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Die gegenständliche Arbeit befasst sich mit der Kundmachung des Wiener Landesrechts im Rechtsinformationssystem des Bundes (RIS) und ihren Auswirkungen auf die Wiener Stadtverwaltung. Sie ist dem Jubilar Friedrich Lachmayer gewidmet, der als der Pionier der Rechtsinformation in Österreich gilt. Unter Berücksichtigung der besonderen Rechtsstellung Wiens und unter Bedachtnahme auf die spezifischen Eigenheiten der Wiener Stadtverwaltung werden die Herausforderungen und Chancen für positive Veränderungen beschrieben, die die Umsetzung der Kundmachung des Wiener Landesrechts im RIS mit sich bringt. Im ersten Teil der Arbeit werden die verfassungsrechtlichen Voraussetzungen für die elektronische Kundmachung und die rechtliche Umsetzung in Wien, im zweiten Teil die Auswirkungen auf die Legistik und auf das Wiener Rechtsinformationssystem erörtert.

Die elektronische Kundmachung von Rechtsvorschriften ist ein Thema, das in Wien in den letzten 10 Jahren immer wieder angedacht, aber nicht verwirklicht wurde. Hauptgrund dafür war das Bestreben der Länder, kostenintensive und möglicherweise miteinander nicht kompatible Einzellösungen zu vermeiden und mit dem Bund eine gemeinsame, an den Innovationen des RIS anknüpfende Lösung zu erzielen. Anlass für die nun Mitte 2012 getroffene Entscheidung, in Wien eine elektronische Kundmachung zu verwirklichen, war daher die Erlassung des Art. 101a B-VG im Zuge der Verwaltungsgerichtsbarkeits-Novelle 2012¹. Ab 1. Januar 2014 wird nun erstmals ein bestimmter Teil der Rechtsordnung Wiens – das Wiener Landesrecht – authentisch im Internet kundgemacht.

Derzeit erfolgt die Kundmachung der Rechtsvorschriften der Gemeinde Wien (z.B. ortspolizeiliche Verordnungen) im Amtsblatt der Stadt Wien². Für die Kundmachung der Verordnungen bestimmter Landesorgane ist das Landesgesetzblatt vorgesehen³, in dem auch die Gesetzesbeschlüsse des Landtages zu verlautbaren sind. Das Wiener Landesgesetzblatt wurde bis dato in Papierform geführt.

Wenn im Folgenden von der elektronischen Kundmachung die Rede ist, ist die Kundmachung von Rechtsvorschriften als letzter Teilakt ihrer Entstehung gemeint, der ohne Medienbruch (ohne Wechsel in die Papierform) erfolgt, somit das Veröffentlichen von in einem Textverarbeitungsprogramm erstellten Rechtstexten durch Hochladen und Freigabe auf einer RIS-Applikation⁴. Im Unterschied zur Kundmachung in Papierform handelt es sich dabei nicht wie bisher um einen einzelnen Rechtsakt (der Herausgabe der betreffenden Rechtsvorschrift), sondern um einen permanenten Rechtszustand (dem ewigen virtuellen zur Abfrage bereithalten)⁵.

Ferner ist mit der elektronischen Kundmachung nicht der bloße Ersatz der Papierform durch die Bekanntgabe eines Textes im Internet gemeint, sondern ein Zustand, der durch einen authentischen Rechtsakt eingeleitet wird, nämlich dem Hochladen des betreffenden Textes mit einer elektronischen Signatur⁶ . Dieser Rechtsakt ist der Gebietskörperschaft, die das Hochladen verfügt, somit eindeutig zurechenbar.

Zur Charakterisierung der Veränderungen, die mit diesem Schritt einhergehen, muss noch zur Verdeutlichung hinzugefügt werden, dass der elektronisch kundgemachte Normtext Teil des RIS und somit Teil eines Rechtsinformationssystems wird. Dies bewirkt einen Paradigmenwechsel⁷. Dieser ergibt sich daraus, dass das Bereithalten eines authentischen Rechtstextes in elektronisch abrufbarer Form vielfältige Möglichkeiten der automationsunterstützten Textnutzung eröffnet, die bei der Papierform nicht denkbar sind. Die Möglichkeiten bestehen zum einen in der Nutzung effizienter Suchfunktionen und der Veranschaulichung von Zusammenhängen (wie Hypertext oder Verweisstruktur)⁸. Zum anderen – und darin besteht für Wien die eigentliche Innovation auf legistischer Ebene – eröffnet die im Wege der elektronischen Kundmachung erfolgende Teilhabe an einem strukturierten System vielfältige neue Möglichkeiten der Texterstellung. Diese Möglichkeiten ergeben sich einerseits aus der Verwendung von Formatvorlagen, die eine feste Textstruktur vorgeben⁹. Andrerseits wird der Text im Format XML¹⁰ gespeichert, mit dessen Hilfe, genauer: mit Hilfe der strukturorientierten Funktionalitäten von XML «Kunsttexte von Rechtsvorschriften automationsunterstützt erstellt werden können»¹¹.

