1.
Open Government und E-Government ^
[1]
Der Grundgedanke von Open Government betrifft die Freiheit der Information. Historisch gesehen reichen solche Vorstellungen formuliert als Freiheit der Presse weit zurück, so stark thematisiert in den Französischen und Amerikanischen Revolutionen. Heute kommen bei Open Government weitere Aspekte dazu, nämlich ein starker Bezug zur Wissensgesellschaft, womit sich die Verbindung zu E-Government ergibt.
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Mit E-Government wird eine weitgehende Integration elektronischer Kommunikation angesprochen, welche die Institution als Ganzes wie auch deren Beziehungen nach außen anbelangt. Da Verwaltungen meistens über ein Netz von Behörden und Kooperation agieren, sind dadurch zahlreiche Institutionen betroffen. Diese zwei Themenbereiche E-Government und Open Government regen sich wechselseitig an mit Beeinflussung in beide Richtungen. Vielfach werden dabei innovative Lösungen kreiert; dies geschieht kontinuierlich und oft nicht spektakulär, manchmal erst in einer Synergie von Entwicklungen erkennbar. Dies ist ein wichtiger Vorgang, denn Staat und Verwaltung brauchen in vielen Belangen Neuerungen.
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In vorliegendem Beitrag werden solche Wechselwirkungen betrachtet und entsprechende neuere Entwicklungen in E-Government angesprochen. Literatur wird allgemein angegeben: Für Open Government Data sei verwiesen auf «Offene Daten Österreichs» (data.gv.at); für E-Government werden die letzten Tagungsberichte EGOV und EGOVIS/EDEM (Jansen et al., 2011; Kö et al., 2013) bzw. ein weitzitierter US Reader (Chen et al., 2007) genannt.
2.
Open Government Data als zentrales Thema ^
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Open Government Data ist ein weiter Begriff und steht für die Öffnung von Regierung und Verwaltung gegenüber der Bevölkerung und der Wirtschaft. Damit wird ausdrücklich eine Zusammenarbeit über alle Verwaltungsebenen hinweg und mit dem privaten Sektor forciert. Für Open Government bedeutet dies eine starke Betonung der Themen Kooperation, Programme und Daten, womit sich von selbst ein starker Bezug zu E-Government ergibt.
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Dies soll zu mehr Transparenz, zu mehr Teilhabe und zu einer intensiveren Zusammenarbeit führen. In diesem Beitrag wird aus dem größeren Sektor Open Government hauptsächlich der Bereich Open Government Data betrachtet.
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Open Government Data eröffnet neue Wissensquellen: so werden die von der Verwaltung gesammelten öffentlichen Daten frei zugänglich gemacht. Portale stellen Daten in digitaler Form zur Verfügung, wobei als Service eine Bündelung und Aufbereitung verteilter Datenbestände in Tabellen, Berichten, Charts und Karten erfolgt. Die Daten, die durch Open Government Data der Bevölkerung und der Wirtschaft frei verfügbar gemacht werden, sind umfangreich. Dazu gehören GIS-Daten, Mikrozensus, Volkszählung, Umweltdaten, Verkehrsdaten. Ausdrücklich sei betont, dass keine personenbezogenen Daten veröffentlicht werden. Der ökonomische Anreiz für Unternehmen ist groß, mit den angebotenen Daten neuartige Anwendungen zu erstellen. Da E-Government ein Nutzer und ein Produzent von Informationen ist, sind beide Seiten, die Angebots- und Bedarfssicht, zu betrachten.
[7]
Es ergeben sich wesentliche Veränderungen: Vorrangig betrifft dies die Kommunikation zwischen Verwaltungen und Bürgern und die Bürgerbeteiligung; aber auch das interne Arbeiten von Verwaltungsstellen und deren Kooperationen wird von den neuen Entwicklungen geprägt.
3.
Bürgerkommunikation ^
[8]
Die Landschaft der Kommunikation zwischen Verwaltungen und Bürgern hat sich grundlegend geändert. Zusätzlich zu bestehenden Veränderungen macht Open Government Data den Weg frei für Dienste in neuer Form und verbessert bestehende Applikationen. Oft ist dies ein Ausweiten bestehender Bürgerinformationen, welche das Zurechtfinden im öffentlichen Leben erleichtern. Verfügbare Hilfssysteme beantworten viele Fragen der Bürger danach, was sie in bestimmten Situationen an Ansprüchen und Pflichten zu erwarten haben. Bisweilen besteht Bedarf an zusätzlichen Auskünften und Wegweiser- und Orientierungsinformationen. Es treten Probleme auf, die mit der Erklärungsbedürftigkeit vieler öffentlicher Angelegenheiten zu tun haben wie auch damit, dass gewisse Leistungen selten in Anspruch genommen werden.
