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Ein gesetzlich verankertes Recht auf Information gegenüber dem Staat besteht¹ in mehr als 90 Staaten weltweit.² Das Bundesverfassungsgericht führt im Zusammenhang mit der Verschwiegenheitspflicht von Beamten und Angestellten aus, «Es bedarf keiner näheren Begründung, daß die öffentliche Verwaltung nur dann rechtsstaatlich einwandfrei, zuverlässig und unparteiisch arbeiten kann, wenn sichergestellt ist, daß über die dienstlichen Vorgänge von Seiten der Behördenbediensteten nach außen grundsätzlich Stillschweigen bewahrt wird».³ Nichtsdestotrotz ist es «ein Kennzeichen einer demokratisch und rechtsstaatlich verfassten Staatsordnung, die staatliche (und mit öffentlichen Mitteln finanzierte) Verwaltung möglichst weitgehend mit der Öffentlichkeit zu konfrontieren und dadurch von der Allgemeinheit kontrollieren zu lassen».⁴

Gemäß Art. 20 Abs. 3 B-VG⁵ sind insbesondere alle mit Aufgaben der Verwaltung betrauten Organe, soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist, zur Verschwiegenheit über alle ihnen ausschließlich aus ihrer amtlichen Tätigkeit bekannt gewordenen Tatsachen verpflichtet, deren Geheimhaltung aus näher bezeichneten Gründen geboten ist⁶. Art. 20 Abs. 4 B-VG normiert die Verpflichtung zur Erteilung von Auskünften, soweit eine gesetzliche Verschwiegenheitspflicht dem nicht entgegensteht. Auffallend ist die Nichtanwendbarkeit der Amtsverschwiegenheit auf Gerichtsbarkeit und Gesetzgebung. Weder aus Art. 20 Abs. 3 B-VG noch aus Art. 20 Abs. 4 B-VG⁷ sei laut VfGH ein subjektives Recht ableitbar.⁸

Nur über gesichertes Wissen kann Auskunft erteilt werden. Ein Recht auf Gewährung der Auskunft in einer bestimmten (z.B. Schrift-)Form besteht nicht.⁹

Eine gesetzliche Verpflichtung, Informationen proaktiv zu veröffentlichen, besteht derzeit nicht. ¹⁰

Eine ausdrückliche Anordnung, dass Informationen, die nicht zugänglich gemacht bzw. veröffentlicht werden können, von denjenigen Informationen, die herausgegeben werden können, abgetrennt werden, sodass jene Informationen, die einer Veröffentlichung oder Zugänglichmachung zugeführt werden können, auch veröffentlicht bzw. zugänglich gemacht werden können, lässt die aktuelle Rechtslage – soweit ersichtlich – vermissen.

Das Auskunftsbegehren nach Art. 20 Abs. 4 B-VG ist gemäß § 2 APG¹¹ schriftlich, mündlich oder telefonisch zu stellen. Gemäß § 3 APG sind Auskünfte ohne unnötigen Aufschub, spätestens binnen acht Wochen ab Einlangen des Auskunftsbegehrens zu erteilen. Nur im Fall der Auskunftsverweigerung ist der Auskunftswerber berechtigt, die Erlassung eines Bescheides zu beantragen (§ 4 APG) und gegen diesen ein Rechtsmittel zu ergreifen.

Eine Verpflichtung zur Veröffentlichung von Informationen von allgemeinem Interesse (Art. 22a neu Abs. 1 B-VG) und ein verfassungsgesetzlich gewährleistetes Recht auf Zugang zu Informationen (Art. 22a neu Abs. 2 und 3 B-VG) soll an die Stelle der eben skizzierten Rechtslage treten. Verfolgt werden damit Ziele wie die Sicherstellung von Transparenz staatlichen Handelns.¹³

