Jusletter IT

In den letzten Jahrzehnten haben sich die Ergebnisse demokratischer Wahlen in Europa verändert, es sind mehrere Parteien in den Parlamenten und die Zeiten absoluter Mehrheiten sind anscheinend vorbei. Sogar im UK genügt ein die stimmenstärkste Partei begünstigendes Mehrheitswahlrecht nicht mehr, um Koalitionsregierungen zu verhindern. Vergleicht man die letzten Nationalratswahlergebnisse in Österreich¹, so ergibt sich ein interessantes Bild:

Während es in den 70er- und 80er-Jahren mehr oder minder gleichgültig war, d.h. ohne wesentliche Wirkung auf das Endergebnis gewesen wäre, wenn ein paar Tausend Wählerstimmen nicht korrekt gewesen wären, so werden die Ergebnisse offensichtlich immer knapper. Es wird besonders interessant, wenn man sich das Detailergebnis der Nationalratswahl 2013³ ansieht, dieses beinhaltet folgende interessante Fakten:

• Per Briefwahl wurden insgesamt 542.990 Stimmen abgegeben, also deutlich mehr als der größte Abstand zwischen zwei nacheinander gereihten Parteien beträgt und das mehr als Zehnfache des geringsten Abstandes.
• Die per Wahlkarte, d.h. in einem anderen als dem Wahllokal des Hauptwohnsitzes abgegebenen Stimmen, waren 30.797. Das ist fast der geringste Abstand zwischen zwei nacheinander gereihten Parteien.
• Die absolut geringste Anzahl an Briefwahlstimmen wurde im Wahlbezirk Rust-Stadt (Burgenland) abgegeben, nämlich 108 – bei insgesamt 1.251 gültigen Stimmen in diesem Wahlbezirk (entspricht 8,6 %).
• Die absolut höchste Anzahl an Briefwahlstimmen war in Graz-Stadt mit 22.414 – bei insgesamt 136.118 gültigen Stimmen im Wahlbezirk (entspricht 16,5 %).
• Bei insgesamt 4.782.410 bundesweit abgegebenen Stimmen betrug der Anteil der Briefwahlstimmen 542.990 oder 11,35 %.
• Der Anteil der ungültigen Stimmen lag insgesamt bei 1,87 Prozent, bei den Briefwahlstimmen hingegen bei nur 1,48 Prozent, bei den Wahlkartenstimmen bei nur 1,29 Prozent – also signifikant geringer.

Ergänzend an dieser Stelle zwei Detailergebnisse anderer Wahlen:

• Bei der Bundestagswahl 2013 wurde der Wahlkreis Essen III ausgezählt und das dort zu vergebende Direktmandat gelangte an den Kandidaten der CDU mit einem Vorsprung von drei Stimmen. Eine von der unterlegenen SPD-Kandidatin verlangte Nachzählung führte zu einem Vorsprung von 93 Stimmen⁴.
• Bei den Bezirksratswahlen 2010 in Wien-Wieden erhielten die Kandidaten der SPÖ 4.188, der Grünen 4.183 und der ÖVP 4.174 Stimmen. Da die stimmenstärkste Fraktion den Bezirksvorsteher stellt, ein bemerkenswertes Ergebnis. Der Anteil der ungültigen Stimmen betrug zum Vergleich 269⁵.
• Bei den Landtagswahlen im Burgenland 2010 schaffte die Liste Burgenland mit genau 4,00% den Einzug in den Landtag⁶. Eine einzige Stimme weniger wäre dafür zu wenig gewesen.

1. Einige hundert Stimmen, manchmal nur eine Handvoll Stimmen, sind in unserer Zeit wahlentscheidend.
2. Vergleichsweise geringfügige Fehler im Wählerverzeichnis, bei der Stimmabgabe und bei der Stimmauszählung können Wahlergebnisse – im Gegensatz zu den 70er- und 80er-Jahren – entscheidend verfälschen.

In diesem Licht ergibt sich nun die Notwendigkeit, die Wählerverzeichnisse und die Verfahren der Stimmabgabe und -auszählung bei Distanzwahlen näher zu betrachten. Die Einschränkung auf Distanzwahlverfahren ist der Tatsache geschuldet, dass eine potentielle Wahlfälschung bzw. -verfälschung bei Stimmabgabe und -auszählung im Wahllokal logistisch erheblich aufwändiger wäre. Der Aufwand, sechzehn Personen im Bus durch das Land zu fahren und in verschiedenen Wahllokalen mehrfach wählen zu lassen, ist erheblich höher als bspw. sechzehn Wahlkarten für «sichere Nichtwähler» anzufordern und per Briefwahl für diese abzustimmen, wie es bei der burgenländischen Landtagswahl 2010 tatsächlich passiert ist⁷.