Die elektronische Kundmachung wurde bis dato in der Literatur unter verschiedenen Aspekten beleuchtet. Pilotprojekt und Vorreiter der elektronischen Kundmachung ist die Kundmachung der Rechtsvorschriften der Sozialversicherung, die seit 2002 unter der Internetadresse www.avsv.at erfolgt. Über die Erfahrungen mit dieser Kundmachung wurde 2003 in einem Aufsatz in einer Festschrift zu Ehren des 60. Geburtstages von Friedrich Lachmayer von Souhrada berichtet¹². In dieser Festschrift finden sich auch Überlegungen zur Problematik fehlender PC-Anwenderkenntnisse im Spannungsfeld zur tatsächlichen Zugänglichkeit des Rechts von Klaushofer¹³. Vom gleichen Autor ist 2003 auch eine Abhandlung über die verfassungsrechtlichen Aspekte einer Verordnungskundmachung im Internet erschienen¹⁴.

Die rechtliche Dimension des Bereithaltens der elektronischen Kundmachung und die Vorteile gegenüber herkömmlichen Kundmachungsarten wurde bereits 2001 von Wiederin aufgezeigt¹⁵. Diese Arbeit enthält auch eine historische Abhandlung der Anforderungen an ein Publikationsmedium im Spiegel der Geschichte, beginnend beim römischen Recht, fortführend über das mittelalterliche deutsche Recht bis über den Polizeistaat zum Rechtsstaat¹⁶. In einer Abhandlung Wiederins über das elektronische Bundesgesetzblatt aus 2008 bilden die Kundmachungsfehler den Schwerpunkt¹⁷.

Österreichs Weg zur authentischen elektronischen Publikation im Zusammenhang mit dem E-Recht und XML wurde im Jahr 2004 von Lachmayer und Stöger in einer Festschrift zu Ehren des 60.Geburtstages von Arthur Winter beschrieben¹⁸. Über die durch das Kundmachungsreformgesetz 2004 neu hervorgerufene Rechtslage geben Leitl/Mayrhofer/Steiner genau Auskunft¹⁹.

Die Grenzen der elektronischen Möglichkeiten anhand verfassungsrechtlicher und theoretischer Überlegungen loten Stelzer und Lehner 2006 aus²⁰. Die Autoren vertreten darin unter dem Aspekt der Rechtskultur die Auffassung, dass sich nur solche Normen für diese Kundmachungsform eignen, die rasch geändert werden müssen²¹.

Speziell zum Thema der elektronischen Kundmachung des Landesrechts im RIS sind zwei Impulsreferate zu erwähnen, die als Auftakt («Ouverture») zu den Klagenfurter Legstikgesprächen im November 2012 von Gartner und Weichsel gehalten wurden. Gartner beleuchtete die Perspektiven aus der Sicht des Landes Kärnten mit Schwerpunkt auf das Kundmachungsreformgesetz 2013; Weichsel erörterte die technische Umsetzung, die von den Ländern bei der Kundmachung im RIS zu beachten ist.

Die Stadt Wien fungiert aufgrund Art. 108 B-VG sowohl als Gemeinde als auch als Land. Deshalb muss die Kundmachung von Vorschriften der Gemeinde von jenen des Landes getrennt werden. Als generelle Vorschriften der Gemeinde kommen nur Verordnungen und Erlässe in Betracht. Das B-VG enthält keine Vorschriften, wie diese kundzumachen sind²². Die Kundmachung von Rechtsvorschriften hat jedoch eine grundlegende rechtsstaatliche Funktion. Der Einzelne soll Kenntnis von den für ihn maßgeblichen Vorschriften erlangen²³. Nach der Judikatur des Verfassungsgerichtshofes muss die Kundmachung von Verordnungen daher immer auf eine Art und Weise erfolgen, die geeignet ist, die Normadressaten von ihrem Inhalt in Kenntnis zu setzen²⁴. Diese rechtsstaatlichen Erwägungen gelten auch für die Kundmachung von Erlässen.

Eine Einschränkung auf papierförmige Verlautbarungen war bei Verordnungen der Gemeinde von der Bundesverfassung von Anfang an nicht vorgegeben²⁵. Die Gemeindeorgane konnten, soweit keine besonderen Kundmachungsvorschriften bestanden, ihre Verordnungen bereits seit den Anfängen des Internets in diesem Medium kundmachen, vorausgesetzt, diese Form der Kundmachung eröffnete die Zugänglichkeit für alle Normadressaten im Sinn der angeführten Judikatur des Verfassungsgerichtshofes²⁶.

Auch bezüglich der Kundmachung von Verordnungen der Landesorgane enthält das B-VG keine Vorgaben²⁷. Der Verfassungsgerichtshof hat zwar in den Erkenntnissen VfSlgen. 15.948/2000 und 16.853/2003 die Auffassung vertreten, dass die elektronische Kundmachung von Verordnungen einer bundesverfassungsrechtlichen Ermächtigung bedarf, hat diese Judikatur jedoch angesichts der Erlassung des Kundmachungsreformgesetzes 2004 nicht weiter verfolgt. Das soeben für die elektronische Kundmachung von Gemeindeverordnungen Gesagte gilt daher sinngemäß auch für die elektronische Kundmachung von Verordnungen im Landesbereich.

Bezüglich der Landesgesetze gibt das B-VG vor, dass diese vom Landeshauptmann im Landesgesetzblatt kundzumachen sind²⁸. Welche sonstigen Landesvorschriften in diesem Publikationsorgan kundzumachen sind, bleibt weitgehend dem Gestaltungsspielraum des Landesgesetzgebers überlassen²⁹. Die Entscheidung, ob Landesgesetze elektronisch kundgemacht werden, fällt in die Verfassungsautonomie der Länder nach Art. 99 Abs. 1 B-VG³⁰. Dass Landesgesetze elektronisch kundgemacht werden dürfen, wurde durch das Kundmachungsreformgesetz 2004 somit lediglich klargestellt³¹.