Zur (proaktiven) Veröffentlichung¹⁴ von Informationen von allgemeinem Interesse in einer für jedermann zugänglichen Art und Weise sind – sofern nicht eine Verpflichtung zur Geheimhaltung besteht – gemäß Art. 22a neu B-VG Verwaltungsorgane, Organe der Gesetzgebung, Ordentliche Gerichte, der Rechnungshof, Landesrechnungshöfe, Verwaltungsgerichte, der Verwaltungsgerichtshof, der Verfassungsgerichtshof und die Volksanwaltschaft samt den ihr gleichwertigen Einrichtungen auf Landesebene verpflichtet. Ein Recht auf Zugang zu Information soll nicht gegenüber den ordentlichen Gerichten, den Verwaltungsgerichten, dem Verwaltungsgerichtshof und dem Verfassungsgerichtshof bestehen.

Analog zur aktuellen Rechtslage soll unter dem Begriff «Information» nur gesichertes Wissen verstanden werden, das bereits vorliegt.¹⁵

Das Recht auf Zugang zu Informationen soll bestehen, soweit die Geheimhaltung der Informationen nicht aus bestimmten Gründen erforderlich ist bzw. durch Gesetz ausdrücklich angeordnet ist. Die neu hinzugetretene Formulierung «zur Wahrung anderer gleich wichtiger öffentlicher Interessen durch Bundes- oder Landesgesetz ausdrücklich angeordnet» bietet Raum für die Vorsehung zahlreicher Ausnahmen.¹⁶

Informationen sind gemäß Art. 22a neu Abs. 1 B-VG «in einer für jedermann zugänglichen Art und Weise zu veröffentlichen». Geeignete Arten der Veröffentlichung sind etwa online-Datenbanken oder online-Plattformen (wie data.gv.at) Die Zurverfügungstellung von Informationen in einem Zustand einer Unübersichtlichkeit, die das Verwenden schier unmöglich macht, ist als Verletzung der Informationsfreiheit zu sehen.¹⁷

Im zukünftigen Informationsfreiheitsgesetz des Bundes soll «partial access» angeordnet werden.¹⁸

Bemerkenswert ist die Bezugnahme der Erläuterungen auf ein künftiges «Informationsfreiheitsgesetz des Bundes», worin insbesondere das Verfahren zu Art. 22a neu Abs. 2 B-VG «(…) im Wesentlichen grundsatzgesetzlich geregelt werden (…)» soll.

Die Erläuterungen stellen klar, dass die Verweigerung des verfassungsgesetzlich gewährleisteten Rechts auf Zugang zu Informationen vor den Verwaltungsgerichten und vor dem Verfassungsgerichtshof bekämpft werden kann.¹⁹

In der Bundesrepublik Deutschland bestehen Bundesländer ohne eigene Informationsfreiheitsgesetze, das IFG-Bund, stärker ausgestaltete Informationszugangsansprüche einiger Bundesländer und neue Transparenzgesetze²⁰ wie etwa das HmbTG²¹, worauf im Folgenden eingegangen wird.

Gemäß § 1 HmbTG ist sein Zweck, « (…) die demokratische Willensbildung zu fördern und eine Kontrolle des staatlichen Handelns zu ermöglichen.»

Das System des HmbTG fasst unter den Oberbegriff der Informationspflicht einerseits die Auskunftspflicht (als Pflicht, Informationen auf Antrag zu erteilen) und andererseits die Veröffentlichungspflicht (als Verpflichtung zur proaktiven Veröffentlichung von Informationen im Informationsregister) zusammen. Der Veröffentlichungspflicht unterliegen einerseits alle Stellen, die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnehmen²² und andererseits auch – unter gewissen Voraussetzungen – natürliche oder juristische Personen des Privatrechts. Auskunftspflichtige Stellen werden anders – nämlich weiter – definiert.²³

