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Die fachliche Verbindung zwischen dem Europarat und der Thematik des E-Voting lässt sich bis zum Beginn des neuen Millenniums zurückverfolgen.¹ Ab 2002 widmete sich mit dem Europarat erstmals eine internationale Organisation der Erarbeitung intergouvernmentaler Standards zu E-Voting, eines zu jener Zeit noch relativ jungen Phänomens. Große Anstrengungen einer eigens ins Leben gerufenen Ad-Hoc-Expertengruppe mündeten am 30. September 2004 in der Verabschiedung einer E-Voting-Empfehlung durch das Ministerkomitee des Europarates – der «Recommendation Rec(2004)11 of the Committee of Ministers to member States on legal, operational and technical standards for e-voting» samt dazugehörigen erläuternden Bemerkungen («Explanatory Memorandum»). Ab 2006 stattfindende Evaluierungen («Review Meetings») im Zweijahresabstand ließen bald erkennen, dass bestimmte technische, gesellschaftliche und infrastrukturelle Weiterentwicklungen – gepaart mit zunehmend praktischen Erfahrungen – von der Recommendation nur bedingt oder gar nicht abgebildet wurden.²

Ohne neues Mandat an ein intergouvernmentales Gremium des Europarates war allerdings eine Novellierung der Empfehlung nicht möglich. 2010 behalfen sich die Staatenvertreterinnen und -vertreter bei ihrem Review Meeting – quasi als «Zwischenlösung» – mit der Schaffung von zwei ergänzenden und aktualisierenden «Guidelines» über Transparenz und Zertifizierung von E-Voting.³ Der Wunsch nach einer formellen Aktualisierung («Update») wurde ab 2012 unter den Experten aber mit Nachdruck formuliert.⁴ Die große Bedeutung des Dokuments, insbesondere seine Referenzkraft für andere Staaten und Organisationen, führte den Europarat 2015 – nach längeren Beratungen und Verhandlungen⁵ – zur Entscheidung, ein Update der in die Jahre gekommenen Recommendation zu priorisieren und zu diesem Zweck erneut eine Ad-Hoc-Expertengruppe einzusetzen.

Am 1. April 2015 wurde vom Ministerdelegiertenkomitee des Europarates die Einsetzung eines «Ad hoc committee of experts on legal, operational and technical standards for e-voting», kurz «CAHVE»⁶, beschlossen. Nachdem die Arbeitszeit ursprünglich nur auf 2015 begrenzt war, führte ein Ergänzungsmandat⁷ zur Ausdehnung der Arbeitszeit von CAHVE auf das gesamte Folgejahr. In Österreich wurde CAHVE durch das Bundesministerium für Inneres als «election management body» (EMB) beschickt. Da der Co-Autor dieses Beitrages⁸ am 28. Oktober 2015 zum Vorsitzenden («Chair») von CAHVE gewählt wurde, wurde der österreichische Staatensitz in weiterer Folge von einem Repräsentanten⁹ der Ständigen Vertretung Österreichs beim Europarat eingenommen.

An der ersten Plenarsitzung des Komitees am 28. und 29. Oktober 2015 nahmen rund 50 Teilnehmende aus über 25 Staaten, Organisationen und dem akademischen Bereich teil. Die Sitzung diente insbesondere zur Entscheidungsfindung unter den Mitgliedern über wesentliche Weichenstellungen beim «Update» der Rec(2004)11. Rasch wurde klar, dass eine zukünftige Recommendation anders strukturiert sein sollte: In einem zentralen, grundsätzlich statischen Kern sollten möglichst «zeitlose», primär rechtliche Garantien enthalten sein, in weiteren Ebenen dynamischere Punkte, die im Bedarfsfall – etwa in Form von «Guidelines» – einfacher zu aktualisieren wären. In die E-Voting-Definition sollten auch optische Scanner aufgenommen, die Verantwortung von EMBs sollte stärker betont werden, Formulierungen in der Recommendation sollten moderner und weniger «absolut» gefasst werden und Maßnahmen zur Risikobekämpfung und Bewusstseinsbildung beinhalten.