Sinngemäß das Gleiche wie für Landesgesetze gilt für die elektronische Kundmachung solcher Normen, die keine Gesetze im formellen Sinn sind und daher als Rechtsvorschriften sui generis³² bezeichnet werden. Dazu zählen in Wien die Geschäftsordnung des Wiener Landtages sowie die Geschäftsordnung und Geschäftsverteilung des Verwaltungsgerichtes Wien³³.

Die Z 47 der Verwaltungsgerichtsbarkeits-Novelle 2012, BGBl.Nr.51/2012 fügte dem B-VG einen Art. 101a ein, der vorsieht, dass die Kundmachung der im Landesgesetzblatt zu verlautbarenden Rechtsvorschriften im Rahmen des Rechtsinformationssystems des Bundes erfolgen kann. Nach den Erläuterungen zu dieser Bestimmung³⁴ soll entsprechend dem Wunsch einzelner Länder durch den vorgeschlagenen Artikel die Kundmachung der im Landesgesetzblatt zu verlautbarenden Rechtsvorschriften im Rahmen des Rechtsinformationssystems des Bundes ermöglicht werden. Ob die Länder von dieser Möglichkeit Gebrauch machen oder die Kundmachung im Landesgesetzblatt in ihrer bisherigen Form beibehalten, ist Sache der Landes(verfassungs)gesetzgebung.

Die Erläuterungen lassen den rechtlichen Hintergrund der Bestimmung nur im Ansatz erkennen. Die Bestimmung verändert weder die Rolle des Landeshauptmannes im Gesetzgebungsprozess der Länder, noch verändert sie das Kundmachungsorgan «Landesgesetzblatt». Art. 97 Abs. 1 B-VG wurde nämlich durch die Verwaltungsgerichtsbarkeits-Novelle 2012 unberührt gelassen. Sie erweitert auch nicht die Möglichkeit, Landesgesetze in einer anderen Form als in Papierform kundzumachen. Diese Ermächtigung ergibt sich, wie bereits angeführt, aus Art. 99 B-VG. Sehr wohl aber enthält sie eine fakultative Verknüpfung des Prozesses der Landesgesetzgebung mit dem RIS und stellt damit eine Verbindung der Länder mit dem derzeit wichtigsten praktischen Instrument der Rechtsinformatik in Österreich her. Dass dieses Instrument ein solches des Bundes ist, auf das die Länder zur rechtlichen Nutzung nicht so ohne weiteres zugreifen dürfen, ist die zentrale Problematik und der eigentliche rechtliche Hintergrund der Bestimmung.

Bereits im Jahr 2004 hat sich das Bundeskanzleramt-Verfassungsdienst in einer Stellungnahme³⁵ mit der Nutzung des RIS durch die Länder für Zwecke der Kundmachung befasst. Zwischen dem Kundmachungsreformgesetz 2004, das am 21.November 2003 herausgegeben wurde und dieser Stellungnahme, die vom 2.April 2004 stammt, besteht kein zeitlicher Zusammenhang, sodass angenommen werden kann, dass der Bundesgesetzgeber bei der Schaffung des Kundmachungsreformgesetzes 2004 noch nicht an die Ermöglichung einer authentische Kundmachung für die Länder im RIS gedacht hat.

Das Bundeskanzleramt-Verfassungsdienst führt darin im Wesentlichen aus, dass die Kundmachung des Landesrechts im Rahmen des RIS aus mehreren Gründen verfassungsrechtlich nicht zulässig sei. Diese Gründe bestehen darin, dass es sich um eine Mitwirkung des Bundeskanzlers an der Kundmachung von Landesgesetzen handeln würde, der Art. 97 Abs. 1 B-VG entgegensteht. Dort sei normiert, dass die Kundmachung durch den Landeshauptmann zu erfolgen habe. Hiervon könne mangels ausdrücklicher Ermächtigung durch einfaches (Landes)gesetz nicht abgewichen werden. Die Mitwirkung des Bundeskanzlers an der Kundmachung sei im Übrigen eine Mitwirkung eines obersten Vollzugsorgans an der Gesetzgebung, die durch Art. 97 Abs. 2 B-VG nicht gedeckt sei³⁶. In Bezug auf die Kundmachung des Gemeinderechts führte das Bundeskanzleramt noch aus, dass die Kundmachung in den eigenen Wirkungsbereich der Gemeinde falle und sich für eine Mitwirkung des Bundeskanzlers keine verfassungsrechtliche Ermächtigung finde. Die verfassungsrechtlich gebotene Trennung der Vollzugsbereiche wäre daher zu beachten³⁷.

Aus Sicht der Länder ist hierzu Folgendes zu bemerken:

Die Entstehung von Landesgesetzen betrifft die Normerzeugung. Diese ist ein Regelungsgegenstand der Landesverfassung³⁸. Der in den Erläuterungen zu Art. 101a B-VG angesprochene Landesverfassungsgesetzgeber ist somit zuständig, die Kundmachung von Landesgesetzen näher zu regeln. Die in Art. 97 Abs. 1 B-VG enthaltene Vorgabe, dass die Kundmachung der Landesgesetze im Landesgesetzblatt zu erfolgen hat, bedeutet wie bereits erwähnt, keine Festlegung der Form der Kundmachung auf die Papierform. Das die Kundmachung veranlassende Landesorgan Landeshauptmann³⁹ könnte daher verfassungsrechtlich einwandfrei durch eine landesverfassungsrechtliche Bestimmung zur Anordnung einer elektronischen Kundmachung ermächtigt werden.

