Jusletter IT

Bürokratien sind staatliche Organisationen und Organisationsformen, deren Strukturen sich nicht am Markt orientieren, sondern den von Max Weber identifizierten Merkmalen folgen. Zu diesen Merkmalen zählen u.a. genau festgelegte hierarchische Strukturen, die Verteilung der Arbeit nach einer strengen Kompetenzordnung, die Gebundenheit von jeglichem Handeln an Normen und Regeln, der Grundsatz der Schriftlichkeit sowie die Besetzung der Ämter aufgrund fachlicher Qualifikationen, wobei die Laufbahn der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter genau festgelegt ist und die Entlohnung auf Basis von Funktion und Dauer der Dienstzeit erfolgt. Bürokratien stehen für Stabilität, ermöglichen die Berechenbarkeit von Entscheidungen aufgrund der ausschließlichen Orientierung an Gesetzen und machen professionelles Handeln möglich. Dies sind die positiven Aspekte der Bürokratien, die in der Vergangenheit ausschlaggebend waren. Bürokratien haben aber nicht nur positive Seiten, negative Aspekte sind die Auswirkungen von engstirniger Regeleinhaltung sowie von überflüssigen Formalismen und Formerfordernissen, die die öffentliche Verwaltung starr und inflexibel machen. Die öffentliche Verwaltung stößt in der heutigen Informations- und Kommunikationsgesellschaft, die schnelles Reagieren und Agieren verlangt, immer mehr an ihre Grenzen. Aufgrund dessen wird der Abbau von Bürokratie in der öffentlichen Verwaltung zunehmend forciert.¹

Bürokratieabbau ist das Zurückdrängen administrativer Lasten und Belästigungen. Gänzlich ohne Bürokratie kommt ein demokratischer und sozialer Rechtsstaat jedoch nicht aus, d.h. im Zuge des Bürokratieabbaus ist die Funktionalität von notwendigem Verwaltungshandeln sicher zu stellen, indem Eingriffe in die Gesellschaft, die notwendig sind, so unaufdringlich wie möglich zu gestalten sind. ²

Die Reduzierung von überflüssiger Bürokratie kann auf zweierlei Weise erfolgen, einerseits Top Down und andererseits Bottom Up. Im Zuge des Top Down Ansatzes erfolgt der Bürokratieabbau durch die Gestaltung von Recht und politischen Programmen unter Berücksichtigung des Vollzugs und entfaltet seine Wirkung durch eine bürokratiesparende Regulierung. Der Bottom Up Ansatz ermöglicht den Bürokratieabbau im Zuge der Gestaltung von IT-Infrastrukturen, durch die Schaffung von organisatorisch und technisch vernetzten Prozessen, die die Verwaltungsarbeit neu gestalten, d.h. dieser Ansatz wirkt durch einen bürokratiesparenden Verwaltungsvollzug. Es ist die Aufgabe der Verwaltungspolitik, diese beiden Wege zusammenzuführen. Durch das Zusammenwachsen der Norm- bzw. Regulierungssicht und der infrastrukturellen Umgestaltung können neue Geschäftsprozesse bzw. ein erneuertes Public Management geschaffen werden, bei welchem das operative Verwaltungshandeln und dessen Infrastruktur organisationsübergreifend gesteuert werden. Des Weiteren liegen unterschiedliche Ausprägungen des Bürokratieabbaus vor.³

Ein Potential liegt bspw. in der Erleichterung des Verwaltungszugangs durch eine One Stop Verwaltung, die die Durchführung bzw. Bündelung aller bürokratischen Schritte an einer Stelle forciert. Beispiel eines One-Stop-Shop ist der Einheitliche Ansprechpartner, dessen Umsetzung im Rahmen der EU-Dienstleistungsrichtlinie gefordert wurde. Die Vision hinter dem Einheitlichen Ansprechpartner ist die Schaffung von einem (einzigen) elektronischen Zugang zu einer vernetzten Verwaltung. Würde dieser Zugang bestehen, wäre die Basis für einen Einheitlichen Ansprechpartner für Bürgerinnen und Bürger geschaffen. Die Bürgerin bzw. der Bürger könnte sich an die nächste Behörde ihrer/seiner Wahl wenden, um alle Verwaltungswege resultierend aus einer bestimmten Lebenssituation über den Einheitlichen Ansprechpartner abzuwickeln. Diesbezüglich notwendig wäre eine Neugestaltung der örtlichen und sachlichen Zuständigkeit hin zu einer virtuellen bzw. vernetzten Verwaltung. Allerdings zeigt sich, dass die Umsetzung dieses Vorhabens bisher nicht annähernd an die ursprüngliche Vision des One-Stop-Gedankens herankommt, da noch immer vielfach das Denken vorherrscht, dass Daten das «Eigentum» bestimmter Behörden sind.Eine weitere Möglichkeit liegt in der Vereinfachung der Geschäftsprozesse bspw. durch organisationsübergreifende Verfahren mit Zielgruppenausrichtung. In diesem Fall müssen bei der der Neugestaltungen von Verwaltungsprozessen die vor- und nachgelagerten Stellen einbezogen werden. Die Wirkung dieser Möglichkeit hat sich bei großen und wichtigen ressort- und ebenenübergreifend Projekten in Österreich, wie bspw. der elektronische Akt (ELAK) für die Bundesverwaltung, die Umstellung der Haushaltsverrechnung des Bundes auf ein einziges SAP-System oder die Transparenzdatenbank, gezeigt.⁴