Informationen sind gemäß § 2 Abs. 1 HmbTG alle Aufzeichnungen, unabhängig von ihrer Speicherung. Unter Veröffentlichung werden Aufzeichnungen im Informationsregister nach Maßgabe des § 10 HmbTG verstanden²⁴. § 3 HmbTG enthält der Veröffentlichungspflicht unterliegende Informationen (z.B. in öffentlicher Sitzung gefasste Beschlüsse samt der zugehörigen Protokolle und Anlagen, Verträge der Daseinsvorsorge). Grundsätzlich²⁵ sollen außerdem etwa auch Verträge, an deren Veröffentlichung ein öffentliches Interesse besteht, sowie alle weiteren, dem Katalog des § 3 Abs. 1 HmbTG vergleichbaren Informationen von öffentlichem Interesse veröffentlicht werden.

Ausnahmen von der Informationspflicht bestehen insbesondere für Gerichte, Strafverfolgungs- und Strafvollstreckungsbehörden, soweit sie als Organe der Rechtspflege tätig geworden sind (§ 5 HmbTG). Damit Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse bekannt gegeben werden, muss das Informationsinteresse das Geheimhaltungsinteresse überwiegen (§ 7 HmbTG). In der Regel sind personenbezogene Daten bei der Veröffentlichung im Informationsregister gemäß § 4 Abs. 1 HmbTG unkenntlich zu machen.

Gemäß § 10 HmbTG sind Informationen vor allem unverzüglich elektronisch in Volltext im Informationsregister zu veröffentlichen. § 10 Abs. 2 HmbTG ordnet an, dass zu veröffentlichende Verträge so geschlossen werden sollen, «(…) dass sie frühestens einen Monat nach Veröffentlichung wirksam werden und die Behörde innerhalb dieser Frist vom Vertrag zurücktreten kann (…)».

§§ 8, 9 Abs. 1 und 3 HmbTG enthalten ein Trennungsgebot.

Gemäß § 11 Abs. 1 HmbTG können Anträge auf Zugang zu Informationen schriftlich, elektronisch oder mündlich gestellt werden. Nach Wahl der antragstellenden Person ist die Form der Erteilung der Auskunft oder der Zugänglichmachung der Informationsträger unverzüglich, jedoch spätestens innerhalb eines Monats ab Einlangen des Antrags einzuhalten (§ 12 HmbTG). Die Bescheiderlassung bei Verweigerung oder Beschränkung des Zugangs ist vorgesehen (§ 13 HmbTG). Insbesondere für die Fälle, dass dem Anspruch der antragstellenden Person auf Zugang zu Information nicht vollumfänglich entsprochen wurde, ihrem Antrag zu Unrecht nicht entsprochen wurde oder die Antwort unzulänglich war, ist die Anrufung der oder des Hamburgischen Beauftragten für Datenschutz und Informationsfreiheit vorgesehen, der/die zur Beseitigung der Mängel auffordern und Verletzungen der Informationspflicht beanstanden kann (§ 14 HmbTG).²⁶

Der Zweck des slowenischen Access to Public Information Act²⁷ ist vor allem «to ensure that the work of liable bodies is public and open (…)» (Art. 2 Abs. 1 sFOIA) und «increase transparency and responsible management of public resources and financial resources (…)» (Art. 1a Abs. 6 sFOIA).

Verpflichtet sind nach Art. 1 i.V.m. Art. 1a Abs. 1 sFOIA insbesondere Staatsbehörden, lokale Regierungsbehörden, Vertragspartner öffentlicher Dienstleistungen²⁸ sowie – seit März 2014²⁹ – Unternehmen, die unter (in-)direktem beherrschendem Einfluss von Einheiten öffentlichen Rechts stehen.

Wenn eine juristische Person im Register der verantwortlichen Personen³⁰ (https://www.ajpes.si/rzijz) eingetragen ist, wird angenommen, dass sie nach dem sFOIA verantwortlich ist.³¹

Art. 4 Abs. 1 sFOIA definiert öffentliche Information als «(…) information originating from the field of work of the bodies and occuring in the form of a document, a case, a dossier, a register, a record or other documentary material (…) drawn up by the body, by the body in cooperation with other body, or acquired from other persons».