Nun soll der Landeshauptmann aber nach den Wünschen der Länder für die elektronische Kundmachung ein Bundesorgan, nämlich das Bundeskanzleramt, heranziehen. Dieses betreibt das Rechtsinformationssystem des Bundes als Hilfsorgan des Bundeskanzlers. Eine solche Ermächtigung des Landesverfassungsgesetzgebers an den Landeshauptmann ohne bundesverfassungsrechtliche Grundlage wäre erstens schon aus kompetenzrechtlichen Gründen nicht zulässig, da dem Landesgesetzgeber keine Kompetenz zukommt, die Tätigkeit des Bundesorgans «Bundeskanzleramt» zu regeln. Art. 15 Abs. 1 B-VG beinhaltet lediglich die Kompetenz zur Regelung der Belange von Landesbehörden⁴⁰. Zweitens gilt der Grundsatz der Gewaltentrennung⁴¹ nicht nur zwischen Organen der Gerichtsbarkeit und Verwaltung, sondern auch zwischen den Organen der Gesetzgebung (dem Landeshauptmann funktionell als Gesetzgebungsorgan⁴² des Landes) und Organen der Verwaltung (dem Bundeskanzleramt als Organ der Bundesverwaltung)⁴³. Eine Gewaltenverbindung bedürfte einer entsprechenden bundesverfassungsrechtlichen Grundlage⁴⁴.

Drittens ergibt sich aus dem bundesstaatlichen Prinzip der Grundsatz der Trennung der Vollzugsbereiche⁴⁵. Selbst wenn man den Landeshauptmann im gegebenen Zusammenhang organisatorisch als Vollzugsorgan ansieht, kann sich seine Rolle nur auf die Landesvollziehung beschränken. Im übrigen ist, wie auch das Bundeskanzleramt- Verfassungsdienst in seiner Stellungnahme ausführt⁴⁶, ein Landesgesetz, das die Heranziehung des Bundeskanzleramtes als Geschäftsapparat vorsieht, nicht mit der Leitungsbefugnis des Bundeskanzlers über sein Hilfsorgan vereinbar. Eine solche Mitwirkung eines obersten Bundesorganes an der Landesvollziehung kann auch nicht auf Art. 97 Abs. 2 B-VG gestützt und somit nicht mit Zustimmung der Bundesregierung landesgesetzlich geregelt werden⁴⁷.

Im Ergebnis findet sich diese Sichtweise in § 116 Abs. 2 der Wiener Stadtverfassung mit folgendem Satz bestätigt: «Die Mitwirkung des Bundes an der Landesgesetzgebung richtet sich nach bundesverfassungsgesetzlichen Bestimmungen.» Nach dem bisherigen Verständnis war mit dieser Bestimmung aber die bis zur Verwaltungsgerichtsbarkeits-Novelle 2012 gegebene Möglichkeit der Bundesregierung gemeint, gegen Wiener Landesgesetze gemäß Art. 98 B-VG Einspruch zu erheben⁴⁸.

Abgesehen von der soeben beschriebenen verfassungsrechtlichen Bedeutung des Art. 101a B-VG ist aus föderalistischer Sicht Folgendes anzumerken:

Mit Ausnahme von Niederösterreich und Salzburg werden voraussichtlich alle Länder von der Ermächtigung des Art. 101a B-VG Gebrauch machen. Niederösterreich beabsichtigt vorerst, bei der Herausgabe des Landesgesetzblattes als Lose-Blatt-Sammlung zu bleiben⁴⁹. Salzburg hat als einziges Land die authentische Kundmachung des Landesrechts bereits im Jahr 2005 verwirklicht⁵⁰.

Art.101a B-VG stärkt jedenfalls die verbleibenden Länder in ihren Möglichkeiten, die Dokumentation des Landesrechtes und die zugrunde liegende legistische Arbeit zeitgemäß weiter zu entwickeln, massiv. Schon 1999 hat Bußjäger anlässlich der Eröffnung der Möglichkeit für die Länder, ihr Landesrecht im RIS in nicht authentischer Fassung zu dokumentieren, darüber befunden, dass dies eine «föderalistische Signalwirkung»⁵¹ hat, da die Länder mit dem Bund gleichgestellt werden. Genau zu dem gleichen Befund muss man heute bei einer Bewertung der Ziele des Art. 101a B-VG kommen.

Hervorzuheben ist, dass Art. 101a B-VG hinsichtlich der Gegenstände, welche authentisch kundgemacht werden können, nicht etwa auf Landesgesetze und Verordnungen von Landesorganen abstellt, sondern auf die «im Landesgesetzblatt zu verlautbarenden Rechtsvorschriften». Für Wien, das nach Art. 108 B-VG auch Gemeinde ist, stellt sich daher die Frage, ob Wien auch seine Gemeindevorschriften im Landesgesetzblatt kundmachen könnte, um so in den Genuss ihrer authentischen Kundmachung im RIS zu kommen.

Hierzu ist zu bemerken, dass die angeführte Wendung in Art. 101a B-VG darauf abzielt, die nähere Bestimmung des Kreises jener Verlautbarungen, die authentisch kundgemacht werden sollen, dem Landesgesetzgeber zu überlassen. Er hat es in der Hand, den Kreis der Rechtsvorschriften bei Bedarf weiter zu ziehen, ohne dass hierfür die Bundesverfassung geändert werden müsste.