Zur Erstellung von Entwürfen wurde im Mandat die Funktion eines federführenden «legal expert» verankert.¹⁰ Da der Wortlaut des Mandats die Einsetzung eines juristischen Experten zur Leitung des Updates vorsah («…legal expert will be requested to lead the draft update of the Recommendation …»), allerdings nicht der Beiziehung zusätzlichen Know-Hows entgegenstand, wurden mit Einverständnis des Sekretariats des Europarates weitere Experten beigezogen.¹¹ Die Erweiterung des Fachkreises erschien unumgänglich, um die verschiedenen Gesichtspunkte der Recommendation bestmöglich abzudecken und die Arbeitspakete im ersten Entwurfsstadium aufteilen zu können.

Gleich nach Beendigung der Plenarsitzung Ende Oktober 2015 begann das Expertenteam unter dem Eindruck der Aufträge von CAHVE mit der konkreten Sichtung und Aufbereitung der zu berücksichtigenden Quellen. Da in die Erwägungen für eine Aktualisierung neben Kommentaren und Anregungen der Staatenvertreterinnen und -vertreter auch Forderungen aus Lehre und Forschung, praktische Erfahrungsberichte und Empfehlungen aus internationalen Wahlbeobachtungs-Missionen einfließen mussten, war die Sichtung und Aufbereitung des vorliegenden Materials quantitativ und inhaltlich deutlich umfangreicher und intensiver, als eingangs angenommen. Im Bewusstsein, dass die Erstellung hochwertiger Entwürfe Zeit brauche, wurde in der Sitzung der GR-DEM¹² am 25. Februar 2016 von den Staatendelegierten betont, dass den eingesetzten Experten die erforderliche Zeit im Rahmen des laufenden Jahres gegeben werden möge. Zudem wurde in der Diskussion hervorgehoben, dass alle «erforderlichen Ressourcen» ausgeschöpft werden könnten; dies bezog sich insbesondere auf die Abhaltung einer zweiten Plenarsitzung, die in den Terms of Reference zwar eingeplant war, deren Erfordernis ursprünglich aber nicht von allen Beteiligten als zwingend betrachtet worden war. Das CAHVE-Mandat hielt nämlich explizit das Arbeiten mit elektronischer Unterstützung zu Zwecken der weiteren Beratung und Verhandlung fest¹³, sah in der Budgetkalkulation für 2016 jedoch auch ein weiteres Plenum vor.¹⁴ Vom Sekretariat des Europarates wurde für den virtuellen Austausch unter den CAHVE-Teilnehmern eine Online-Plattform beim Provider discuto.io eingerichtet. Die Plattform erwies sich für das Europarats-Sekretariat nach Prüfung verschiedener Lösungen als zweckmäßigstes Instrument, da Vorschläge, Gegenvorschläge, Konsens und Dissens schnell und transparent sichtbar gemacht werden konnten.

Bei einem Treffen des Sekretariats des Europarates mit CAHVE-Chair, CAHVE-Vice Chair und dem Kernteam der Expertinnen und Experten in Bukarest, Rumänien, am 13. April 2016 wurde der Stand der Vorbereitungsarbeiten besprochen und der weitere Zeitplan festgelegt. Dabei wurde auch die Notwendigkeit eines Workshops des Expertenteams hervorgestrichen, bei dem die verschiedenen erarbeiteten Teilentwürfe diskutiert und zusammengeführt werden sollten. Unter Anwesenheit des Chair und einer Vertreterin des Sekretariats fand dieser Experten-Workshop am 6. und 7. Juni 2016 in Darmstadt, Deutschland, statt. Die dort erzielte Konsolidierung war essentiell, um kurz darauf das Online-Begutachtungsverfahren («Consultation») zu starten. Nach Einladung des Europarats-Sekretariats vom 13. Juni 2016 konnten sich die CAHVE-Angehörigen bei der Plattform discuto.io registrieren und erhielten Gebrauchshinweise und eine Online-Einführung in Form eines Webinar.