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An diesem Zustand kann manches durch verbesserte und neue Applikationen verbessert werden. Unerlässlich ist, dass der Bürger seine Anliegen ohne Aufwand beschreiben kann und Antworten in verständlicher Form vermittelt bekommt. Die Navigation durch das System soll dabei schnell und einfach zum Erfolg führen. Allgemein sind die Vorteile verbesserter Kommunikation breit und gut fassbar; sie reichen von schnelleren Entscheidungen der Verwaltungen bis zu besseren Reaktionen durch die Bürger.
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Erheblicher Nutzen kommt durch eine höhere Treffsicherheit, eine gerichtete Ansprache durch Lokalisierung oder durch eine Vermeidung von Irrtümern. Für die Seite der Verwaltungen ergeben sich zusätzliche Vorteile durch die Möglichkeit Feedback zu erhalten. Hierbei können verschiedene Größen gemessen werden: externe Auswirkung (Zufriedenheit), interne Auswirkung (Betriebsmittel und Durchsatz) und Vorteile der Realisierung (Kosteneinsparungen und mehr Zeit für die Kunden). Somit kann Rücklauf zu substantiellen Verbesserungen führen.
4.
Bürgerbeteiligung ^
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Allgemein wird Bürgerbeteiligung durch Open Government Data effektiver, wie überhaupt der gesamte Themenkreis Partizipation neue Impulse bekommt. Die Aktualität des Themas Partizipation ist hoch – nicht verwunderlich, angesichts einer starken Herausforderung durch offenkundige demokratische Defizite in der Gesellschaft. Es gilt gleichsam Bürger und politische Vertreter wirksamer zusammen zu bringen. In diesem Sinn forciert Partizipation eine aktive Einbeziehung aller Beteiligten, um die Wirksamkeit von Regierung und Verwaltung zu verstärken. Vor allem geschieht dies dadurch, dass sich die Qualität ihrer Entscheidungen verbessert, indem weit verstreutes Wissen der Gesellschaft in die Entscheidungsfindung mit eingebunden wird. Zudem werden Transparenz und Offenheit des Politikprozesses gefördert.
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Durch Open Government Data werden gewohnte Wege der Partizipation verbessert und neue Formen werden möglich. Durchwegs verspricht man sich viel von den Ansätzen und Techniken der E-Partizipation. Es gibt zahlreiche spezielle Anwendungen, welche unter geläufigen Schlagworten (E-Campaigning, E-Petitions, E-Consultation; Participatory Budgeting) diskutiert werden.
5.
Hilfsmittel zur Partizipation ^
[13]
Kollaborative Plattformen sind ein wesentliches Instrument für das Managen von Partizipation. Verschiedene Werkzeuge unterstützen das kollaborative Arbeiten von Gruppen. Vieles kann mit einfachen Basiswerkzeugen und konventionellen Verfahren, so Mailinglisten und Foren, unterstützt werden. Auch sind anspruchsvolle Methoden, so Brainstorming und Multimedia, zu nennen. Überhaupt sind solche Plattformen ein exzellentes Feld für fortgeschrittene Applikationen, ein Experimentierfeld per excellence für kooperative Applikationsentwicklung im Sinne des Open Government. Manchmal können sehr anspruchsvolle Methoden notwendig werden. Man denke nur an Policy Modelling mit Fragen, welche durch eine hohe Komplexität charakterisiert sind. In den nächsten Abschnitten wird auf entsprechende Applikationen näher eingegangen.
6.
Unterstützung von Verwaltungsarbeit ^
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Für Open Government Data ist eine Teilnahme privater Anbieter bei der Entwicklung neuer Applikationen ein wichtiger Faktor. Die Entwicklung von Applikationen erfordert von Verwaltungen ein hohes Maß interner und externer Kooperation. Im Gegenzug erleichtern manche Anwendungen das Arbeiten der Verwaltungen. Besonders betrifft dies Aufgaben zur Unterstützung von Kollaboration. In Verwaltungen besteht neben der Unterstützung strukturierter Geschäftsprozesse auch ein erheblicher Bedarf an Unterstützung eher formfreier, nur wenig strukturierter Arbeit, so bei Verhandlungen und Konsensusbildung. Kollaborative Tätigkeiten sind ein Sektor, bei dem innovative Ansätze und neue Applikationen zur Unterstützung gefragt sind. Die Unterstützung des kollaborativen Arbeitens bei Verhandlungen und Konsensusbildung ist für die Verwaltungen unter verschiedenen Gesichtspunkten bedeutend. So sei als Beispiel der Aspekt «Dokumentation der Entscheidungen» herausgegriffen. Oft besteht ein Problem darin, dass bei vielen komplexen Entscheidungen die Argumente, die sich während der Diskussion ergeben, wenig dokumentiert sind. Diese sind nach einiger Zeit schwer rekonstruierbar. Die Unkenntnis der Dynamik kann zu Schwierigkeiten führen, wenn Änderungen und Anpassungen notwendig werden sollten.