Die Kundmachung von Gemeindevorschriften fällt hingegen in den eigenen Wirkungsbereich der Gemeinde⁵². Sowohl aus dem Wortlaut des Art. 97 Abs1 B-VG, der das Landesgesetzblatt im Zusammenhang mit der Erzeugung von Landesgesetzen regelt, als auch aus der systematischen Einordnung des Art. 97 Abs. 1 B-VG im vierten Hauptstück des B-VG, das mit «Gesetzgebung und Vollziehung der Länder» übertitelt ist, ergibt sich, dass das Landesgesetzblatt für Landesvorschriften und Verlautbarungen von Landesorganen gedacht ist und daher nicht von Gemeindeorganen für die Kundmachung von Gemeindevorschriften herangezogen werden kann. Das Wiener Gemeinderecht kann daher vorerst noch nicht im RIS authentisch kundgemacht werden⁵³. Es bedurfte dafür einer entsprechenden bundesverfassungsrechtlichen Grundlage, die für alle Gemeinden angedacht werden könnte und im fünften Hauptstück des B-VG (in den Art. 115 bis 120 B-VG) anzusiedeln wäre⁵⁴.

Ungeachtet des Umstandes, dass eine solche bundesverfassungsrechtliche Ermächtigung für die authentische Kundmachung des Gemeinderechts im RIS nicht besteht, könnte Wien das Wiener Gemeinderecht eigenständig im Internet kundmachen. Der Gesetzgeber müsste dazu der Gemeinde Wien die Kundmachung im Internet gesetzlich vorschreiben.

Qualifiziert man die Regelung der Kundmachung als Verfahrensvorschrift und leitet die dazu notwendige Kompetenz aus der Kompetenz zur Regelung der Sachmaterie ab, könnte der Wiener Landesgesetzgeber die Kundmachung zumindest überall dort regeln, wo er auch zur Regelung der betreffenden Sache zuständig ist⁵⁵. Aus praktischer Sicht erscheint dies allerdings unbefriedigend, da nahezu in jedem einzelnen Landesgesetz eine eigene Kundmachungsbestimmung geschaffen werden müsste. Versteht man die Kundmachung hingegen als Teil der Organisation, die im B-VG für die Länder und Gemeinden in Grundsätzen vorgegeben ist, dann kann man die Kompetenz des Landesgesetzgebers sowohl zur Regelung der Kundmachung von Gemeindevorschriften durch Gemeindeorgane als auch zur Regelung der Kundmachung durch den Landeshauptmann in der mittelbaren Bundesverwaltung rechtfertigen⁵⁶. Die Kompetenz des Landesgesetzgebers zur Regelung der elektronischen Kundmachung könnte in diesem Fall auf Art. 115 Abs. 2 B-VG gestützt werden⁵⁷.

Die rechtliche Grundlage für die Verlautbarung von Landesgesetzen, bestimmten Verordnungen von Landesorganen und sonstigen Kundmachungen im Landesgesetzblatt findet sich im 2. Hauptstück der Wiener Stadtverfassung (Landesverfassung) am Beginn des 6. Abschnittes in §138. Abs. 2 Z 1 bis 10 dieser Bestimmung zählt die möglichen Kundmachungsinhalte im Einzelnen auf. Z 11 enthält eine Ermächtigung an den Landesgesetzgeber, weitere Fälle einfachgesetzlich anzuordnen.

Der Wiener Landesgesetzgeber hat diese Bestimmungen mit dem Gesetz, mit dem die Wiener Stadtverfassung, die Bauordnung für Wien, das Wiener Jagdgesetz und das Gesetz über das Wiener Abgabenorganisationsrecht geändert werden, LGBl. Nr. 46/2013, umfassend neu gefasst. Er hat sich dabei an den die Kundmachung des Bundesrechtes regelnden Bestimmungen des Bundesgesetzblattgesetzes orientiert.

Ein Text, der im Landesgesetzblatt verlautbart werden soll und für den der Landesgesetzgeber künftig die elektronische Kundmachung im Internet vorsieht, muss am Server des RIS amtssigniert hochgeladen werden. Details zu diesem Vorgang, Hinweise darauf, welche Voraussetzungen die Länder hierbei einzuhalten haben und welche Gestaltungsmöglichkeiten die Länder haben, wurde von Herrn Mag. Weichsel, Bundeskanzleramt-IT-Abteilung, im Rahmen der Klagenfurter Legistikgespräche 2012 erörtert. Der Beitrag erscheint in den Bildungsprotokollen der Kärntner Verwaltungsakademie^58.

Die elektronische Kundmachung von Rechtsvorschriften ist – verglichen mit dem Gesamtaufwand, den die Erstellung einer Rechtsvorschrift bis zu ihrer Entstehung hervorruft – ein relativ kleiner Schritt. Dennoch gehen von ihr wesentliche Impulse für Neuerungen in den vorangehenden Schritten des Rechtsetzungsprozesses aus. Sie erschöpft sich somit in ihrer Bedeutung, die sie für sich gesehen bereits hat⁵⁹, nicht. Zur Verdeutlichung, welche maßgebende Rolle die Rechtsinformatik in diesem Bereich spielt, sei auf Folgendes aufmerksam gemacht:

Die elektronische Kundmachung bildet einen Baustein innerhalb des legistischen Kreislaufes, der von der Erstellung eines Entwurfes für ein Rechtsetzungsvorhaben bis zur Vollziehung der erlassenen Norm gedacht werden kann. Die Stationen dieses Kreislaufes gehen bereits jetzt überwiegend im Wege eines Workflows vor sich; dieser könnte aber noch erweitert werden⁶⁰.