Wählerverzeichnisse werden üblicherweise anhand der Einwohnermelderegister, sofern vorhanden, erstellt. Das Wahlrecht richtet sich regelmäßig nach zwei Kriterien, nämlich nach Staatsbürgerschaft und Hauptwohnsitz. Ohne Staatsbürgerschaft kein Wahlrecht, ohne Hauptwohnsitz kein Eintrag in ein Wählerverzeichnis. Für Staatsbürger ohne Hauptwohnsitz im Staatsgebiet gibt es üblicherweise Zuordnungsregeln, die sozusagen einen «künstlichen Hauptwohnsitz» ergeben, dies gilt in Deutschland bspw. auch für Obdachlose⁸.

Jeder Staat gewährt das Wahlrecht üblicherweise nur seinen Staatsbürgern. Wie in den letzten Jahren zu beobachten ist, nimmt die Anzahl der Mehrfachstaatsangehörigkeiten zu. Dahinter steht, meiner mangels auswertbarer Zahlen nicht belegbaren Meinung nach⁹, ein wesentlicher Grund: Durch die vermehrte Inanspruchnahme der Personenfreizügigkeiten in der EU steigt die Zahl der binationalen Ehen und somit die Zahl der Kinder mit mehrfachen Staatsangehörigkeiten. In Ermangelung österreichischer Zahlen sei hier auf Zahlen des Statistischen Bundesamtes Wiesbaden verwiesen, wonach die sog. «Doppelpassquote» bei neu eingebürgerten deutschen Staatsangehörigen bei 51% liegt¹⁰. Was hingegen problemlos belegbar ist, ist dass es EU-Mitgliedsländer gibt, die eine äußerst aktive Einwanderungspolitik betreiben und die Kriterien für die Vergabe ihrer Staatsangehörigkeiten bei Beibehaltung der alten Staatsangehörigkeit erheblich gelockert haben. So gilt in Portugal «Between 2004 and 2008, the number of applications for the acquisition of nationality increased seven-fold. There was an increase in people eligible under the new law, but also an increase in applications from people who were already eligible under the previous law, but who have only applied for nationality during recent years because the process is easier and there has been an improvement in the infrastructure.»¹¹. Andere Mitgliedsstaaten wie z.B. Malta oder Zypern verkaufen ihre Staatsangehörigkeit mittlerweile¹².

Bei solchen Kommunalwahlen kann sich der Fall ergeben, dass z.B. ein österreichisch-spanischer Doppelstaatsangehöriger zweimal ins Wählerverzeichnis eingetragen wird: Einmal mit der spanischen und einmal mit der österreichischen Staatsangehörigkeit. Eventuelle Unstimmigkeiten bezüglich der Schreibweise der Namen – Stichwort diakritische Zeichen im Spanischen – können dies verschärfen. Da in der EU mittlerweile etliche Unionsbürger Namen haben, die in anderen Zeichensätzen geschrieben werden (griechisch, kyrillisch) bzw. aus Kulturkreisen eingewandert sind, in denen Namen unterschiedlichst geschrieben werden, ist dieses Problem durchaus real¹³. An dieser Stelle sei an das berühmte Beispiel der «richtigen» Schreibweise des ehem. Libyschen Staatschefs erinnert, bei dem sich die Schreibweisen «Gadafi», «Gaddafi», «al-Gaddafi», «Quaddhafi» uvm. bis heute durch die verschiedensten Medien umtreiben. Ohne hier zu tief ins Detail zu gehen, sei erwähnt, dass auch der Geburtsort nicht immer eindeutig ist, bspw. wurde im letzten Jahrhundert aus Chemnitz in Sachsen Karl-Marx-Stadt und umgekehrt. Ein österreichisch-deutscher Doppelstaatsbürger mit Geburtsorten Chemnitz bzw. Karl-Marx-Stadt in den jeweils anderen Pässen mag konstruiert klingen, ist aber nicht auszuschließen.