Eine Verwaltungsinteraktion mit Bürgerinnen und Bürgern durch eine No Stop Verwaltung gänzlich überflüssig zu machen, ist eine weitere Gestaltungsmaxime. Der No Stop Ansatz basiert auf einem proaktiv handelnden Staat, bei welchem Behördenwege weitestgehend nicht mehr erforderlich sind. Als Beispiel für einen No-Stop-Shop sei die Antragslose Familienbeihilfe genannt. Die Antragslose Familienbeihilfe steht seit Ende 2014 zur Verfügung und ist die Basis der proaktiven Auszahlung der Familienbeihilfe im Falle der Geburt eines Kindes in Österreich.

Eine große Herausforderung im Zuge der Umsetzung von «bürokratieeinsparendem» E-Government ist die Überwindung des immer noch vorherrschenden zuständigkeitsorientierten Denkens und die Fokussierung auf die eigenen Aufgaben. Das Festhalten an dieser Kultur, die in der öffentlichen Verwaltung über Jahre hinweg gewachsen ist, verhindert gegenwärtig oftmals wirkliche Innovation. Des Weiteren erschweren u.a. folgende bestehende Interessenskonflikte die Verwaltungsvereinfachung:

• Starres Festhalten an Kernkompetenzen – Gemeinsame Nutzung bzw. Vernetzung/Öffnung der Systeme und hierdurch Nutzung von Synergieeffekten
• Festhalten an bestehenden Verfahren – Öffnen der Verfahren
• Stärkere Vernetzung und organisationsübergreifende Abläufe – Schwinden der Wahrnehmung beim Betroffenen
• Bündelung beim Verwaltungszugang – Zuordnung: Zuständigkeit, Verantwortung
• Proaktivität – Datenschutz, Frage: «Bürokratieabbau oder Bevormundung»

Zur Auflösung dieser Interessenskonflikte sind die Erarbeitung eindeutiger Strategien sowie die Verfolgung dieser insbesondere auf Ebene der Entscheidungsträger ausschlaggebend.

Ziel des Bundesministeriums für Finanzen (BMF) und des Bundesministeriums für Familien und Jugend (BMFJ) war die Schaffung einer Verwaltungsvereinfachung in Form eines «No-Stop-Shops». Der No Stop Ansatz zielt darauf ab, durch proaktives Verwaltungshandeln und die Vermeidung von Kontaktanlässen eine Beteiligung des Betroffenen nicht mehr erforderlich zu machen. In letzter Konsequenz bedeutet das, dass die Leistungsverwaltung nicht mehr von Anträgen des Betroffenen abhängt – ermöglicht durch ein automatisches tätig werden durch den Staat.