Am Beginn des Kreislaufes könnte die Formularlegistik stehen. Eine Initiative von Friedrich Lachmayer aufgreifend hat der Verfassungsdienst Wien begonnen, eine Formularsammlung zu erstellen, der sowohl legistische Formulare für wiederkehrende Anlässe (z.B. für Wiederverlautbarungen) als auch Formulare für komplexe Einzellösungen angehören (z.B. ein Formular für eine Vereinbarung gemäß Art. 15a B-VG). Diese Formulare sind Teil einer Reform der Legistik, die im März 2011 mit der Erlassung eines elektronischen legistischen Handbuches umgesetzt wurde. Das Handbuch enthält die Formulare in einem Anhang und empfiehlt deren Anwendung.

Die erste Überlegung für die Erstellung war die Tatsache, dass in der Legistik Wiens für eine Anwendung von Formularen viele wiederkehrende legistische Anlässe in Frage kommen. Dazu genügt ein Blick in das Landesgesetzblatt für Wien, das jedes Jahres eine Reihe von Verordnungen enthält, die sich nur geringfügig voneinander unterscheiden⁶¹. Im Zuge der weiteren Beschäftigung mit der Formularlegistik hat sich dann herausgestellt, dass ein tatsächlicher Mehrwert auch für die sonstige – nicht wiederkehrende – Texterstellung sinnvoll möglich ist.

Ausgangspunkt für die Erstellung ist eine bestimmte Rechtssatzform (Wiederverlautbarung, Durchführungsverordnung, ortspolizeiliche Verordnung, Vereinbarung gemäß Art. 15a B-VG u.a.). Eine Erweiterung und Verfeinerung im Zuge weiterer Überlegungen geht in die Richtung, zu den jeweiligen Rechtsatzformen jeweils, soweit dies sinnvoll möglich und ein praktischer Bedarf erkennbar ist, exemplarische Textblöcke auszuarbeiten, die in der Praxis eine rasche Auswahl von im Einzelfall geeigneten Textteilen ermöglichen, die sich leicht zu einem individuellen Textganzen zusammenfügen lassen. Erst dieser Text stellt das eigentliche Formular (gemeint als «ein Stück») dar, das in der Folge ausgefüllt werden muss und auf diese Weise den Normtext ergibt. Dieser lässt sich dann in der Folge selbstverständlich noch überarbeiten und anpassen.

Die Speicherung, die Suche und die Auswahl der Texte könnte – zieht man nun ein Instrument der Rechtsinformatik heran, anhand von für jeden Textblock eingegebenen Metadaten erfolgen, die sowohl ein rasches Auffinden des Textes als auch eine Identifizierung und letztlich eine rasche Beurteilung der Eignung ermöglichen. Dies würde die Einbeziehung von XML-Strukturierungen nach inhaltlichen Gesichtspunkten bedingen⁶². Wie sich im Folgenden zeigt, würde diese Strukturierung zu den formalen Vorgaben, die sich aus der Verwendung von Formatvorlagen ergeben, als zusätzliche Strukturierung⁶³ hinzutreten.

Wien verfügt mit der Formularlegistik somit über einen Ansatz zur Bildung des angeführten legistischen Kreislaufes, zu dem nun – neben einem seit längeren bestehenden E-Rechtsworkflow, der die magistratsinterne Zusammenarbeit der legistischen Dienststellen wesentlich erleichtert – die elektronische Kundmachung als weiterer wichtiger Baustein des Kreislaufes hinzutritt.

Ein weiterer wichtiger Impuls, der von der elektronischen Kundmachung ausgeht und unmittelbar in der Arbeit der legistischen Dienststellen wirksam wird, ist die Vorgabe des Bundeskanzleramtes, dass bei der Texterstellung für jene Texte, die elektronisch kundgemacht werden sollen, bestimmte Formatvorlagen verwendet werden müssen. Diese Formatvorlagen sind Rahmenschriftstücke, die für die wichtigsten Anwendungen in der Legistik (Neuerlassung eines Gesetzes bzw. einer Verordnung, Novelle etc.) konzipiert wurden. Diese Formatvorlagen bestehen in einer übersichtlichen Anzahl und können über Makros, das sind Programme, die Sammelbefehle ausführen, auf den Einzelfall hin adaptiert werden⁶⁴.

Die Vorteile dieser Formatvorlagen bestehen im Wesentlichen zum einen darin, dass sie ein formelles Korsett für die Erstellung der Rechtstexte vorgeben, die formelle Fehler bei der Erstellung⁶⁵ soweit wie möglich ausschließen. Ferner ermöglichen sie eine Versionenverwaltung und einen Versionsvergleich⁶⁶. Zum anderen aber ermöglichen sie es erst, dass der im Word-Format erstellte Rechtstext ohne umfangreiche Umformatierungen in XML konvertiert werden kann. Diese damit verbundene formelle XML-Strukturierung ermöglicht in der Folge eine Reihe grundlegender Funktionen, deren wesentlichste die automationsunterstützte Erstellung eines nicht authentischen konsolidierten Textes darstellt⁶⁷.