• Es muss sichergestellt sein, dass die Schreibweise der Namen und Geburtsorte sowie sämtlicher Eintragungen ins Wählerverzeichnis gleichmäßig erfolgt und einer geeigneten Norm folgt, so dass zwei unterschiedliche Behörden stets gleich agieren.
• Es muss sichergestellt sein, dass mehrfache Staatsangehörigkeiten in Übereinstimmung mit dem jeweiligen nationalen Wahlrecht nicht zu Verstößen gegen den Grundsatz «One man, one vote» führen.

Die Annahme, dass ein Mensch nur einen Wohnsitz besitzt, ist in jüngster Zeit immer weniger haltbar¹⁴. Ein zwischenstaatlicher Abgleich, inwieweit jemand mehrere Wohnsitze in mehreren Staaten besitzt, findet nicht geordnet statt, sondern nur im Anlassfall, z.B. bei steuerlichen Ermittlungsverfahren u.dgl. Das österreichische Meldegesetz i.d.g.F. regelt ausschließlich das Meldewesen in Bezug auf Wohnsitze innerhalb des Bundesgebietes, auch enthält die Meldegesetz-Durchführungsverordnung keine Zugriffsrechte für ausländische Meldebehörden.

Es ist davon auszugehen, dass innerhalb von Zentralstaaten, wie z.B. Österreich, in denen ein zentral organisiertes Meldewesen existiert, es ausgeschlossen werden kann, dass ein Bürger zwei Hauptwohnsitze und somit Eintragungen in zwei Wählerverzeichnissen, somit zwei Stimmen hat. Inwieweit das in Staaten ausgeschlossen werden kann, die dezentrale und unabgestimmte Meldewesen haben (bspw. die Bundesrepublik Deutschland bis zur Einführung des verbindlichen Standards OSCI-XMELD vor wenigen Jahren¹⁵) oder für Staaten, die über kein Meldewesen verfügen, wie das UK, ist offen.

Aus Sicht dieser Erörterungen ist die Forderung aufzustellen,

• dass mehrere Wohnsitze in mehreren Staaten oder im gleichen Staat kein mehrfaches Wahlrecht begründen dürfen, sofern das jeweilige Wahlrecht das verbietet¹⁶.

Wie dies national umgesetzt wird, bleibt dem jeweiligen Land überlassen. Dass die Regelungen bezüglich der Wahlen zum Europäischen Parlament hier äußerst unzureichend sind, wurde bereits hinlänglich diskutiert und belegt¹⁷.

Während das E-Voting, also die Stimmabgabe über das Internet, politisch und wissenschaftlich höchst umstritten ist¹⁸, ist die Briefwahl, also die Stimmabgabe per Brief, politisch unumstritten. Dies verwundert, weil es hier im Gegensatz zur elektronischen Stimmabgabe durchaus eine Reihe von dokumentierten Ereignissen gab, die belegen, dass bei der Briefwahl massiv manipuliert werden kann und wird:

