum vorliegenden Beitrag «Sammelgesetze und -novellen», verfasst von Wolfgang Steiner, finden Sie unter folgendem Link: http://jusletter-it.weblaw.ch/visualisierung/visualisierung.html.

 

Dort stehen Ihnen ausserdem weitere Visualisierungen, Audiofiles und Texte von Prof. Dr. Friedrich Lachmayer (Universität Innsbruck), Dr. Harald Hoffmann (Wien) und Prof. Dr. Vytautas Čyras (Vilnius University) zum Download zur Verfügung.