Welche Wirkung die Verwendung von Formatvorlagen in Bezug auf Fehler haben kann, die bei der Kundmachung hin und wieder auftreten, lässt sich leicht anhand eines vor kurzem im Landesgesetzblatt aufgetretenen Druckfehlers veranschaulichen. Im LGBl. Nr. 78/2012 wurden die Ambulatoriumsbeiträge für die Wiener städtischen Krankenanstalten durch eine Verordnung der Wiener Landesregierung neu festgesetzt. Diese Kundmachung umfasst 72 Seiten, wobei auf jeder Seite in zwei Spalten bestimmten Untersuchungen bzw. Behandlungen Eurobeträge gegenüberstehen. Auf der Seite 62 wurden für eine Strahlentherapie «3 90.82Euro» statt «3290.82 Euro» festgesetzt. Ein solcher Fehler wäre von der Formatvorlage erkannt worden, da es sich um einen Betrag handelt, den es so nicht gibt und daher auch keine entsprechende Vorlage hierfür vorhanden sein kann.

Es ist zu erwarten, dass die authentische Kundmachung allgemein als sinnvolle Nutzung des Mediums Internet gesehen wird und daher eine Diskussion entsteht, ob nicht auch Entscheidungsabläufe unter Nutzung dieses Mediums modernisiert werden könnten. Insbesondere könnte die Frage aufgeworfen werden, inwieweit es möglich ist, den Wiener Gemeinderat und Landtag papierlos abzuwickeln. Bis dato hat als einziges Land die Steiermark den papierlosen Landtag verwirklicht⁶⁸. Auch dabei handelt es sich um einen möglichen Baustein des oben angeführten legistischen Kreislaufes.

Um dem Landeshauptmann die Beurkundung eines Landesgesetzes gemäß Art. 97 Abs. 1 B-VG und § 116 Abs. 1 WstV zu ermöglichen, sendet das Amt der Wiener Landesregierung derzeit eine Druckfahne als Ausdruck eines Word-Dokuments in Papierform an den Landeshauptmann mit der Bitte, die Druckfahne zu unterfertigen und anschließend an den Landesamtsdirektor zur Gegenzeichnung weiterzuleiten. Diese in Papierform unterfertigte Urkunde wird in der Folge zum papierenen Kundmachungsakt genommen und stellt die Urschrift des betreffenden Landesgesetzblattes dar.

Dieser Vorgang bietet sich dazu an, auf einen elektronischen Aktenvorgang umgestellt zu werden. Bemühungen zur Vereinfachung und Beschleunigung der internen Zusammenarbeit der Dienststellen des Magistrats durch eine elektronische Aktenführung sind bereits seit der zweiten Hälfte des Jahres 2012 im Gange.

Eine weitere Frage, die sich angesichts der künftigen Abfragemöglichkeit des Wiener Landesgesetzblattes im RIS stellt, ist jene nach der künftigen Gestaltung des Wiener Rechtsinformationssystems (WRI), deren Bestandteil unter anderem eine nicht authentische Darstellung der Sammlung der Wiener Landesgesetzblätter ist. Das WRI ist auf der Internetseite der Stadt Wien⁶⁹ unter der Überschrift «Rechtsinformationen» aufrufbar. Es beinhaltet neben der Sammlung der Wiener Landesgesetzblätter die Wiener Rechtsvorschriftensammlung, das ist eine nicht authentische, konsolidierte Sammlung des Wiener Landes- und Gemeinderechts.

Ein Nebeneinander der künftigen authentischen Sammlung der Wiener Landesgesetzblätter im RIS und der nichtauthentischen Sammlung des Landesgesetzblattes auf der Internetseite der Stadt Wien erscheint sinnvoll, da die authentische Sammlung im RIS mit der nicht authentischen Sammlung im WRI wechselseitig verlinkt werden könnte. Der Bürger müsste dann – egal, ob er das Wiener Landesgesetzblatt im RIS oder im WRI aufruft – nicht zwei verschiedene Internetadressen zur Suche heranziehen. Eine nachträgliche elektronische Kundmachung der Landesgesetzblätter bis 1. Januar 2014 ist rechtlich nicht zulässig, da die Inhalte mit der neuerlichen Kundmachung nochmals in Kraft gesetzt würden⁷⁰. Rechtlich verbindlich ist in diesem Fall der in der gedruckten Fassung enthaltene Text; das Bereithalten im WRI ist lediglich eine Serviceleistung der Stadt Wien. Der Änderungsbedarf durch die Verlinkung wirft zugleich aber auch die Frage auf, ob die Wiener Rechtsvorschriftensammlung in der vorliegenden Form im WRI bestehen bleiben soll.

Dazu ist Folgendes vorauszuschicken: Das WRI basiert auf der ehemals papierenen Ausgabe der Wiener Rechtsvorschriften, die eine nach einem Index in acht Rechtsgebiete geordnete Sammlung darstellte⁷¹. Die Rechtsvorschriften dieser Sammlung wurden Anfang der 90iger Jahre in das WRI übernommen, wobei jede Rechtsvorschrift (jedes Gesetz bzw. jede Verordnung) als ein Dokument elektronisch erfasst wurde. Diese Erfassung ermöglicht eine elektronische Suche⁷² nach ganzen Rechtsvorschriften, nach der Zahl, unter der die betreffende Vorschrift im Index erfasst ist und eine Suche nach der Bezeichnung der Vorschrift im Index⁷³, vorausgesetzt, man weiß die Indexzahl oder man weiß, mit welcher Kurzbezeichnung die Vorschrift im Index benannt wurde. Ferner ist eine Suche nach Begriffen möglich, die in der betreffenden Vorschrift enthalten ist. Ausgegeben wird aufgrund der Suche allerdings nur wieder die ganze Vorschrift, d.h. man muss, wenn man die einzelne Bestimmung mit dem gesuchten Begriff benötigt, in einem zweiten Suchvorgang separat nach der Stelle des Begriffs suchen.