In Österreich werden pro Jahr ca. 80.000 Kinder geboren. Zur Erlangung der Familienbeihilfe war bisher die Einreichung eines Papierantrages beim Finanzamt erforderlich. Mit der Schaffung des «Zentralen Personenstandsregisters (ZPR)» und der Geburtsbeurkundung des Personenstands in diesem Register durch die Standesämter stehen seit November 2014 die Daten des im Inland geborenen Kindes zentral und elektronisch zur Verfügung. Das ZPR transferiert die relevanten Personenstandsdaten (Kind, Mutter, Vater) anlässlich der Geburt eines Kindes an die Finanzverwaltung und gibt somit den Prozess-Impuls. Nach erfolgreichem Transfer der Daten ins Fachverfahren wird durch die Finanzverwaltung überprüft, ob alle Anspruchsvoraussetzungen (sind Daten vom ZPR vollständig, sind ausländische Lohnzettel vorhanden, wurde bereits ein Antrag gestellt, etc.) und Informationen für die Auszahlung (IBAN, BIC) vorliegen. Liegt die Voraussetzungen vor und sind die notwendigen Daten vorhanden wird ein fiktiver Antrag erzeugt. Die Finanzverwaltung informiert über den Familienbeihilfenanspruch und überweist den Betrag auf das Konto des Berechtigten. Fehlen Informationen, wie bspw. die Kontonummer, wird ein Informationsschreiben erstellt, in welchem um die Bekanntgabe der fehlenden Daten ersucht wird.⁵

Das Antragsprinzip besteht grundsätzlich jedoch weiterhin zB. bei Fällen, bei denen nach der Geburt Ansprüche entstehen beispielsweise bei Studierenden nach Unterbrechung der Familienbeihilfe-Gewährung oder wenn Familien mit älteren Kindern nach Österreich kommen. Des Weiteren ist ein Antrag erforderlich bei EU-Fällen bzw. bei Geburten in anderen Vertragsstaaten. Der Antrag kann dem Wohnsitzfinanzamt auch elektronisch über FinanzOnline übermittelt werden, d.h. auch hier ist nicht zwingend ein Behördenweg erforderlich.

Insgesamt von der Familienbeihilfe betroffen sind ca. 1,15 Mio. Bürgerinnen und Bürger bzw. 1,7 Mio. Kinder. Jährlich werden ca. 4,6 Milliarden Euro Beihilfenauszahlung vorgenommen. Zur Geburtsbeurkundung stehen insgesamt 1.228 Standesämter zur Verfügung wobei die Eintragung lt. § 10. (1) PStG⁶ bei der für den Ort der Geburt zuständigen Personenstandsbehörde erfolgen muss. Des Weiteren gibt es 39 Finanzämter an 76 Standorten (Stand: Q4/2015).

Die Umsetzung der Antragslosen Familienbeihilfe erforderte Änderungen im Familienlastenausgleichsgesetz 1967. Neu geschaffen wurde § 10a FLAG 1967⁷. Es wird folglich auf derzeit schon bestehende Datenflüsse nach § 46a FLAG 1967 zurückgegriffen. Des Weiteren kommt die Bundesabgabenordnung subsidiär zur Anwendung. Die Finanzierung des Verfahrens ist in § 39 g (4) FLAG 1967⁸ geregelt. Die Finanzierung erfolgte durch das BMFJ, das nach Controlling durch das BMF die Zahlung direkt an den IT-Dienstleister vornimmt.

Wie ersichtlich, wurde die Umsetzung der Antragslosen Familienbeihilfe sowohl Top Down als auch Bottom Up verfolgt. Der neu geschaffene § 10a FLAG 1967 begründet die automationsunterstützte Auszahlung der Familienbeihilfe auch ohne vorliegenden Antrag und die geschaffene Vernetzung zwischen dem ZPR, dem Hauptverband der Sozialversicherung und dem Finanzverfahren ermöglicht einen bürokratiesparenden Verwaltungsvollzug ohne aktiven Kontakt mit dem Finanzamt bzw. Mehrfacherhebung von Daten.

Das Elektronische Datenmanagementsystem (EDM) in der Umwelt- und Abfallwirtschaft ist ein Informationsverbundsystem zur Unterstützung komplexer Abläufe bei umweltschutzbezogenen Dokumentations-, Melde- und Berichtspflichten. Es bietet Unternehmen und Behörden eine rechtssichere Basis zur Erfüllung ihrer umfangreichen Verpflichtungen.⁹

Betreiber des elektronischen Registers ist der Bundesminister für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft. Dieser kann sich bei der Errichtung und Führung der Register eines Dienstleisters bedienen.¹⁰ Der Betrieb erfolgt durch die Umweltbundesamt GesmbH als Dienstleister. Auftraggeber sind die Landeshauptleute, Bezirksverwaltungsbehörden, das BMLFUW und das BMWFJ. Durch das EDM-Konzept wird keine neue Behörde geschaffen, da das Organisationsrecht, dessen Abbildung in der jeweiligen Geschäftseinteilung der Behörde erfolgt, bei der jeweiligen Behörde verbleibt. Unberührt bleibt auch die Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern.