Das Begutachtungsverfahren wurde am 27. Juni 2016 offiziell gestartet und war vorerst bis zum 15. August 2016 vorgesehen; auf Grund unterschiedlicher Urlaubszeiten und personeller Verfügbarkeiten in den Mitgliedstaaten wurde die «Consultation» letztendlich bis Ende August 2016 verlängert. 35 Repräsentantinnen und Repräsentanten waren im System registriert, 423 Kommentare wurden während der gesamten Laufzeit abgegeben. Die Moderation wurde von Mitgliedern des Expertenteams abwechselnd übernommen. Anschließend an die Begutachtung wurden die diskutierten – und vielfach mit Konsens versehenen – Punkte in die Entwürfe eingearbeitet und, gemäß den Vorgaben des Europarates, Ende September 2016 zur offiziellen Übersetzung ins Französische gegeben. Am 28. September 2016 lud der Europarat für 3. und 4. November 2016 zur 2. Plenarsitzung von CAHVE nach Straßburg ein. Am 11. Oktober 2016 wurden die neuen Entwürfe einer Recommendation, eines Explanatory Memorandum und der Guidelines ausgesandt. Eine letzte Abstimmung zum Ablauf des Plenums zwischen Sekretariat, Chair und Expertenteam fand am 20. Oktober 2016 am Rande der internationalen Konferenz E-Vote-ID in Lochau, Österreich, statt.

Das Mandat von CAHVE, die «Terms of Reference», bezeichnete die Finalisierung einer «draft Recommendation updating Recommendation Rec(2004)11 of the Committee of Ministers to member States on legal, operational and technical standards for e-voting» und eines «explanatory memorandum to the updated Recommendation» als Ziel. Die Ausarbeitung von Guidelines wurde nicht erwähnt, ergab sich aber aus der in der 1. Plenarsitzung Ende Oktober 2015 beschlossenen Vorgangsweise, eine zukünftige Recommendation zu straffen und dynamischere Inhalte in eine flexiblere zweite «Ebene» (layer) zu übertragen. Dabei wurde auf die Erfahrungen bei der Erstellung der Guidelines im Jahr 2010 zurückgegriffen. Bei der Neuorganisation der Standards wurde nach drei Gesichtspunkten vorgegangen: «Was ist zu regeln?», «Wie ist es zu regeln?» und «Kontrollierbarkeit?»¹⁵

In der 2. Plenarsitzung von CAHVE am 3. und 4. November 2016, an der Vertreterinnen und Vertreter aus 19 Staaten teilnahmen, wurden der neue Aufbau der gekürzten Recommendation, die Schaffung zusätzlicher Guidelines und die Textvorschläge des Explanatory Memorandum im Detail diskutiert. Im Beisein aller Experten konnten dabei auch die Etappen aus der Begutachtungsphase nachvollzogen werden. Mehrere Staaten hatten zudem kurz vor dem Plenum an den Chair ergänzende Textvorschläge oder Anregungen übermittelt, die in Straßburg im Rahmen der Sitzung und diverser «Couloir-Gespräche» behandelt wurden. Im Ergebnis gelang es, in der vorgegebenen Zeit und nach intensiven Verhandlungen – mit einer Ausnahme¹⁶ – grundsätzlichen Konsens unter den Staaten zu erzielen. Das Mandat von CAHVE endete formell am 31. Dezember 2016. Am 26. Jänner 2017 teilte das Sekretariat des Europarates allen bisherigen Mitgliedern und Beobachtern von CAHVE mit, dass die drei Dokumente nach abschließender Überarbeitung durch den Rechtsdienst des Europarates im März 2017 dem Ministerdelegiertenkomitee vorgelegt würden.

Da die Dokumente der Diskussion und Beschlussfassung durch die Staatenvertreterinnen und Staatenvertreter auf Ebene des Ministerkomitees harren und bis dahin nicht öffentlich sind¹⁷, ist an dieser Stelle noch keine ausführliche Darstellung möglich. Die zukünftige Recommendation wird jedoch – den Empfehlungen des Rechtsdienstes beim Europarat folgend – die Bezeichnung Rec(2017)xx tragen und mit der englischen Langbezeichnung «Recommendation Rec(2017)xx on standards for e‐voting» versehen sein. Der Platzhalter «xx» am Ende wird nach einer Verabschiedung im Ministerkomitee durch eine konkrete Zahl ersetzt werden. Die Unterscheidung in «legal, operational and technical standards» erschien für die Langbezeichnung auf Grund der Hauptgewichtung der zukünftigen Recommendation auf juristische Aspekte nicht weiter zweckmäßig. Wenngleich es nie das Ziel von CAHVE war, Rec(2004)11 neu zu schreiben, sondern lediglich auf den dort bewährten Elementen aufzubauen, wurde im Rahmen der legistischen Arbeiten erkennbar, dass die zu tätigenden Veränderungen jedenfalls zu umfangreich sein würden, um die alte Nummerierung zu belassen. Mit Inkrafttreten der neuen Recommendation wird Rec(2004)11 gemeinsam mit den beiden Guidelines zu Transparenz und Zertifizierung außer Kraft gesetzt werden.