Eine Suche nach einzelnen Paragrafen oder unmittelbar nach Begriffen innerhalb einer Rechtsvorschrift (z.B. «Verfassungsbestimmung») ist ebenso wenig möglich wie eine Suche nach aktuellen Rechtsänderungen. Das WRI enthält nämlich die Änderungen immer nur bis zu einem bestimmten Stichtag (z.B. am 10.Februar 2013 waren alle Änderungen bis 31.Jänner 2013 abrufbar). Eine Suche nach Rechtsschichten ist erst möglich ab dem Jahr 2006⁷⁴. Ferner ist es nicht möglich, im WRI Bestimmungen über das Inkrafttreten einer Novelle aufzurufen⁷⁵. Dazu muss die betreffende Novelle in der Sammlung der Wiener Landesgesetzblätter⁷⁶ aufgerufen werden. Auch Novellierungsanordnungen können nur auf diese Weise überprüft werden.

Ferner enthält die im WRI aufrufbaren Vorschriften keine Hinweise auf Materialien und auch keine unmittelbare Verlinkung hierzu. Die Materialien sind in der Informationsdatenbank des Wiener Landtages und Gemeinderates (INFODAT ⁷⁷) enthalten, die über einen Link auf der Seite des WRI aufrufbar ist. Allerdings muss hierfür vorher die betreffende Vorschrift in der Sammlung der Wiener Landesgesetzblätter aufgerufen werden, um die Nummer des Landesgesetzblattes festzustellen. Diese separate Suche setzt voraus, dass man weiß, ob die Vorschrift, zu der man die Materialien sucht, in der Stammfassung oder einer Novelle enthalten ist. Die auf diese Weise erhobene Nummer des betreffenden Landesgesetzblattes muss dann in die betreffende Suchmaske im INFODAT eingesetzt werden. Dabei handelt es sich somit um ein Unterfangen, das gewisse Rechtskenntnisse voraussetzt.

Diese Ausführungen stecken den möglichen Umfang einer Reform der Wiener Rechtsvorschriftensammlung ab. Diese Situation wird allerdings noch dadurch verkompliziert, dass das Wiener Landesrecht – und über einen eigenen Link auch das Wiener Gemeinderecht⁷⁸ – zusätzlich auch über das RIS abrufbar ist. Es handelt sich dabei um einen indirekten Zugriff auf das WRI⁷⁹, sodass sich sämtliche Änderungen des WRI auch hier auswirken.

Für den praktisch arbeitenden Legisten stehen bei einer künftigen Reform der Rechtsinformation in Wien die Sicherung der Richtigkeit der konsolidierten Fassung, die Sicherstellung der Tagesaktualität, die Vereinfachung des Zugriffs auch auf die Übergangsbestimmungen und auf die Materialien, womöglich zu jeder einzelnen Bestimmung, im Vordergrund. Ferner wäre eine Suche nach einzelnen Bestimmungen, unter Angabe der Zahl des betreffenden Paragrafen oder unter Angabe eines Begriffes aus dem Wortlaut sowie eine Suche nach allen möglichen Schichten einer Rechtsvorschrift wünschenswert.

Aichlreiter, Josef Walter, Österreichisches Verordnungsrecht, Springer Verlag Wien, 1988, Band I, 764 ff.

Barfuß, Walter, Gewaltentrennung und Gewaltenverbindung, Verhandlungen des 13. Österreichischen Juristentages Salzburg 1997, Band I/1, Grenzen der Verfassungsänderung, Baugesetze-Grundrechte- Neukodifikation, Manz Verlag Wien, 1997, 30 ff.

Brandmayr, Gerhard, Der Beitrag der elektronischen Tiroler Landesrechtsdokumentation für die legistische Praxis in Peter Bußjäger, Friedrich Lachmayer, Rechtsbereinigung und Landesrechtsdokumentation, Verlag Braumüller Wien, 2001, 25 ff.

E-Recht – Der elektronische Rechtserzeugungsprozess in Österreich, abrufbar unter http://www.digitales.oesterreich.gv.at/site/5290/default.aspx.

Gartner, Barbara, Die authentische Kundmachung des Landesgesetzblattes im RIS – Perspektiven aus der Sicht des Landes Kärnten, Vortrag bei den Klagenfurter Legistik@gesprächen 2012, Programm siehe unter http://www.verwaltungsakademie.ktn.gv.at/230745_DE-Klagenfurter_Legistik_Gespraeche-10._Klagenfurter_Legistik-Gespraeche_2012.

Gartner, Barbara, Die authentische Kundmachung genereller Normen im Internet – Ein kurzer Überblick über die Rechtslage, Band 19 der Bildungsprotokolle der Kärntner Verwaltungsakademie über die Klagenfurter Legistikgespräche 2010, KVerlag Klagenfurt, 2011, 139 ff.

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Michael Raffler, Verfassungsdienst Wien, Österreich.