Durch das Elektronischen Datenmanagements in der Umwelt- und Abfallwirtschaft konnte ein Bürokratieabbau durch direkte und regelmäßige Meldungen von Daten an Register durch Unternehmen erzielt werden, und zwar durch eine deutliche Einsparung beim Kommunikationsaufwand mit Behörden, die die Meldungen für Unternehmen durchführen sowie eine Reduktion der Vielzahl von Meldeverfahren und Schnittstellen. Eine Grundvoraussetzung für die direkte Meldung ist die eindeutige elektronische Identität des Unternehmens und der handlungsberechtigten Personen. Vorteil der direkten elektronischen Meldung durch die Unternehmen ist die Erhöhung der Datenqualität, die deutlicher Reduktion der Notwendigkeit einer manuellen Nachbearbeitung der gemeldeten Daten sowie die Effizienzsteigerung bei den Registern.¹¹

Vernetzung zur verstärkten Einbindung externer Daten ist auch ein wesentlicher Punkt bei der Neuentwicklung bzw. Umgestaltung des EDV-Verfahrens «Grundbesitzinfomationssystem» (GRUIS), dem IT-Verfahren der Finanzverwaltung für die Einheitsbewertung, Bodenschätzung und Kaufpreissammlung. Die Verfügbarkeit der neuen Anwendung ist für die Hauptfeststellung 2014 unabdingbar, im Rahmen derer sämtliche Einheitswerte des land- und forstwirtschaftlichen Vermögens neu festgestellt werden. Im Rahmen der Hauptfeststellung 2014 werden an ca. 600.000 wirtschaftliche Einheiten des land- und forstwirtschaftlichen Vermögens vorausgefüllte Erklärungen versendet sowie Erhebungen und Berechnungen durchgeführt und letztendlich Bescheide erlassen. Das neue IT-Verfahren umfasst alle für die Vollziehung des Bewertungsgesetzes 195512 und für die Vollziehung des Bodenschätzungsgesetzes 197013 erforderlichen Anwendungen und die Kaufpreissammlung umfasst die Übernahme der Daten aus der Grunderwerbsteuerdatenbank und der anschließenden Zurverfügungstellung der Daten in der Kaufpreissammlung. Die rechtliche Grundlage für das Verfahrensrecht ist die Bundesabgabenordnung (BAO). Der Vollzug des Bewertungsgesetzes, des Bodenschätzungsgesetzes und der BAO obliegt der Finanzverwaltung. Das Bodenschätzungsgesetz wird in Teilen durch das Bundesamt für Eich- und Vermessungswesen vollzogen.

Bisher wurden sämtliche Verfahrensschritte durch den Sachbearbeiter getrieben, wie bspw. die Anmerkung eines Einganges, die rechtliche Würdigung, die Erfassung der Daten, die Auslösung eines Bescheides usw. Dies führt u.a. dazu, dass durch die Sachbearbeiter auch bereits digital vorhandene Daten neuerlich erfasst, ein Papierakt geführt werden muss sowie mehrfach Medienbrüche vorhanden sind (z.B. bei der Übernahme der Daten). Bei der letzten Hauptfeststellung 1988 wurden die Bescheide noch händisch erstellt.

Im Zuge der Hauptfeststellung des land- und forstwirtschaftlichen Vermögens wurde aufgrund der geänderten Berechnungen und Daten die Neugestaltung des IT-Verfahrens notwendig, sodass diese grundsätzlich neu entwickelt wurde. Die Bewertung ist eine sehr komplexe Materie mit vielen Schnittstellen zu anderen Behörden, wie bspw. zu Gemeinden, Grundbuch, Vermessungsamt, Bezirkshauptmannschaft, Gebührenamt, Bauernkammer oder Notariaten. Begründet ist dies einerseits darin, dass für die Feststellung des Einheitswertes Daten anderer Behörden maßgeblich sind und andererseits der Einheitswert bzw. der Grundsteuermessbetrag für cirka 20 Abgaben, Beiträge und Steuern die maßgebliche Grundlage darstellt. Bekannteste der vom Einheitswert abgeleiteten Steuern ist die Grundsteuer, eine gemeindeeigene Steuer.