Der Zugang zu Informationen kann in den in Art. 6 Abs. 1 sFOIA aufgelisteten Fällen (wie beispielsweise betreffend Geschäftsgeheimnisse, datenschutzrechtliche Gründe, Strafverfolgung sowie Zivil- oder Verwaltungsverfahren) verweigert werden. Gemäß Art. 6 Abs. 2 sFOIA wird der Zugang zu Informationen doch gewährt, wenn öffentliches Interesse an der Auskunftserteilung höherwertig ist als das öffentliche Interesse oder Interessen anderer Personen, die Auskunft zu verweigern. Nach der Judikatur des slowenischen Verwaltungsgerichtshofs liegt öffentliches Interesse nur dann vor, wenn Rechtsgüter wie Leben, Gesundheit, Sicherheit der Bürger oder gleichwertige Rechtsgüter gefährdet sind³².

Nach Art. 6 Abs. 2 sFOIA ist der Zugang zu gewissen Informationen – wie solche, die einer der höchsten Geheimhaltungsebenen angehören – von Vornherein ausgeschlossen.

«Partial access» ist in Art. 7 sFOIA geregelt.

Jede Behörde ist verpflichtet, einen Katalog öffentlicher Informationen in elektronischer Form zu veröffentlichen.³³ Der Zugang zu den proaktiv von Behörden zu veröffentlichenden Informationen wird mittels eines zentralen Portals (http://e-uprava.gov.si/e-uprava/) ermöglicht. Enthalten sind gemäß Art. 10 Abs. 2 sFOIA etwa Entwürfe von Verordnungen und auch jede öffentliche Information, deren Zugänglichmachung zumindest dreimal beantragt wurde sowie «andere öffentliche Information». Dies bedeutet nicht, dass jegliche als öffentlich qualifizierte Information veröffentlicht werden soll. Die Verordnung für die Bereitstellung und Weiterverwendung von Informationen des öffentlichen Sektors enthält eine taxative Liste von Informationen, die unter dem Begriff «andere öffentliche Information» zu verstehen sind.

Gemäß Art. 10a sFOIA sind vor allem Behörden, die öffentliche Dienstleistungen bieten und gewisse, zu einem sehr hohen Ausmaß von Einheiten des öffentlichen Rechts beeinflusste Unternehmen zur Veröffentlichung von Details zu allen belastenden Finanztransaktionen verpflichtet, die von einer eigenen Behörde gesammelt werden.

Nach Art. 37 sFOIA soll die Regierung einen auf Berichten lokaler Regierungsbehörden basierenden Joint Annual Report über die Durchführung dieses Gesetzes an die Nationalversammlung zur Information weiterleiten und im Internet veröffentlichen.

Verfahrensregelungen sind in Art. 12 bis 27a sFOIA enthalten. Zugang zu öffentlichen Informationen kann schriftlich, elektronisch³⁴ oder informell (d.h. mündlich) beantragt werden. Hingegen berechtigt nur die Stellung eines schriftlichen Antrags zur Erhebung eines Rechtsmittels. Binnen 20 Werktagen ist grundsätzlich über die Gewährung oder (teilweise) Verweigerung des Zugangs zu Informationen zu entscheiden.³⁵

Die Erhebung eines Rechtsmittels ist insbesondere auch gegen die Bereitstellung der Information in einer anderen als der beantragten Form zulässig. Der/die Beauftragte für Zugang zu öffentlichen Informationen entscheidet, sofern das Rechtsmittel Erfolg hat, auch über den Antrag auf Zugang zu öffentlichen Informationen. Er/sie kann auch Strafen auferlegen³⁶. Die Entscheidung der/des Beauftragten kann von der antragstellenden Person vor dem Verwaltungsgerichtshof³⁷ bekämpft werden.