• Der bereits erwähnte Fall des Bürgermeisters von Unterrabnitz, der sechzehn falsche Stimmen abgegeben hat und dafür rechtskräftig verurteilt wurde, ereignete sich bei der gleichen Landtagswahl (Burgenland 2010), bei der die Liste Burgenland den Einzug in den Landtag genau schaffte. Eine einzige Stimme weniger – bspw. eine der sechzehn vom damaligen Unterrabnitzer Bürgermeister gefälschten! – und die Zusammensetzung des Burgenländischen Landtages wäre eine andere gewesen. Eine diesbezügliche Beschwerde einer wahlwerbenden Gruppe wurde vom VfGH mit Beschluss vom 5. März 2012, B 127/12, abgewiesen, d.h. die ergebnisbeeinflussende Wahlfälschung blieb ohne Konsequenzen im Hinblick auf eine Wahlwiederholung o.dgl.
• Eine ausführliche Untersuchung von Isobel White und Charley Coleman im Auftrag des britischen Unterhauses¹⁹ belegt, dass im UK massive Fälle von Wahlbetrug bei Briefwahl auftreten. An dieser Stelle seien nur exemplarisch einige wenige Fälle aus dieser umfangreichen Studie angeführt:
  • 1 September 2006 The Peterborough Evening Telegraph reported that Mohammed Choudhary, who was the city’s mayor from May 1996 to April 1997, had appeared at Peterborough Crown Court the day before. Choudhary was facing 13 charges of defrauding election officers by submitting false postal ballots.
  • 15 September 2006 A man who obtained two postal votes at different addresses and voted twice in the 2005 local elections in the Aston ward of Birmingham was fined by magistrates:
    • Ahmad Ali pleaded guilty to contravening the Representation of the People Act during the Aston ward by-election last year after voting twice by postal ballot and was fined £100 with £43 costs. The small fine, described by Ali’s legal representative as a «slap on the wrists», surprised police officers who had been anticipating a larger penalty for an offence where the maximum fine is £5,000. Fraud Squad officers and council officials had privately hoped for a much larger fine which, it was thought, would act as a deterrent to others. The hearing, at Birmingham Magistrates Court, followed extensive investigations into alleged fraud in by-elections in Aston and Bordesley Green. Inquiries regarding several other cases are continuing.
  • 30 November 2006 The Times reported that West Yorkshire police had forwarded a file to the Crown Prosecution Service after an investigation into postal voting irregularities in Bradford at the local elections in 2005. The Times had reported in April 2005 that Jamshed Khan, then a Conservative councillor in Bradford, had 13 voters registered at his home, all of whom had applied for postal votes.
  • 25 July 2008 A former Peterborough Conservative councillor, Abdul Razaq, was found guilty of vote rigging at the 2004 local elections. Razaq had hijacked voters» poll cards and used them in to ensure that postal votes would be diverted to his friends and relatives.
• «Bei der Landtags- und Kommunalwahl im Jahr 2008 hat der damals 57-jährige Lkw-Fahrer Sebastian P. aus Tittmoning versucht, durch Briefwahl das Ergebnis zu Gunsten der Republikaner zu manipulieren. So fälschte er zum Beispiel Vollmachten und ließ sich damit an der Gemeinde in Fridolfing die Briefwahlunterlagen von zwei Bekannten aushändigen. Dann füllte er die Wahlzettel teilweise aus.»²⁰
• «Die 3. Kammer des Verwaltungsgerichts Darmstadt hat heute über die Rechtmäßigkeit der Kommunalwahl im Briefwahlbezirk Froschhausen entschieden. Der Beschluss der Stadtverordnetenversammlung der Stadt Seligenstadt über die Gültigkeit der Kommunalwahl vom 24. April 2008 wurde aufgehoben, die Wahl im Briefwahlbezirk Froschhausen für ungültig erklärt und die Wiederholungswahl in diesem Briefwahlbezirk angeordnet. Das Gericht begründete seine Entscheidung damit, dass es zu mehreren ergebnisrelevanten Unregelmäßigkeiten bei der Briefwahl im Briefwahlbezirk Froschhausen gekommen sei.»²¹

Die demonstrative Aufzählung sei hier abgebrochen und die Frage aufgeworfen, wie massiv der tatsächliche Betrug bei Briefwahl tatsächlich ist. Aus eigener Erfahrung in München ist bekannt, dass

• Briefwahlunterlagen auf Basis einer mit normaler Post zugestellten Wahlbenachrichtigungskarte angefordert werden können.
• Die Unterschrift auf dieser Anforderungskarte nicht geprüft werden kann.²²
• Die Briefwahlstimme mit normaler Post abgeschickt wird und der Wähler keine Möglichkeit hat, festzustellen, ob sie tatsächlich in der Urne gelandet ist.
• Nur der Vollständigkeit halber wurde ich selbst bei der letzten Kommunalwahl nicht nach einem Ausweis gefragt, das Vorzeigen der Wahlbenachrichtigungskarte wurde für ausreichend erachtet.

• Die Identität des Distanzwählers durch ein Distanzwahlverfahren sichergestellt werden muss.
• Der freie Wille des Distanzwählers sichergestellt werden muss, dies beinhaltet auch die Tatsache, dass er überhaupt eine Wahlkarte anfordern wollte, mehr noch: dass er überhaupt lebt und zurechnungsfähig ist.
• Der Weg der Distanzwahlstimme vom Wähler zur Wahlbehörde nachvollziehbar sein muss, und zwar für jede einzelne Stimme.
• Sichergestellt werden muss, dass die Distanzwahlstimme auch tatsächlich in die Ermittlung des Wahlergebnisses einfließt.

Robert Müller-Török

Professor, Hochschule für Öffentliche Verwaltung und Finanzen Ludwigsburg

Reuteallee 36, 71634 Ludwigsburg, DE

mueller-toeroek@hs-ludwigsburg.de