7.
Unterstützung der Entscheidungsfindung ^
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Open Government Data leistet auch wesentliches zum Komplex «Verhandlung und Entscheidungen.» Diese Aufgabe ist alles andere als trivial, handelt es sich doch bei Verwaltungsentscheidungen um eine IT-Unterstützung von umfangreichen Entscheidungsketten. Solche Entscheidungsketten können sich stark voneinander unterscheiden, zudem sind sie oft von hoher Komplexität geprägt. Unterschiede in Art und Schwierigkeit können verschiedene Gründe haben. Teils ergeben sie sich durch die Materien selbst, aber auch die Anzahl von beteiligten Akteuren und deren Rollen sind von Bedeutung. Zudem variiert das Ausmaß der Informationsbeschaffung wie auch Umfang und Tiefe notwendiger Interpretationen. Eine konkrete Unterstützung muss dabei an den einzelnen Teilaufgaben der Entscheidungskette ansetzen. Für Verhandlungen und Konsensusbildung kommen neben den allgemeinen Funktionen einer Informationsbereitstellung und prozedurale Unterstützung auch zahlreiche Teamaktivitäten in Betracht: Sammlung von Argumenten, Erstellung von Vorlagen, Bewertung von Vorschlägen usw.
8.
Benutzerfreundlichkeit ^
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Eine Öffnung von Applikationen für die Mitwirkung von kommerziellen Firmen hat zahlreiche Effekte. Einer davon ist eine Erhöhung der Benutzerfreundlichkeit, eine andere das Gestalten von greifbar innovativen Anwendungen. Die Benutzerfreundlichkeit ist bei neuartigen in Kooperation entwickelten Applikationen relativ hoch. Dies nicht zuletzt weil Benutzerfreundlichkeit ein wesentlicher Faktor bereits im Stadium der Systemplanung sein muss. Neuere Anwendungen entsprechen meist den Erwartungen der Benutzer, wie diese sie aus den Erfahrungen mit bisherigen Arbeitsabläufen mitbringen. Selbstservice ist dabei ein wichtiger Gedanke, da es Personal spart und von Bürozeiten unabhängig macht. So wichtig die Nutzung von Selbstservice ist, sie soll aber nur ein Kriterium unter vielen sein. Ein anderer Gesichtspunkt ist Multi-Channel, wobei sich bei der Organisation verschiedene Lösungen anbieten, so Bürgerämter, multifunktionale Serviceläden, Kioske usw.
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Benutzerfreundlichkeit beschreibt sich über eine Vielzahl von Eigenschaften. So sollen Schnittstellen gehen auf Intentionen und Kompetenz der Benutzer eingehen. Bei Auftreten von Schwierigkeiten soll Hilfe individuell abgestimmt angeboten werden. Dabei können dynamische Hilfestellung durch ein Angebot sinnvoller Folgeoperationen geboten werden. Nicht zuletzt sind Hinweise angebracht, welche schwerwiegende Folgen von Operationen hervorheben, so etwa durch Rückfragen (Wollen Sie die Daten löschen?). Auch soll bei fehlerhafter Eingabe das beabsichtigte Arbeitsergebnis mit minimalem oder ohne Korrekturaufwand erreicht werden.
9.
Informationsdarstellung und intelligente Module ^
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Viele der in Open Government Data laufenden Kooperationsprojekte befassen sich mit der Aufbereitung und Darstellung von Informationen, also Gesichtspunkte, welche für manche Aufgaben (etwa Geografische Informationssysteme) zentral sind. Überhaupt ist das Feld, für welche Open Government Data kooperative Applikationen entwickelt, mannigfach. Hier nur drei Beispiele: So erschließen Gaming-Anwendungen neue Möglichkeiten der Problembetrachtung. Ein anderes Beispiel ist Data Mining, das eine Untersuchung vorhandener Datenbestände auf sich wiederholende Muster vorsieht. Solche Muster mögen regionale Verteilungen, saisonale Häufigkeiten oder ökonomische Faktoren sein. Auch Systems Dynamics ist an dieser Stelle zu nennen, wobei mittels Modellen die Zusammenhänge komplexer Beziehungen sichtbar gemacht werden können. Durch geeignete Visualisierungen kann man Rückschlüsse über das Verhalten eines Systems und seiner Komponenten ziehen und Regeln zur Prognose ableiten.