Die schon in der Präambel von Rec(2004)11 bestehende Auflistung von internationalen Rechtsakten und Dokumenten, die bei Anwendung der Recommendation Berücksichtigung finden, wurde im nun vorliegenden final draft erweitert und aktualisiert. Im Anfangsteil mit spezifischen Empfehlungen ist ein Passus vorgesehen, mit dem zukünftig ein regulärer «Review-Prozess» verankert werden soll, im Rahmen dessen zumindest alle zwei Jahre die Implementierung der Recommendation zu evaluieren wäre. Zudem sollten die Bestimmungen der separaten Guidelines «regelmäßig aktualisiert» werden.

In Appendix I zur Rec(2017)xx sind in weiterer Folge die «E-Voting Standards» vorgesehen, die neu gruppiert wurden: Sie sind nun nach den Themen «Allgemeines Wahlrecht» (Universal Suffrage), «Gleiches Wahlrecht» (Equal Suffrage), «Freies Wahlrecht» (Free Suffrage), «Geheimes Wahlrecht» (Secret Suffrage), «Regulative und Organisatorische Gesichtspunkte» (Regulatory and Organisational), «Transparenz und Beobachtung» (Transparency and Observation), «Verantwortlichkeit» (Accountability) und «Zuverlässigkeit und Sicherheit des Systems» (System’s Reliablity and Security) untergliedert. Zahlreiche schon bekannte Standards wurden in diesen Blöcken neu zusammengefasst, teils wurden Verdeutlichungen und Aktualisierungen vorgenommen. Dazu kommen neue Standards, etwa zur individuellen Verifizierbarkeit einer erfolgreichen Stimmabgabe in einem E-Voting-System durch eine Wählerin oder einen Wähler. Dennoch beträgt die Gesamtzahl der Standards im final draft nur mehr 49 an Stelle der früheren 112 Standards. Das vorgeschlagene Explanatory Memorandum knüpft an den bisherigen Erläuternden Bemerkungen der Rec(2004)11 an – die knappen Standards der Recommendation sollen näher erklärt und teils mit Beispielen untermauert werden.

Die zusätzlich erarbeiteten Guidelines sind als Ergänzungsstück zur Recommendation konzipiert und enthalten zum Teil Bestimmungen, die sich bislang in Rec(2004)11 gefunden haben, in der neuen Struktur aber nicht mehr in den «Kerntext» passen – insbesondere auf Grund von nicht ausreichend allgemeinen Formulierungen oder des dynamischen Charakters verschiedener Inhalte. Dass es sich bei den Guidelines um ein «lebendes Dokument» handelt, welches auch nach dem Ende von CAHVE – letztlich in Ermangelung eines darauf bezogenen Mandats – noch nicht in einer finalen Fassung vorliegt, wurde in der 2. Plenarsitzung von CAHVE im November 2016 ausdrücklich festgehalten.¹⁸ In welcher Form eine Weiterbearbeitung der Guidelines stattfinden könnte¹⁹, wurde von CAHVE nicht erörtert. Eine Entscheidung über die weitere Vorgangsweise wird dem Ministerkomitee obliegen.

Die von CAHVE erarbeiteten neuen Dokumente, allen voran die Recommendation Rec(2017)xx on standards for e-voting, stehen am Ende eines mehrjährigen Prozesses, in dem der Europarat letztlich die Entscheidung getroffen hat, seine international anerkannte Rolle als «neutraler Broker» in Sachen E-Voting, die er seit Beginn des neuen Jahrtausends inne hat, weiterhin wahrzunehmen. Die Bereitschaft, ein direkt dem Ministerkomitee unterstehendes Expertenkomitee aller Staaten mit eigenständigen Budgetmitteln zu installieren, spiegelt den Umstand wider, dass die Bedeutung der vom Europarat entwickelten Standards zur elektronischen Stimmabgabe als unbestritten gilt.