Zweck der untersuchten Regelungen ist eine Förderung der Transparenz und Offenheit (nicht nur) staatlicher Handlungen. Zur Verfolgung dieser Ziele wurde der Kreis der nach den jeweiligen Gesetzen Verpflichteten eher weit gezogen. Die Organe der ordentlichen Gerichtsbarkeit, die Verwaltungsgerichtsbarkeit sowie der VfGH, sollen in Österreich in Zukunft aus dem Anwendungsbereich des Rechts auf Zugang zu Informationen ausgenommen sein³⁸. In Hamburg besteht keine Informationspflicht für Gerichte als Organe der Rechtspflege. In Slowenien dürfen Gerichte dann, wenn Verfahren beeinträchtigt würden, den Zugang verweigern. Eine vergleichende Betrachtung der Interessen, die eine Verweigerung des Zugangs zu Informationen rechtfertigen, führt zur Feststellung einer gewissen Parallelität wie etwa betreffend Datenschutz, Internationale Beziehungen, Geschäftsgeheimnisse und grundsätzliche Formfreiheit der Antragstellung. Nationale Sicherheit wird sowohl in Österreich als auch in Hamburg als berechtigtes Geheimhaltungsinteresse beurteilt. In Bezug auf die Art der Veröffentlichung werden in Österreich voraussichtlich im Vergleich zu Hamburg und Slowenien die wenigsten Vorgaben bestehen. Für Slowenien liegen detaillierte Vorschriften (siehe Kapitel 4.5) vor. In Slowenien und Hamburg ist das Trennungsgebot rechtswirksam, während es in Österreich Hinweise gibt, dass ein solches in Zukunft implementiert werden wird³⁹. Nur in Slowenien und Hamburg ist bisher die/der Beauftragte vorgesehen. Mit Interesse ist den zu erlassenden Ausführungsbestimmungen und der künftigen Erlassung des Informationsfreiheitsgesetzes des Bundes in Österreich entgegenzublicken. «Kernpunkt der Transparenz ist, dass der Staat seine Behörden und Dienstleister verpflichtet, sämtliche für BürgerInnen relevante Daten und Informationen in geeigneter Form zur Verfügung zu stellen».⁴⁰

Bertel, Informationsfreiheit statt Amtsgeheimnis, JRP 22, Verlag Österreich, Wien (2014), 203–212.

Bielefeld, Informationszugangsfreiheit – Öffentlichkeitsarbeit – Transparenz, JZ 4/2014, Verlag Mohr Siebeck, Tübingen (2014), 171.

Hjertonsson, Öffentlichkeitsprinzip vs. Amtsverschwiegenheit, Compliance-Praxis, Lexis Nexis, 4/2013, 40.

Medimorec/Sachs/Legat/Parycek, in Wolfgang Eixelsberger, eGovernment Review Let the sunshine in – Open Government, 6 (2010), 10–11.

Wieser in Korinek/Holoubek (Hrsg.), Bundesverfassungsrecht, 4. Lfg, Springer, Wien (2001).

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Peter Parycek, Leiter des Zentrums für E-Governance der Donau-Universität Krems, Dr. Karl-Dorrek-Straße 30, 3500 Krems, AT, peter.parycek@donau-uni.ac.at; www.donau-uni.ac.at/egov /

 

Bettina Rinnerbauer, Wissenschaftliche Projektmitarbeiterin, Zentrum für E-Governance, Donau-Universität Krems, Dr. Karl-Dorrek-Straße 30, 3500 Krems, AT, bettina.rinnerbauer@donau-uni.ac.at; www.donau-uni.ac.at/egov

 

Neja Domnik, Studentin der Rechtswissenschaften, Praktikantin am Zentrum für E-Governance, Donau-Universität Krems, Dr. Karl-Dorrek-Straße 30, 3500 Krems, AT, domnikneja@gmail.com