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Zudem erleichtern intelligente Module die Benutzung. Man nennt das Knowledge Enhancement und dies sei am Beispiel Auskunftssystem gezeigt. Vor allem verlangen zwei Punkte den Einsatz intelligenter Module: das Routen der Anfragen und eine Übersetzungsaufgabe. Beim Routen erfolgt die Unterstützung der Ebene von Kommunikationsflüssen und Gestaltung. Man betrachtet Abläufe der Verwaltung und spricht das Potential an Weiterentwicklung und Neugestaltung von Prozessen an. Bei der Übersetzungsaufgabe geht es darum, dass das System den administrativ-rechtlichen Jargon einprogrammiert hat, der Anwender aber in Kategorien des Alltags denkt. Eine Übersetzung in beide Richtungen, Anfrage und Beantwortung, ist notwendig. Auf der Mikroebene betrachtet man die eigentliche Fragestellung auf dem Hintergrund des Wissens. Dabei handelt es sich um verschiedene Kategorien von Wissen die verknüpft werden müssen. Im Beispiel einer rechtlichen Frage sind dies in erster Linie Faktenwissen und rechtliche Normen.
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Zu solchen Aufgaben ist aber immer auch Kontextwissen notwendig. Dieses ist ein schillernder Begriff, dazu gehören verschiedene Wissensarten. Bei Verwaltungen gehört vieles dazu, was häufig in der Bezeichnung Dienstwissen zusammengefasst wird. Dies schließt vielerlei Arten von sehr konkretem Wissen ein, wofür als Beispiel das Wissen über die Entscheidungskriterien, nach denen diese Prozesse ablaufen bzw. von ihren Bearbeitern gestaltet werden, stehen. Im weiteren Sinn umfasst das Kontextwissen auch ein Wissen um Situation und Umgebung der Fragestellung, wobei hier Gesellschaftskultur als Kürzel stehen möge.
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Die Bandbreite technischer Verfahren ist groß, so gehören Expertensysteme, wissensbasierte Ansätze und semantische Technologien dazu. Expertensysteme sind Softwaresystemen die versuchen, bestimmte Klassen von Aufgaben zu lösen, wobei das Problemlösungsvermögen eines menschlichen Experten gleichsam nachgeahmt wird. Methodisch basiert dies in dem Aufbau einer Wissensbank. Wissensbasen enthalten Wissen zu Anwendungsdomänen, vor allem in Form von Daten in Datenbanken. Inferenz-Maschinen bringen weiteres Wissen, das in Regeln und Prozeduren gespeicherte ist, in die konkrete Problemlösung ein.
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Semantischen Technologien sind von besonderer Bedeutung, so bieten sie Hilfe im Verwalten und Verarbeiten von Wissen. Sie werden teils direkt ins Web, teils in die Applikationen eingebaut. Grundgedanke ist, dass Daten (lokal erstellt) für den globalen Gebrauch ihre Bedeutung mit sich tragen. Einfache Lösungen arbeiten mit Beschreibungssprachen (XML), komplexe Lösungen bedienen sich Ontologien. An dieser Stelle ist auch das Semantische Web zu nennen. Es ist ein umfassendes und langfristiges Konzept, so sollen in menschlicher Sprache ausgedrückte Informationen für das Internet mit einer eindeutigen Beschreibung ihrer Bedeutung (Semantik) versehen werden.
10.
Erweiterter Zuschnitt ^
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Es muss noch erwähnt werden, dass von manchen Open Government in einem erweiterten Zuschnitt gesehen wird. So etwa als eine Leitidee, die viele Freiheiten lässt und als ein Gegenmodell zu konventioneller Verwaltung anzusehen ist. Als Basis wird eine Plattform geschaffen und offene Standards definiert. Dies erlaubt dann Partizipation in der Systementwicklung und ermöglicht Freiräume für Experimente. Sicherlich müssen manch solche Ideen «cum grano salis» verstanden werden; sie deuten aber Richtungen möglicher Verbesserungen an.
11.
Literatur ^
Hsichun Chen, Lawrence Brandt, Valery Gregg, Roland Traunmüller, Sharon Dawes, Eduard Hovy, Ann Macintosh, Catherine Larson (Eds.), Digital Government: E-government Research, Case Studies, and Implementation, Springer-Verlag, New York Inc., (ISBN 978-0387716107), 2007.
Andrea Kö et al. (Eds.): EGOVIS/EDEM 2013, Proceedings, Prague, 26-30 Sept. 2013, LNCS 8061, Springer Verlag, Berlin. Heidelberg, 2013.
Marijn Janssen, Hans Jochen Scholl, Maria A. Wimmer, Y. H. Tan, (Eds.): Electronic Government, Proceedings 10th IFIP WG 8.5 International Conference, EGOV 2011, Springer Verlag, Berlin, Heidelberg, Bd. LNCS. Nr. 6846, 2011.
Roland Traunmüller
Johannes Kepler Universität Linz
Altenbergerstraße 69, 4040 Linz, AT
Anmerkung: Vorliegender Artikel ist die Erweiterung eines Einführungsvortrages, der im Rahmen der 26. Tagung «Verwaltungsinformatik» der ADV gehalten wurde.