Bei der Umsetzung wurde auf eine automatische Integration verschiedener Datenquellen bzw. Weitergabe der Daten in elektronischer Form Wert gelegt. Hierfür war sehr viel Detailarbeit notwendig. Ebenso musste auf eine gemeinsame Sprache Wert gelegt werden, da aus historischen Gründen Unterschiede zwischen den Dienststellen vorliegen. Die AMA (Agrarmarkt Austria) speichert die Daten bspw. in Ar, das Grundbuch in Quadratmeter.¹⁴ Weitere Zielsetzungen im Zuge der Umgestaltung der Anwendung sind u.a. die Automatisierung der Abläufe, die Änderung der Arbeitsweise durch den Ersatz papiergetriebener Bearbeitung durch eine listengesteuerte Bearbeitung, die durchgehende Erfassung sämtlicher Sachverhalte im EDV-System (inkl. Fotos, Dokumente), der Ersatz des Papieraktes durch einen digitalen Akt, der Aufbau eines «Digitalen Archives der österreichischen Bodenschätzung», die Trennung der Daten in verschiedene Ebenen (Grundlagen, Bewertung,...), wodurch auf die unterschiedlichen Gültigkeiten, Auswirkungen und Historien Rücksicht genommen wird sowie der Einsatz von GIS¹⁵-Funktionalitäten.

Um die Betroffenen so wenig wie möglich zu belasten, wurden die Erklärungsformulare nur an die größeren land- und forstwirtschaftlichen Betriebe versendet, d.h. nur an jene zugesendet, für die das Formular relevant ist. Die Erklärungen waren vorausgefüllt, sodass ein Betroffener in vielen Fällen nur noch die vorausgefüllten Daten prüfen und gegebenenfalls aktualisieren musste. Ebenso wurde – auch unter Zuhilfenahme der Daten von anderen Verwaltungsstellen – die Auswahl der übermittelten Beilagen auf die jeweilige wirtschaftliche Einheit maßgeschneidert. Bspw. wurde eine Beilage zur Tierhaltung nur in den relevanten Fällen übermittelt. Der digitale Rückversand wurde durch FinanzOnline unterstützt.

Bei kleineren land- und forstwirtschaftlichen Betrieben wurde auf Basis der in der Finanzverwaltung ohnehin bekannten Daten der Einheitswert errechnet sowie der Einheitswertbescheid und Grundsteuermessbescheid versandt. Durch die Vorbefüllung mit den Daten kann die Qualität der Bescheide bzw. der Aktenlage sichergestellt und auch die Malversationsmöglichkeiten reduziert werden. Durch eine Überprüfung mit den externen Daten konnten außerdem bereits im Vorfeld Abweichungen zwischen diesen Daten und den wirtschaftlichen Einheiten (zB. im Kataster nicht mehr bestehende Grundstücke) den Bediensteten der Finanzverwaltung zur Würdigung vorgelegt werden.

Auch die Hauptfeststellung wurde sowohl Top Down als auch Bottom Up getrieben. Gesetzliche Änderungen, die den Bürokratieabbau legitimieren sind im Bewertungsgesetz, Bodenschätzungsgesetz sowie in der Bundesabgabenordnung (BAO) dokumentiert. Des Weiteren wurde Bootom Up eine komplett neue IT-Infrastruktur umgesetzt, die einerseits für die Betroffenen so unaufdringlich wie möglich gestaltet wurde und andererseits die Mitarbeiter und Mitarbeiterinnen größtmögliche Unterstützung bei der Bewältigung der täglichen Arbeit sowie der Durchführung der Hauptfeststellung des land- und forstwirtschaftlichen Vermögens bietet.

Grundvoraussetzung für die Schaffung von Verwaltungsvereinfachung ist es, die aufgezeigten Wege Top Down und Bottom Up zusammenzuführen um Bürgerinnen und Bürger sowie der Wirtschaft Verwaltungsleistungen zur Verfügung zu stellen, die nicht als Last empfunden werden. Durch diese Vorgehensweise konnten in der Praxis¹⁶ bereits viele Verwaltungsleistungen «bürokratieeinsparender» verwirklicht werden. Des Weiteren kann die Erarbeitung einer klar verständlichen und eindeutigen Strategie, die von den Entscheidern getragen wird, zur Auflösung der bestehenden Interessenskonflikte¹⁷ dienen. Ein weiterer Punkt ist auch die Berücksichtigung des Datenschutzes, der in Verbindung mit Vernetzung oftmals als Grund zur Erschwerung von Neuerungen vorgeschoben wird. Hier sind insbesondere die Rechtsexperten gefragt, die die technischen Neuerungen richtig interpretieren müssen, um möglichst einfache Lösungen zur Legalisierung der Neuerungen identifizieren zu können.