Obgleich es sich bei der bisherigen Recommendation Rec(2004)11 lediglich um soft law handelte, hat sie sich in über einem Jahrzehnt zu einer einzigartigen Bezugsquelle für andere Staaten und Organisationen entwickelt.²⁰ Von einer gleichen Entwicklung ist auch bei der zukünftigen Recommendation Rec(2017)xx und den separaten Guidelines auszugehen, wobei Rec(2017)xx nach den Intentionen des Expertenkomitees eine hohe Beständigkeit aufweisen soll.

Die neuen Dokumente verpflichten keinen Staat – ebenso wenig wie die bisherigen Dokumente – zur Einführung bzw. zur Verwendung von E-Voting. Sofern aber eine Umsetzung der elektronischen Stimmabgabe in einem Staat geplant sein sollte, stellen die Europarat-Standards eine international einzigartige Richtschnur dar.²¹ Der in der Vergangenheit nicht festgeschriebene «Review-Prozesses», der im nunmehrigen final draft verankert ist, hat das Potential, zukünftig den fachlichen Austausch zu E-Voting unter den Mitgliedstaaten des Europarats zu erleichtern, die Sammlung etablierter Praktiken zu stärken und die Implementierung der Recommendation zielgerichtet zu evaluieren. Die von der Recommendation getrennten Guidelines sollen den Mitgliedstaaten größere Flexibilität erlauben, um in von gemeinsamem Verständnis getragenen Formulierungen rascher auf technische, gesellschaftliche oder infrastrukturelle Weiterentwicklungen reagieren zu können.

Driza Maurer, Ardita, Ten Years Council of Europe Rec(2004)11: Lessons learned and Outlook, in: Krimmer, Robert/Volkamer, Melanie (Hrsg.), IEEE Proceedings of Electronic Voting 2014, IEEE, Sulz 2014, S. 105.

Driza Maurer, Ardita, Update of the Council of Europe Recommendation on Legal, Operational and Technical Standards for E-Voting – A Legal Perspective, in: Schweighofer, Erich/Kummer, Franz/Hötzendorfer, Walter/Borges, Georg (Hrsg.), Netzwerke/Networsk – Tagungsband des 19. Internationalen Rechtsinformatik-Symposions IRIS 2016, OCG books@ocg, Wien 2016, S. 295.

Stein, Robert/Wenda, Gregor, The Council of Europe and e-voting: History and impact of Rec(2004)11, in: Krimmer, Robert/Volkamer, Melanie (Hrsg.), IEEE Proceedings of Electronic Voting 2014, IEEE, Sulz 2014, S. 105.

Wenda, Gregor, «Alles online, oder was?» – Europa und das elektronische Wählen, in: Schweighofer, Erich/Kummer, Franz/Hötzendorfer, Walter (Hrsg.), Kooperation/Co-operation – Tagungsband des 18. Internationalen Rechtsinformatik Symposions IRIS 2015, OCG books@ocg, Wien 2015, S. 319.

Wenda, Gregor, CAHVE: Das neue Ad-Hoc-Komitee des Europarates für E-Voting, in: Schweighofer, Erich/Kummer, Franz/Hötzendorfer, Walter/Borges, Georg (Hrsg.), Netzwerke/Networsk – Tagungsband des 19. Internationalen Rechtsinformatik-Symposions IRIS 2016, OCG books@ocg, Wien 2016, S. 287.

Wenda, Gregor, International Organisations and New Voting Technologies in the Electoral Field, in: Electoral Expert 4/2016, 93.

Wenda, Gregor, Quo Vadis, E-Voting? Rückblick und Ausblick für Europa, in: Schweighofer, Erich/Kummer, Franz/Hötzendorfer, Walter (Hrsg.), Transparenz/Transparency – Tagungsband des 17. Internationalen Rechtsinformatik-Symposions IRIS 2014, OCG books@ocg, Wien 2014, S. 309.